1、土地信訪問題的成因及對策市國土資源局法規(guī)處處長  宋雪鴻    群眾信訪是群眾訴求維權(quán)的一種渠道，從群眾的信訪案件分析，近年來，土地信訪呈上升態(tài)勢。為了維護社會的穩(wěn)定，保護群眾的利益，就本人在實際工作中遇到的現(xiàn)象，談談土地信訪的成因及相應對策。一、存在原因國土資源工作牽涉的社會面廣，決定了土地信訪量大面寬，隨著社會對國土資源工作的關(guān)注程度日益提高，我市的國土資源信訪特點也呈現(xiàn)出了多樣性。產(chǎn)生這些信訪的主要原因是：一群眾信訪維權(quán)意識提高由于法制宣傳深入和群眾法律意識提高，群眾把信訪作為維護其合法權(quán)益的主要途徑之一。通過多年的普法宣傳，農(nóng)

2、民群眾維護自身合法權(quán)益的意識增強很快。群眾之所以選擇信訪這種方式，原因主要是各級黨委、政府始終重視信訪工作，并且信訪的方式靈活方便，沒有司法訴訟嚴格標準的程序性、終結(jié)性要求，其次就是信訪本身沒有費用。所以，群眾基本上都是希望通過信訪解決問題，而極少尋求司法程序解決。二歷史原因、心理預期存在差距由于法規(guī)政策的更替和社會的發(fā)展，一些歷史問題引發(fā)了土地信訪。就國土資源政策法規(guī)來說，它的每一次發(fā)展更替，都是對物權(quán)保護的細化和強化，向更能表達社會公平和正義的方向發(fā)展。隨著純粹計劃經(jīng)濟的退出，市場經(jīng)濟制度確實立完善，人們一部分利益的獲得從計劃供應轉(zhuǎn)向市場分配。由于這些因素，一些歷史問題演化成信訪動因。例如

3、，在過去城市發(fā)展過程中，征用了城市郊區(qū)一部分農(nóng)村集體土地，其中一部分群眾通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、招工等途徑安置，另一部分通過各類征地補償建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)予以安置，這在當時是普遍采用的安置方式。但現(xiàn)今“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、招工已失去了保障作用，企業(yè)倒閉致使這部分被征地農(nóng)民再次失業(yè)，而與此相對應的是目前被征地農(nóng)民的社保體系正逐步建立完善，這種因歷史原因產(chǎn)生的現(xiàn)實差距引發(fā)了各種信訪問題。同時，隨著人們生活水平的提高及近年來物價上漲速度較快，被征地農(nóng)民對征地補償?shù)念A期往往高于當前政策法規(guī)所規(guī)定的標準，這也引發(fā)了一部分信訪問題。三基層組織管理缺失由于一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居組工作缺失，而使矛盾擴大引起信訪，這類問題所占的比重較大

4、。目前在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村務公開、財務公開流于形式，征地、房屋拆遷補償安置依據(jù)、程序、利益分配不公開、不透明，農(nóng)民的知情權(quán)得不到保障，引發(fā)群眾因不滿而上訪。另外，農(nóng)村有許多土地信訪起因都是生產(chǎn)生活過程中的日常糾紛，由于基層組織沒有履行法定的義務，對發(fā)現(xiàn)的問題處理不及時、不重視，導致矛盾升級擴大。基層組織管理缺失主要有表現(xiàn)是：一是對群眾的呼聲沒有敏感性，問題上交，放任矛盾升級；二是處理方式簡單，不講原則；三是越權(quán)裁決，使矛盾復雜化。四用地觀念沒有得到根本的轉(zhuǎn)變長期以來形成的不正確用地觀念沒有得到根本的轉(zhuǎn)變。由于政績考核制度等因素的影響，一些基層領(lǐng)導沒有真正建立起科學發(fā)展觀和節(jié)約集約用地意識，遇到實際問

5、題，往往不能處理好發(fā)展經(jīng)濟和依法用地的關(guān)系，如因為建設(shè)拆遷安置任務緊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務重，或者在招商引資時盲目強調(diào)項目優(yōu)先，往往淡化了依法用地意識，無視農(nóng)民的意愿和利益。而少數(shù)地方政府、村居和用地單位土地法制觀念冷淡，不依法辦事，違法違規(guī)征占農(nóng)民土地、房屋的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。五土地信訪系由其他矛盾所引發(fā)有些信訪人反映土地問題只是信訪動機的外表現(xiàn)象，其真實目的往往摻雜房屋拆遷、集體資產(chǎn)處置甚至個人恩怨等一些無關(guān)事項，信訪問題剛處理后往往立即發(fā)生重訪。因為信訪人真實目的沒有到達，國土部門雖然將信訪人反映的問題調(diào)查處理到位，但信訪人出于其他動機仍然纏訪不斷。如部分群眾反映肥東縣新城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)違

6、法用地問題，該縣國土資源部門在我局催促下雖然已將違法用地行為全部予以查處，但是信訪人仍然不斷越級赴國家土地督察南京局等上級部門上訪，重訪的問題依然未能得到解決。不但信訪工作成本增大，信訪工作難度也在增大。六為滿足無理要求而信訪少數(shù)上訪人的上訪訴求沒有政策法規(guī)的依據(jù)，盡管國土部門做了大量工作，仍難以息訪息訴。這類問題在征地過程中較多。例如，有部分群眾因區(qū)位差距要求征地后村莊整體搬遷到交通便捷的發(fā)達地區(qū)等等。對這些問題，既造成了不必要的信訪開支，又影響了正常的生產(chǎn)、工作秩序，但目前政策又缺乏有效的制約措施。二、對策通過以上分析，結(jié)合我市實際，我們認為應著力從以下幾個方面：一苦練內(nèi)功，健全制度，建立

7、土地監(jiān)管長效機制一是建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察快速反應制度。通過建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察快速反應制度，進一步增強執(zhí)法監(jiān)察工作的主動性，提高執(zhí)法監(jiān)察工作效率，形成屬地管理、分級管轄、上下聯(lián)動，快速反應的長效機制，確保國土資源違法行為得到及時有效的處理。二是建立土地違法案件管轄和異地辦案制度。通過建立土地違法案件管轄和異地辦案制度，進一步明確全市各級國土資源部門查處土地違法案件的管轄權(quán)限，充分發(fā)揮全市國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍的協(xié)調(diào)合作作用，加大對土地違法案件的處罰力度。三是建立土地執(zhí)法監(jiān)察責任制與干部任用考核掛鉤制度。將土地執(zhí)法監(jiān)察責任制落實與干部任用考核掛鉤，強化土地執(zhí)法監(jiān)察，標準執(zhí)法監(jiān)察行為，促進土地執(zhí)法人

8、員認真落實土地執(zhí)法監(jiān)察責任制，切實維護國土資源管理秩序。四是建立土地執(zhí)法獎勵懲辦制度。將土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的土地執(zhí)法內(nèi)容，分解到負責實施土地執(zhí)法的崗位和工作人員，進行土地監(jiān)督、考評的行政執(zhí)法管理制度，并對執(zhí)法情況實施獎懲，納入年終目標管理考評。二及時查處，積極匯報，爭取地方黨委政府支持對發(fā)現(xiàn)的違法用地及時查處，并以國土信息專報等形式積極向地方黨委政府匯報，使黨政領(lǐng)導了解土地違法案件的態(tài)勢，努力爭取地方黨委政府的支持，擴大執(zhí)法效果。同時，在執(zhí)法過程中，針對在招商引資過程中可能出現(xiàn)的問題，主動幫助地方政府尋求解決用地矛盾的合法途徑，積極引導各地依法用地，增強工作的有效性，從源頭上防范國

9、土資源違法案件。目前，我局已草擬了合肥市違反土地管理規(guī)定行政首長問責暫行方法，由市政府對各縣、區(qū)政府和各開發(fā)區(qū)、各部門行政首長不履行或不正確履行土地管理職責，致使土地違法違規(guī)案件大量發(fā)生或者嚴重損害土地所有權(quán)、使用權(quán)人合法權(quán)益的行為，予以過問并追究責任。力求在違反土地管理規(guī)定行為處分方法的基礎(chǔ)上進一步強化違反土地管理規(guī)定行為的問責機制。三提前介入，密切配合，強化與紀檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)我市各級國土部門已將查辦的相關(guān)案件情況及時向紀檢監(jiān)察部門通報，便于紀檢監(jiān)察部門掌握土地違法案件的總體情況，提前介入案件調(diào)查處理。同時，對于重大典型案件，采取幾個部門聯(lián)合辦案的方式，共同調(diào)查，分別處理。在處理違法用地時，

10、國土、紀檢監(jiān)察等部門共同組成聯(lián)合調(diào)查組進行調(diào)查。紀檢監(jiān)察部門將土地行政處罰的決定執(zhí)行情況作為考量處分的情節(jié)之一，既促進行政處罰決定的落實，也提高了對相關(guān)責任人的追究。針對少數(shù)責任人處理不到位的情況，我局已積極與市紀檢監(jiān)察部門聯(lián)系。日前，我市監(jiān)察部門已對瑤海工業(yè)園管委會和瑤海區(qū)磨店鄉(xiāng)政府違法用地行為負有責任的4名領(lǐng)導干部全部給予了行政處分。四落實責任，心系群眾，減少越級上訪和重信重訪大多數(shù)信訪問題產(chǎn)生在基層。在基層建立健全信訪工作網(wǎng)絡，是息訴罷訪的第一道關(guān)口。以我市而言，正在努力構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為信訪工作責任主體，各區(qū)片國土所密切配合，各村國土資源信息監(jiān)督員上下聯(lián)絡的信訪工作網(wǎng)絡體系。按照國土資源

11、有關(guān)法律法規(guī)、信訪條例等規(guī)定，建立三方共事制度和聯(lián)系協(xié)作機制，落實各自應當承擔的責任，定期排查、互通情況，及時會商、聯(lián)合處理。目前，我局已建立領(lǐng)導值班制度，局領(lǐng)導班子成員每天輪流接待來訪群眾；局主要領(lǐng)導對來信的簽批率到達百分之百；局長李學明同志還主動約談重訪問題突出的群眾，變上訪為下訪，傾聽他們的呼聲，爭取他們的理解，盡最大努力防止越級上訪和重信重訪現(xiàn)象發(fā)生。五重視基層，健全隊伍，完善國土資源執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡土地違法行為在一定范圍內(nèi)，特別是在城郊結(jié)合部以及遠郊一些地方侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象較為普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱，是各類信訪問題大量存在的重要原因之一。因此，我局正努力建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)和隊伍，這既是嚴格國土資源管理的必要保證，也是防止