1、循環經濟視野下的旅游資源保護法律之缺失與完善(1)    摘要旅游業素有“無煙工業”之稱，但隨著旅游經濟的不斷發展，尤其是在眼前利益的驅使下，各種旅游經營者急功近利的短視下的盲目開發建設活動和游人不當的旅游活動，不但會導致旅游資源破壞和退化，而且還會引起生態系統失衡和環境質量惡化。然而，現行法律法規中對旅游資源保護薄弱，存在著諸多的缺陷與空白。國際上發展循環經濟的大趨勢也對旅游資源保護立法提出了新要求。在對旅游資源保護立法時，應遵循可持續發展的最佳模式?循環經濟模式，從而促進旅游資源的保護與循環利用，實現可持續發展。   &

2、#160;關鍵詞 旅游資源 循環經濟    立法    20世紀90年代以來， 面對全球人口劇增、資源短缺、環境污染和生態蛻變的嚴峻形勢，可持續發展戰略正逐步被各國和地區接受和實施，其發展的最佳模式?循環經濟模式，亦正被各國無論是發達國家還是發展中國家所重視，并提出應該在發展循環經濟的同時建立循環社會，實現環境與經濟的協調發展。進入新的世紀后，我國明確提出了要走新型工業化道路，發展循環經濟是我國未來社會經濟可持續發展的最佳模式選擇。1    可持續發展是具有全國性的戰略目標，

3、旅游業的發展同樣應該遵循這一戰略目標。旅游的可持續發展必須以旅游資源的可持續、循環開發利用為前提，其發展必須遵循循環經濟的發展要求。    一、國際發展循環經濟形勢對旅游資源立法的要求1995年4月，聯合國教科文組織、環境規劃署和世界旅游組織在西班牙召開了“可持續旅游發展世界會議”，包括中國在內的75個國家和地區的600多名代表出席，會議最后通過了可持續旅游發展憲章和可持續旅游發展行動計劃。憲章指出，“旅游是世界現象，也是許多國家社會經濟和政治發展的重要因素，是人類最高和最深層的愿望”。“旅游具有兩重性，一方面旅游能夠促進社會經濟、文化的發展，同時，旅游

4、也加劇了環境的損耗和地方特色的消失。”2    的確，從資源開發和保護角度來看，旅游資源是旅游地生態環境的重要構成部分，其具有生態性、脆弱性和可變性特征。3雖然旅游業素有“無煙工業”之稱，但隨著旅游經濟的不斷發展，尤其是在眼前利益的驅使下，各種旅游經營者急功近利的短視下的盲目開發建設活動和游人不當的旅游活動，不但會導致旅游資源破壞和退化，而且還會引起生態系統失衡和環境質量惡化。隨著旅游業的迅速發展，旅游對資源與環境的負面影響日益表現出來。有專家指出，由于近幾十年來野外旅游活動的急劇增長，給資源與環境帶來的危害程度和影響不亞于亂砍濫伐森林、無計劃開采礦產、

5、過度放牧及各種工業污染。4研究表明，旅游活動對水、土壤、大氣、野生動植物等旅游資源要素和生態環境系統都有不利影響。5    在循環經濟聯合國大會關于旅游業的21世紀議程認為，“在維持生態系統承載力范圍內生活的同時改善人類生活質量如果一項活動是可持續性的，實際上它可以永遠地延續下去”。6    而在可持續發展的目標下，循環經濟就是認識到地球資源的有限性，從而提出應該循環有效地利用各種資源，并融環境保護理念于資源的開發利用中。保護日益稀缺的資源，同時提高資源配置率。旅游資源是一種稀缺、有限資源，其開發利用必須杜絕原有盲

6、目無規劃開發及低水平的重復建設、惡性循環。旅游的可持續發展要求旅游資源的開發必須遵循可持續發展的最佳模式?循環經濟模式，從而促進旅游資源的保護與循環利用。    在循環經濟下，通過預防代替末端治理，各個環節全方位地節約資源和保護環境，它需要富有遠見地制定與循環經濟發展模式相對應的資源環境法律制度。然而，我國旅游業一向重開發、輕保護，重經營、輕管理，理念滯后，旅游環境與資源保護措施落后，旅游資源破壞和環境污染現象嚴重。目前，旅游資源的法律保障還是一個相當薄弱的環節，不僅沒有相關的立法保障旅游資源的可持續利用，而且現行的環境資源的單行要素保護法律法規及地方法

7、規中涉及到旅游資源的，也存在著諸多問題。    二、現行法律法規中關于旅游資源保護的缺失我國現在還沒有綜合性的旅游基本法，只有國務院頒布的旅行社和導游管理兩個行政法規，其管理范圍和法規層次遠遠達不到旅游業發展的需要，也不能滿足旅游資源保護的需要。在旅游資源保護方面，我國并沒有專門的旅游資源保護法，與旅游資源保護有關的法律法規主要散見于各環境與資源單行要素保護法律及行政法規、部門規章中。旅游資源保護法律法規較為松散，缺乏系統性和整體性。    （一）特別區域環境保護法中關于旅游資源保護的規定  &

8、#160; 旅游資源分布相對較集中的區域如：自然保護區、風景名勝區、國家森林公園等，一般都是具有特定的自然和社會歷史特征，且國家采取特別措施加以保護。現行對特別區域環境進行保護的法律法規主要有：自然保護區條例、風景名勝區管理暫行條例、森林公園管理辦法等。    但三部法規涉及旅游資源開發與保護的條文甚少，（自然保護區條例第28、29條，風景名勝區管理暫行條例6、8、13條，森林公園管理辦法 10、11條）而且僅有的這幾個條文規定十分籠統，也不全面。其中，對旅游噪聲污染、廢水污染等的規定均是空白，對待環境生態這樣最具整體性的問題，如此簡單的法律保

9、障是遠遠不夠的。其缺陷具體如下：    1、從立法目的上看，三部法規對立法目的作了如下規定：自然保護區條例第一條： “為了加強自然保護區的建設和管理，保護自然環境和自然資源，制定本條例。”；風景名勝區管理暫行條例第一條：“為了加強對風景名勝區的管理，更好地保護、利用和開發風景名勝資源，特制定本條例。”；森林公園管理辦法第一條：“為了加強森林公園管理，合理利用森林風景資源，發展森林旅游，根據中華人民共和國森林法和國家有關規定，制定本辦法。”由此觀之，三部法規都過分注重對資源的利用，而輕保護，且體現不出對下一代利益的保護和可持續發展原則，這是不符合現代環境立

10、法趨勢的。概括和比較分析世界各國環境立法關于目的性的規定，不難發現隨著經濟和社會的發展，以美、日等為代表的西方國家在環境與自然資源立法目的上的規定體現了當代環境理念的基本要求，在立法目的的理念上逐步樹立了生態利益優先的現代環境價值觀，將保護目標已擴大到保護未來時代人類的利益以及生態環境的安全。7      18 合同法第一百一十三條第二款：經營者對消費者提供商品或者服務有欺詐行為的，依照中華人民共和國消費者權益保護法的規定承擔損害賠償責任。   19在最高人民法院商品房買賣解釋的第條、第條中明確規定了商品房買賣過程中可以適用懲罰性賠償

11、責任的五種情形：一是商品房買賣合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；二是商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人；三是訂立合同時，出賣人故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房預售許可證明；四是在訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實；五是訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。由此五種情形，買受人除可請求出賣人返還已付購房款及利息、賠償損失外，還可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。  20王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  21陳聰富

12、：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第225頁，（2002）  22王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  23徐海燕：我國導入懲罰性損害賠償的法學思考J杭州師范學院學報（社會科學版），2004，（02）  24陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第231頁，（2002）  25朱凱：懲罰性賠償制度在侵權法中的基礎及適用，J中國法學，2003（03）      18 合同法第一百一十三條第二款：經營者對消費者提供

13、商品或者服務有欺詐行為的，依照中華人民共和國消費者權益保護法的規定承擔損害賠償責任。   19在最高人民法院商品房買賣解釋的第條、第條中明確規定了商品房買賣過程中可以適用懲罰性賠償責任的五種情形：一是商品房買賣合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；二是商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人；三是訂立合同時，出賣人故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房預售許可證明；四是在訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實；五是訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。由此五種情形，買受人除可請求出賣人返

14、還已付購房款及利息、賠償損失外，還可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。  20王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  21陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第225頁，（2002）  22王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  23徐海燕：我國導入懲罰性損害賠償的法學思考J杭州師范學院學報（社會科學版），2004，（02）  24陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第231頁，（2002） 

15、25朱凱：懲罰性賠償制度在侵權法中的基礎及適用，J中國法學，2003（03）      18 合同法第一百一十三條第二款：經營者對消費者提供商品或者服務有欺詐行為的，依照中華人民共和國消費者權益保護法的規定承擔損害賠償責任。   19在最高人民法院商品房買賣解釋的第條、第條中明確規定了商品房買賣過程中可以適用懲罰性賠償責任的五種情形：一是商品房買賣合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；二是商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人；三是訂立合同時，出賣人故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房

16、預售許可證明；四是在訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實；五是訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。由此五種情形，買受人除可請求出賣人返還已付購房款及利息、賠償損失外，還可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。  20王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  21陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第225頁，（2002）  22王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  23徐海燕：我國導入懲罰性損害賠償

17、的法學思考J杭州師范學院學報（社會科學版），2004，（02）  24陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第231頁，（2002）  25朱凱：懲罰性賠償制度在侵權法中的基礎及適用，J中國法學，2003（03）      18 合同法第一百一十三條第二款：經營者對消費者提供商品或者服務有欺詐行為的，依照中華人民共和國消費者權益保護法的規定承擔損害賠償責任。   19在最高人民法院商品房買賣解釋的第條、第條中明確規定了商品房買賣過程中可以適用懲罰性賠償責任的五種情形：一是商品房買賣

18、合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；二是商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人；三是訂立合同時，出賣人故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房預售許可證明；四是在訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實；五是訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。由此五種情形，買受人除可請求出賣人返還已付購房款及利息、賠償損失外，還可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。  20王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  21陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制

19、度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第225頁，（2002）  22王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  23徐海燕：我國導入懲罰性損害賠償的法學思考J杭州師范學院學報（社會科學版），2004，（02）  24陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第231頁，（2002）  25朱凱：懲罰性賠償制度在侵權法中的基礎及適用，J中國法學，2003（03）      18 合同法第一百一十三條第二款：經營者對消費者提供商品或者服務有欺詐行為的，依照

20、中華人民共和國消費者權益保護法的規定承擔損害賠償責任。   19在最高人民法院商品房買賣解釋的第條、第條中明確規定了商品房買賣過程中可以適用懲罰性賠償責任的五種情形：一是商品房買賣合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；二是商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人；三是訂立合同時，出賣人故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房預售許可證明；四是在訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實；五是訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。由此五種情形，買受人除可請求出賣人返還已付購房款及利息、賠償損失外

21、，還可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。  20王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  21陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第225頁，（2002）  22王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  23徐海燕：我國導入懲罰性損害賠償的法學思考J杭州師范學院學報（社會科學版），2004，（02）  24陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第231頁，（2002）  25朱凱：懲罰性賠償制度在侵權

22、法中的基礎及適用，J中國法學，2003（03）      18 合同法第一百一十三條第二款：經營者對消費者提供商品或者服務有欺詐行為的，依照中華人民共和國消費者權益保護法的規定承擔損害賠償責任。   19在最高人民法院商品房買賣解釋的第條、第條中明確規定了商品房買賣過程中可以適用懲罰性賠償責任的五種情形：一是商品房買賣合同訂立后，出賣人未告知買受人又將該房屋抵押給第三人；二是商品房買賣合同訂立后，出賣人又將該房屋出賣給第三人；三是訂立合同時，出賣人故意隱瞞沒有取得商品房預售許可證明的事實或者提供虛假商品房預售許可證明；四是在訂立合同時

23、，出賣人故意隱瞞所售房屋已經抵押的事實；五是訂立合同時，出賣人故意隱瞞所售房屋已經出賣給第三人或者為拆遷補償安置房屋的事實。由此五種情形，買受人除可請求出賣人返還已付購房款及利息、賠償損失外，還可以請求出賣人承擔不超過已付購房款一倍的賠償責任。  20王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  21陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金制度，M臺大法學論叢，第31卷第5期，第225頁，（2002）  22王利明：美國懲罰性賠償制度研究，J比較法研究，2003，（05）  23徐海燕：我國導入懲罰性損害賠償的法學思考J杭州師范學院學報（社會科學版），2004，（02）  24陳聰富：美國法上之懲罰性損害賠償金