1、2013年第3期山東社會(huì)科學(xué)No3總第211期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No211論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立與完善文洪朝馬兆明楊立志(濟(jì)南大學(xué)馬克思主義學(xué)院,山東濟(jì)南250022摘要政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者,必須建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來全面掌握國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益,并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算,是政府預(yù)算的重要組成部分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度加以完善,既要保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)深化改革的順利進(jìn)行,又要使國(guó)有資本的收益為全

2、體國(guó)民共享。在法律上確定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體、層次和審批的程序;合理確定國(guó)有資本收益上繳的對(duì)象;提高國(guó)有資本收益上繳的比例;改變國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu),加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出;加快推進(jìn)國(guó)有資本變現(xiàn)收益預(yù)算;構(gòu)建完整的國(guó)有資本預(yù)算體系。關(guān)鍵詞國(guó)有資本;經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度;經(jīng)濟(jì)體制中圖分類號(hào)F8102文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)10034145201303013505隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善,政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者,必須建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來全面掌握國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況,以確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展、全民福利的增加和社會(huì)主義公有制優(yōu)越性的體現(xiàn)。一

3、、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)涵及建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義(一國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)涵國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益,并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算,是政府預(yù)算的重要組成部分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。收入預(yù)算是指國(guó)家按年度和規(guī)定比例向企業(yè)收取國(guó)有資本收益的收繳計(jì)劃;支出預(yù)算是指國(guó)家根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制訂的支出計(jì)劃。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入項(xiàng)目主要包括五項(xiàng):一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn);二是國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股份獲得的股利、股息;三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入;四是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入(扣除清算費(fèi)用及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)

4、有股份分享的公司清算收入;五是其他收入。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出項(xiàng)目主要包括三項(xiàng):一是資本性支出,主要是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求,以及國(guó)家戰(zhàn)略、科技投入、安全等需要向國(guó)有企業(yè)注入的資本金;二是費(fèi)用性支出,主要用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)的改革成本等;三是用于社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面的支出。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府公共預(yù)算既有區(qū)別,又有聯(lián)系。根據(jù)預(yù)算法實(shí)施條例,各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制,分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算的主要區(qū)別:第一,政府公共預(yù)算的收入主要來自于國(guó)家的稅收收入,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來源是國(guó)家依法取得

5、的國(guó)有資本收益;第二,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在編制上,相對(duì)獨(dú)立于公共預(yù)算,即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按照當(dāng)年取得的國(guó)有資本收益確定支出規(guī)模,量入為出,不列赤字。收稿日期:20120412作者簡(jiǎn)介:文洪朝,男,濟(jì)南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府公共預(yù)算也需要密切銜接,適度互通。在明晰公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的外在邊界后,應(yīng)在兩者預(yù)算收支科目?jī)?nèi),分別設(shè)置專門銜接科目,按照預(yù)算收支平衡的原則,在公共預(yù)算有結(jié)余的時(shí)候,按產(chǎn)業(yè)政策要求,實(shí)行轉(zhuǎn)移支付,對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行投資。(二建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股權(quán)是國(guó)家投資形成的,國(guó)家作為投資者理應(yīng)收取投資收益。企業(yè)法規(guī)定,國(guó)有企業(yè)應(yīng)依法繳納

6、稅金、費(fèi)用、利潤(rùn)。公司法規(guī)定,公司股東依法享有資產(chǎn)收益,參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利。因此,國(guó)有企業(yè)向國(guó)家上交利潤(rùn)是其應(yīng)盡的義務(wù)。第一,有利于社會(huì)主義公有制優(yōu)越性的體現(xiàn)。首先,國(guó)有企業(yè)的存在雖然不是以盈利為目的,但不排除在自然壟斷性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)還有一定的盈利空間,只有讓這些盈利的國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn),讓全國(guó)人民分享這些利潤(rùn),才能體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的全民性質(zhì)。其次,由于受資源、壟斷程度以及企業(yè)歷史包袱輕重不同等多種因素的影響,國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)水平在不同行業(yè)之間有著較大的差異,導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)職工收入水平差異明顯,影響社會(huì)公平。國(guó)家向國(guó)有企業(yè)收取投資收益,可以規(guī)范國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系

7、,促進(jìn)國(guó)有企業(yè)完善收入分配制度,促進(jìn)社會(huì)公平。再次,只有對(duì)國(guó)有資本做好預(yù)算開支,才能科學(xué)地確定每年到底需要多少資本用于國(guó)有企業(yè)的再投資,需要多少資金轉(zhuǎn)移到民生建設(shè)上來,從而更好地為國(guó)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的公有制性質(zhì)。第二,有利于國(guó)資委職能的發(fā)揮,增強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和控制力。國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人的代表,其職能應(yīng)定位為對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督管理,包括國(guó)有資本的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和國(guó)有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控管理,但不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),做到政企分開。通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算的全過程監(jiān)控,了解企業(yè)的發(fā)展方向,做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí),國(guó)家通過對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算,

8、直接調(diào)控國(guó)有資產(chǎn)的配置和運(yùn)行,根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略正確引導(dǎo)社會(huì)資本的流向,優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀態(tài),增強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和控制力。第三,有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的約束與控制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和政府職能的轉(zhuǎn)變,國(guó)家逐漸將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)行使,政府與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間形成了一種“委托代理”關(guān)系。由于信息不對(duì)稱,可能發(fā)生代理人“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為,使所有者權(quán)益受到侵蝕。通過建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度,對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范,落實(shí)國(guó)有資本收益收繳,對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核和評(píng)價(jià),可以保證國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益不受侵蝕,特別是抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失,維護(hù)國(guó)有資

9、產(chǎn)所有者的應(yīng)有權(quán)益。第四,有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整中,通過制定切實(shí)可行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,增強(qiáng)對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入,增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的支配地位;同時(shí),有效控制和引導(dǎo)國(guó)有資本存量變現(xiàn)和增量的分配與使用,引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)通過售股變現(xiàn)、收購兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場(chǎng)。促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)2007年9月,國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見,要求從2007年起,在中央本級(jí)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,地

10、方試行的時(shí)間、范圍和步驟由各省(區(qū)、市及計(jì)劃單列市人民政府決定。(一國(guó)有資本收益的收取辦法由于是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的初期,所以中央采取了比較慎重、穩(wěn)妥的辦法。從既要有利于繼續(xù)支持國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展,又要有利于國(guó)家宏觀調(diào)控,規(guī)范企業(yè)收入分配秩序出發(fā),國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)按照一定的比例上繳,以“適度、從低”為原則。上交比例采取區(qū)別不同行業(yè)適用不同上交比例的方式。2007年,中央本級(jí)國(guó)有企業(yè)收取比例類型大致劃分為三類:煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等五個(gè)資源性行業(yè),上繳比例為10%;鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè),上繳比例為5%;軍工企業(yè)轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)三年內(nèi)暫不上繳。2011年起,收取比

11、例類型由原先的三類調(diào)整為四類:中國(guó)煙草總公司、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、國(guó)家電網(wǎng)公司等15家企業(yè)為第一類,國(guó)有資本收益收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的15%;中國(guó)鋁業(yè)公司、中國(guó)航空集團(tuán)公司、中國(guó)林業(yè)集團(tuán)公司等78家企業(yè)為第二類,國(guó)有資本收益收取比例為企業(yè)稅后利潤(rùn)的儲(chǔ)備棉管理總公司為第四類企業(yè),免交國(guó)有資本收益。國(guó)有控股、參股企業(yè)依據(jù)公司法,按照股東會(huì)或董事會(huì)批準(zhǔn)的利潤(rùn)分配方案,將國(guó)有股權(quán)、股份取得的股利或股息上交國(guó)家。國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、國(guó)有企業(yè)清算收入以及公司制企業(yè)清算時(shí)國(guó)有股權(quán)、股份分享的清算收入按實(shí)際取得的收入據(jù)實(shí)上交國(guó)家。上述國(guó)有資本收益只是向中央直接管理的一級(jí)企業(yè)收取,地方國(guó)有企業(yè)可以根據(jù)中央本

12、級(jí)國(guó)有企業(yè)的收取辦法參照?qǐng)?zhí)行。(二目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試行中存在的問題國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度目前正處于運(yùn)行初期,各方面還不完善,在試行過程中存在以下主要問題:第一,國(guó)有企業(yè)上繳比例和數(shù)額太低。2008年中央第一次正式征收央企紅利,但是征收的情況并不理想。不少中央企業(yè)向國(guó)資委打報(bào)告希望減免或減少紅利上繳,有的不僅不交,甚至還向國(guó)家索要財(cái)政貼補(bǔ),如兩大石油巨頭中石油、中石化。截止到2010年,國(guó)有企業(yè)上繳稅后利潤(rùn)加股息收入總額僅為421億,只占央企凈利潤(rùn)的6%左右。第二,目前國(guó)有資本的預(yù)算支出主要用在了國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展自身,而全國(guó)人民幾乎沒有分得多少利潤(rùn)。在財(cái)政部2010年5月11日公布的國(guó)有資

13、本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制情況中,20072009年,共收取中央企業(yè)國(guó)有資本收益15722億元,而資本經(jīng)營(yíng)支出達(dá)15533億元,主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)重建、中央企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、境外礦產(chǎn)資源權(quán)益投資以及改革重組補(bǔ)助支出等。也就是說,三年間,僅有18億元左右可能是用于社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目,絕大部分還是又返還給了國(guó)有企業(yè),全國(guó)人民分享到的利潤(rùn)微乎其微?？赡苡腥藭?huì)說,這些國(guó)有企業(yè)把錢用于再投資,也是為了全國(guó)人民。但是,這種再投資是缺乏監(jiān)督的,不僅投資方向和效率令人疑惑,而且這些國(guó)有企業(yè)實(shí)際上很可能是把本應(yīng)上交的企業(yè)利潤(rùn)和國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼過多地用于企業(yè)內(nèi)的獎(jiǎng)金發(fā)放、工資待遇

14、和非貨幣福利。此外,在一些重大問題上也存在著許多爭(zhēng)議。例如,在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的確定上,在國(guó)有資本收益上繳對(duì)象的確定上,等等。上述存在的問題,必須通過完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度加以解決。三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的完善鑒于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)過程中存在的問題,因此必須對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度加以完善,既要保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)深化改革的順利進(jìn)行,又要使國(guó)有資本的收益為全體國(guó)民共享。(一在法律上確定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體、層次和審批的程序1994年頒布實(shí)施的預(yù)算法已不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,亦不能滿足各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的要求。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體、層次和審批的程序等相關(guān)規(guī)定,都應(yīng)

15、該在新的預(yù)算法中加以明確,使預(yù)算法更具可操作性和指導(dǎo)作用。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的確定上,許多人認(rèn)為,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由財(cái)政部門為主編制。其理由,一是因?yàn)閲?guó)資委是特設(shè)機(jī)構(gòu),不是政府部門,不承擔(dān)政府社會(huì)公共管理職能,不能單獨(dú)編制預(yù)算。二是因?yàn)槿绻寚?guó)資委單獨(dú)編制,與現(xiàn)行的預(yù)算法相抵牾。根據(jù)預(yù)算法第16條規(guī)定,“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案、具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行?！蓖瑫r(shí),規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府復(fù)式預(yù)算中的一種,因此認(rèn)可國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體是財(cái)政部符合現(xiàn)行法律要求。我們認(rèn)為,1994年預(yù)算法頒布時(shí),國(guó)資管理局彼時(shí)隸屬財(cái)政部,還沒有從財(cái)政部獨(dú)立出來,在當(dāng)時(shí)的情況下確定

16、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體為財(cái)政部比較順理成章。但是,現(xiàn)在國(guó)資委已經(jīng)不再隸屬于財(cái)政部,如果這時(shí)仍由財(cái)政部作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的話,就顯得不合時(shí)宜了。這是因?yàn)?由于財(cái)政部對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作有自己的主張和利益訴求,能否保證財(cái)政部在編制預(yù)算時(shí)百分百地考慮國(guó)有企業(yè)改革的需要和支出渠道的暢通,在目前公共治理機(jī)制不健全的條件下,這是一個(gè)不能確定的問題。另外,由財(cái)政部作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體也不合情理,既然明確國(guó)資委代表全國(guó)人大履行出資人職責(zé),那么,對(duì)其接受委托的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理,對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)決算和利潤(rùn)分配的審定,就是理所當(dāng)然的事情,這是出資人的職責(zé)。因此,由財(cái)政部作為國(guó)有

17、資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體不合情理。國(guó)資委理應(yīng)成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體,單獨(dú)編制預(yù)算,負(fù)責(zé)編制中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案,但必須上報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過。地方各級(jí)人民政府的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門編制,上報(bào)地方人民代表大會(huì)審議通過。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)仍是基層國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體,基本不變。鑒于我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)體制的現(xiàn)狀,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以考慮建立“國(guó)資委國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)”的二級(jí)預(yù)算體系。在這個(gè)預(yù)算體系中,國(guó)資委作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體,負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的組織工作,落實(shí)、檢查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

18、的二級(jí)編制主體,是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)資料提供者和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體執(zhí)行者。在整個(gè)預(yù)算編制工作中,它為編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是整個(gè)政府預(yù)算當(dāng)中的一個(gè)部分,是一個(gè)專門的預(yù)算,所以國(guó)資委必須和財(cái)政部配合起來進(jìn)行編制。國(guó)資委編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之后,交由財(cái)政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會(huì)報(bào)告,維護(hù)國(guó)家預(yù)算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國(guó)資委編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一匯總向全國(guó)人大報(bào)告,省級(jí)、市(地級(jí)國(guó)資委編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由各地財(cái)政廳、局統(tǒng)一匯總向同級(jí)人大報(bào)告。(二合理確定國(guó)有資本收益上繳的對(duì)象作為政府的出資人代表,國(guó)務(wù)院國(guó)資委顯然應(yīng)該是國(guó)有

19、企業(yè)分紅的直接接受者。但是,在這之后該怎么辦,一直還有爭(zhēng)議。如果國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全部上繳財(cái)政部,如前所述,能否保證財(cái)政部編制預(yù)算時(shí)百分百地考慮國(guó)有企業(yè)改革的需要和支出渠道的暢通,這令人懷疑。如果未來財(cái)政不能再對(duì)國(guó)有企業(yè)直接投入,不僅國(guó)有企業(yè)發(fā)展資金匱乏,保值增值的任務(wù)不能完成,國(guó)資委的宏觀調(diào)控也將缺乏資金來源。如果把國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)全部留在國(guó)資委,也沒有道理。這是因?yàn)?國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)和改制收入都是公共財(cái)政收入,應(yīng)該作為公共財(cái)政收入進(jìn)行管理。換句話說,除非經(jīng)過全國(guó)人大的預(yù)算程序批準(zhǔn),任何人都沒有合法的權(quán)力來決定如何使用這些收入。比較合適的辦法是,央企紅利一部分上繳國(guó)資委,用于國(guó)企改制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

20、;另一部分則交由財(cái)政部,納入財(cái)政部公共財(cái)政預(yù)算之下。公共預(yù)算、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保預(yù)算,統(tǒng)一匯總,統(tǒng)一平衡。三個(gè)預(yù)算可以有一個(gè)資金通道,可以轉(zhuǎn)移支付,或者是用轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)獲得的收入,或者是用國(guó)有企業(yè)大規(guī)模的利潤(rùn),以補(bǔ)充社?；痤A(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算之不足。(三提高國(guó)有資本收益上繳的比例對(duì)于那些盈利性的國(guó)有企業(yè),雖然是隨著其經(jīng)濟(jì)效益的提高而逐步提高其上交比例,但這個(gè)比例依然太小,應(yīng)該說,還不是一個(gè)合適的比例。一方面這些企業(yè)仍然在濫發(fā)獎(jiǎng)金、大漲工資、提高福利和進(jìn)行所謂的工作性消費(fèi),另一方面,老百姓感受不到自己對(duì)國(guó)有資本收益的分享。那么,如何確定國(guó)有資本收益上繳的比例?從國(guó)外來看,法國(guó)國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的5

21、0%要上繳國(guó)家;瑞典、丹麥、韓國(guó)等國(guó)的國(guó)有企業(yè),利潤(rùn)上繳比例也達(dá)到了1/3甚至2/3。當(dāng)然,我們要根據(jù)自己的國(guó)情來制定上繳比例。但是,至少應(yīng)該堅(jiān)持這樣一個(gè)原則,既不能只考慮國(guó)有企業(yè)投資而不顧公眾利益,把比例定得過低;也不能只顧用于公共支出而不顧國(guó)企的改革和再投資,把比例定得太高。比較合理的比例是在兩者之間做一個(gè)科學(xué)合理的劃分。如何來確定?我們認(rèn)為,要根據(jù)國(guó)有企業(yè)的類型分別來確定。國(guó)有企業(yè)按出資的份額可分為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)又可分為壟斷和非壟斷企業(yè)。對(duì)于壟斷企業(yè)來說,考慮到企業(yè)內(nèi)部豐厚的利潤(rùn)使得這些企業(yè)過度投資以及內(nèi)部人分配的現(xiàn)象較為嚴(yán)重,可以對(duì)這些企業(yè)的超額

22、利潤(rùn)全部上繳;非壟斷企業(yè)由于存在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,可以參考同行業(yè)上市公司的現(xiàn)金分紅比例,把它提至國(guó)內(nèi)上市公司分紅的平均水平。國(guó)有控股企業(yè)和非壟斷企業(yè)一樣,參考同行業(yè)上市公司的現(xiàn)金分紅比例,把它提至國(guó)內(nèi)上市公司分紅的平均水平。對(duì)于參股企業(yè)來說,鑒于國(guó)有參股企業(yè)的商事公司性質(zhì),可與普通公司等量齊觀,按照“同股同權(quán)、同股同利”的原則向參股企業(yè)征收與投入國(guó)有資本數(shù)額相應(yīng)的紅利。隨著國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)數(shù)量的減少,到最后減少到幾十家的時(shí)候,也可以采取一企一法案,一類一法案。通過人大確立該國(guó)企建立的特殊依據(jù),規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)收益收取的比例和用途。(四改變國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu),加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出國(guó)務(wù)院

23、2007年發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見規(guī)定,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體支出范圍,依據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù),統(tǒng)籌安排確定。并提出,“必要時(shí),可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出?！边@意味著,在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出時(shí),優(yōu)先側(cè)重國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資本性支出和費(fèi)用性支出。如果說這種表述是在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)時(shí)期,考慮到改革的穩(wěn)妥性,人們還是可以接受的。但是,目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試點(diǎn)工作基本完成,如果在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出時(shí)仍然是這種指導(dǎo)思想的話,恐怕有不作為之嫌。目前的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出,主要是側(cè)重于國(guó)有企業(yè)的資本性支出和費(fèi)用性支出,很少直接惠及民生,在與民生有關(guān)的支出

24、比例上太低。據(jù)統(tǒng)計(jì),自從2008年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度真正投入實(shí)踐以來,兩年半中國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算共支出18614億,其中68%用于國(guó)有企業(yè)注冊(cè)資本金和重組改建,19%用于災(zāi)后重建,6%用于扶貧脫困,只有不到1%的部分和社會(huì)保障有關(guān)。這就是說,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中,用于民生的比例不到7%。因此,必須改變目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu),加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出,向有關(guān)民生的支出部分傾斜,或者說,將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要部分用于民生,即將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要部分用于解決社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等民生問題,特別是社會(huì)保障,讓社會(huì)公眾真正而直接地感受到其對(duì)國(guó)有資本收益的分享。加大國(guó)有資本經(jīng)

25、營(yíng)預(yù)算的民生支出,一是可以用作彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算支出之不足。政府承擔(dān)著國(guó)有企業(yè)改革的成本和提供公共服務(wù)的雙重任務(wù),隨著社會(huì)的發(fā)展,其支出需求必將加速擴(kuò)大,僅靠稅收增長(zhǎng)難以化解支出壓力,公共財(cái)政面臨越來越大的缺口。因此,必須加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出,彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算支出之不足。二是彌補(bǔ)社?；痤A(yù)算支出之不足。由于受目前國(guó)家財(cái)力的限制,我國(guó)社會(huì)保障體系還沒有覆蓋全體國(guó)民,即使是被保障的對(duì)象,其資金支付標(biāo)準(zhǔn)也很低,在很大程度上只是勉強(qiáng)解決了被保障對(duì)象的生存問題。這一現(xiàn)狀與保證全國(guó)人民共同分享改革開放的發(fā)展成果、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的大政方針并不相符。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)要求提高社會(huì)保障水平,既要擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋范圍,惠及全體人民,又要不斷提高被保障對(duì)象的福利水平。而要提高保障水平,僅靠目前的社?；鸱e累是難以支撐的,必須從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中拿出一部分,彌補(bǔ)社保基金預(yù)算支出之不足。(五加快推進(jìn)國(guó)有資本變現(xiàn)收益預(yù)算在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入中,目前比例最大的兩項(xiàng)收入,一是國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn),二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)上繳的紅利。就國(guó)有企業(yè)未來利潤(rùn)來說,隨著對(duì)自然壟斷性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的規(guī)范化管理,自然壟斷性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)有所降低;一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有經(jīng)濟(jì)其比重會(huì)越來越低,其利潤(rùn)總值也會(huì)變小。就國(guó)有經(jīng)濟(jì)上繳紅利來說,由于未來幾年國(guó)企利潤(rùn)增幅