1、關于農地征收與耕地保護研究論文關鍵詞：耕地減少 違法法律制度 保護論文摘要：農地征收直接造成農村耕地減少，損害農民利益，危及 整個經濟的全面健康發展：究其原因有執法者政治思想素質與業務能 力低下，法律制度不健全，嚴格的法律責任追究制度的弱化等闡述了 農地征收的現狀及危害，分析了過量征收的原因，并提出了耕地保護 的對策。伴隨著我國經濟的不斷增長，工業化、城鎮化進程的加快，客觀上 造成了對土地的巨大需求，對農村土地征收已不可避免。但是，作為 絕大多數農民的生命地的耕地，如何有效保護既是直接保護農民土地 權益的需要，也是間接保護國家糧食安全的需要。近年來，一些地方 政府部門因思想認識不正確，加上法律

2、制度不健全，嚴格法律責任追 究制度的弱化等，以種種理由和借口違法征收耕地， 犧牲農民利益來 換取城鎮經濟的一時發展，不僅損害農民利益，還嚴重危及到了我國 的糧食安全和經濟的全面健康發展因此，國家必須采取強有力的法律 保護措施， 嚴格規范合法征地行為， 嚴厲制止和打擊一切違法征地行 為，達到既能保證經濟的高速增長和城鎮化對土地的合理需求，又能切實保護好每寸耕地，從根本上維護農民的土地權益。因而，研究探 討農村土地征收中耕地的法律保護， 具有重要的指導意義：農村土地 征收已成為近些年學術界極其關注的熱點問題多數學者大都將土地 征收與被征地農民利益保護結合起來研究，但卻未關注耕地的保護；或者研究土地

3、征收導致耕地大量減少， 危害糧食安全， 卻未關注農民 土地權益的保護。 為此，筆者探討在土地征收中如何有效保護農村耕 地，從而從根本上保護農民的土地權益。1農地征收現狀及危害2農地征收過量的原因2.1錯誤思想指導22法律制度不健全221“公共利益”的法律界定存在困難。應當指出，公共利益是 一個“不確定的概念”， 其本身的確切范圍含糊不清， 并因各個時期 各個法律領域而有所差異， 這是我國憲法規定公益要件而現實中不能 貫徹公益原則的重要原因。 一般而言， 公共利益是指一定范圍內的不 特定多數人的共同利益。 公共利益的最大特征在于其概念內容的不確 定性，這種不確定性表現在其受益對象的不確定性和利益

4、內容的不確 定性兩個方面。 所謂“受益對象的不確定性”， 是指界定公共利益的 “公共性”不明確， 即公共利益既然是由人們的私益構成的， 那么存 在需要多少私益組成公共利益這個問題界定“公共性”的標準， 一種 是地域標準，即地區內的大多數人共同利益，就足以構成公益。“一 定范圍內”是指不同級別的政府所管轄的地域范圍， 同時也看到公共 利益分成了國家利益和地方利益。 另一種是利益標準， 即公共利益的 受益人具有“開放性”并因而人數不確定，公共利益是一個不確定多 數人的利益，“公共性”即體現在有不確定的社會上多數人收益， 將 “不確定多數人”的利益界定為公共利益， 已經成為學界的共識。 所 謂“利益

5、內容的不確定性”， 是指利益與價值判斷緊密關聯， 因為價 值判斷具有主觀性， 導致了利益的內容含有不確定性， 即利益不限于 物質上利益，也包含文化、風俗、政治等利益。利益以及價值是無法 在實際中以恒定標準加以測定的， 是由“彈性的、 浮動的、受到一些 判斷公共利益的要素所決定”。因而，所謂“利益”，既包括事實上已經取得的各種正當利益， 如財產， 也包括可能獲得的或者丟失的各 種正當利益，如經濟結構的良性發展，社會秩序的安定等。因此，現 實中許多征地行為正是打著“公共利益”之名行商業行為之實導致 “征非所用”現象普遍存在。222現行征地程序存在不足之處。從征地的審批、執行、監督 的過程分析，我國

6、現行征地程序存在的主要問題是征地缺乏民主參與 和監督制約機制不完善等。 首先，征地缺乏民主參與。土地管理法 第48條和土地管理法實施條例第25條規定，征地補償方案確定 后，相關地方人民政府應當公告， 并聽取被征地的農村集體經濟組織 和農民的意見。征用土地公告辦法第9條規定：被征地農村集體 經濟組織、 農村村民或者其他權利人對征地補償、 安置方案有不同意 見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置公告之日起10個工作日內向有關市、 縣人民政府土地行政主管部門提出。 由此可見， 在土地審批之前， 政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務， 被征 地人對征地沒有發言權， 也無法提出異議； 只有在審

7、批通過后的征地 過程中，其才有對補償、安置方案提出意見和要求舉行聽證會的權利。 尤其是對事關廣大農民切身利益和國家糧食安全的大量耕地的征收，沒有經過科學民主的決策程序和推行重大決策專家咨詢、民主評議和 聽證程序，其科學與否，可行與否，值得懷疑。缺乏廣泛有效的民主 參與，使得政府的征地行為缺乏最有力的監督一一來自廣大人民群眾 的監督。其次，監督制約機制不完善。一方面，國土資源管理部門及其工作 人員在執行國家土地管理的法律法規和方針政策時， 往往出現不依法 行政，對土地利用情況的真實性和合法性不負責任，玩忽職守，濫用 職權，徇私舞弊，不執行和不遵守土地管理法律規定，使有關土地征 收方面的法律得不到

8、全面貫徹和落實。主要表現為：土地利用總體規 劃的整體性、科學性沒有得到確立；土地利用尤其是征地計劃隨意突 破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先開發后審批”或者根本不 辦審批手續。實踐中，對一些嚴重的違法征地事件，一些地方的國土 資源局負責人仿佛“見怪不怪”。他們解釋說，主要原因是地方政府 沒有嚴格執行用地法規，普遍采取“先開發后審批”、“土地跟著項 目走”的“潛規則”。即在土地出讓前，基本確定了開發單位，并將 前期本應由政府承擔的征地拆遷費用推給開發單位， 最后在交土地出 讓金時統一結算。缺乏制約的權力， 就會導致權力的濫用。 政府征地 權如沒有受到約束， 就會恣意妄為，嚴重侵犯被征地農民的

9、土地權益?！跋日鞯兀笈馁u”現象是行政權力濫用的結果， 也顯示了土地征收 程序中監督制約機制的缺失。另一方面，土地監察執行不力。土地監 察是指土地管理部門按照一定的程序和方式，依法對機關、團體、單 位和個人遵守土地管理法規情況進行監督檢查和對違法者實施行政制裁的行政活動。它是代表國家行使土地管理執法職能，其本質是國家權力的運用。 現行的土地監察體制是以“塊塊”為主， 與上級土地監察部門只是業 務上的指導與被指導關系， 土地執法隊伍只能聽命于地方政府， 往往 不務“監察”正業，淪為政府的工具。事實證明，目前土地監察實施 “塊塊”管理的傳統模式， 勢必影響執法隊伍的整體素質和執法的獨 立性、公正性

10、， 導致執法違法現象屢禁不止。地方政府之所以無視土 地管理法律法規，其中“塊塊”管理體制就是重要原因之一。因此， 當地方政府從某地區甚至某部門利益出發， 在批地、征地上違反法律 法規時，土地管理監察部門往往不敢過問，甚至縱容包庇。23不完善的官員考評和晉升制度 近些年來，某些地方政府行政 長官受“政績”及考評與晉升的驅動，違法大量征收農村集體土地， 低價補償農民，高價出讓給各類開發商，從中獲取巨額差價， 作為地 方政府的第二財政收入。 然后，運用征地收入“經營城市”、“造福 市民”?？梢哉f，征收土地可以快速出政績，快速出效益，快速致富 已成為政府和社會的共識。 立竿見影的“政績”為某些地方行政

11、長官 帶來優秀的考評與官位的晉升。24執法者業務能力與素質有待提高 法律、法規和政策必須依靠 具體的人和組織來執行， 執法者的素質對相關法律法規的實施有著巨 大的影響。法律規定，有權制定并實施征地的主體是地方政府，對政 府征地行為合法與否進行有效監督制約主要也是地方政府及其相關 部門。作為地方政府及其相關部門的執法者對涉及農村土地征收的法 律法規和相關政策理應熟悉并掌握， 從而指導征地實踐；面對廣大集 體農民對自己耕地被征收的不理解甚至有意阻撓，理應積極宣傳教育，做好農民群眾各方面的思想工作，從而得到他們的支持；作為土地行 政管理部門和土地監察部門的執法者理應依法行使人民賦予的權力，履行自己的

12、職責，規范政府的征地行為。但是，現實中的征地者對土地征收的意義認識不夠，對法定的征地 程序缺乏必要的了解， 處理問題簡單粗暴，濫用手中的權力強行征地， 損害農民利益；對征地行為履行監督制約的執法者聽命于地方政府的 違法征地行為， 由此引發許多群體事件， 嚴重地影響了社會的安定團 結。25嚴格責任追究制的弱化 違法征地行為的法律責任，在土地管 理法、土地管理法實施條例、基本農田保護條例、關于違反土地管理 規定行為行政處分暫行辦法、 物權法、 刑法等法律法規中都做了明確 的規定。實踐中， 一些領導干部對違法征地案件，往往認為是“出于 公心，為了發展”，睜只眼閉只眼。事實上，在所謂“因公違法”、 “

13、良性違法”的外衣下，往往是為了少數部門或地方利益或少數人，甚至是開發商不正當的利益， 其涉案土地面積更大，影響更壞，它嚴 重干擾和破壞土地管理的正常秩序， 損害的是國家利益和人民群眾的 長遠利益。盡管近年來國土資源部不斷加大土地違法案件查處力度，但在結案 的9萬余件中，只處理了相關責任人3593名，其中2名省級干部受 到黨紀處分。4的低處罰率，意味著超過96的土地違法案件并未 追究責任人，而刑事處罰率更是低到5%。，出現權責明顯不對稱的局 面。缺乏對違法征地責任的追究是征地之風盛行、 耕地屢遭嚴重破壞 的重要原因之一。3耕地保護對策經濟要持續增長，城鎮用地要持續增多，耕地又必須嚴格保護，這 似

14、乎是一種兩難的選擇，其實，除了轉變城鎮粗放經營用地模式外， 樹立正確的思想認識觀，建立健全土地征收法律與制度并嚴格執行， 是可以兼顧兩方面的。31樹立正確的思想認識觀，完善官員考評和晉升制度311樹立正確的思想認識觀。保護耕地，思想認識是關鍵。地 方各級政府部門及其領導干部必須正確地認識到， 我國人多地少， 底 子又薄，農業問題、糧食問題始終是關系國計民生的大問題，農民問 題則是關系我國發展的最大問題。 因此， 必須加強政治思想學習， 充 分認識我國的國情和土地基本國策，正確處理經濟發展與保護耕地的 關系，堅持科學的發展觀， 樹立正確的政績觀，強化經濟發展的全局 意識、責任意識和耕地資源節約意

15、識， 嚴格依法征地，切實保護耕地。32建立健全法律與制度321合理界定“公共利益”，明確征收范圍。憲法和法律賦予 政府征地權是為了發展文化、衛生、國防及其他公共事業，然而現實 中許多征地行為打著“公共利益”之名行商業行為之實導致“征非 所用”現象普遍存在。 因此，盡管“公共利益”的法律界定存在種種 困難，為了盡量減少濫用，依照我國實際情況，筆者建議在立法上， 可采用概括式與列舉式并舉的方式， 盡可能對公共利益和非公共利益 從正反兩方面予以界定， 為私有財產權的征收與保護劃定較為明確的 界限，為執法和司法活動提供良好的操作規則。在具體的做法上，筆 者贊同姜明安教授的觀點： 首先，給“公共利益”下

16、一個簡要的定義，如公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益。 其次，盡 可能較全面地列舉出屬于公共利益的事項范圍。 其中包括國防建設用 地；國家機關及公益性事業研究單位用地； 能源、交通、水利、供電、 供水、供暖等公用事業和其他市政建設項目用地； 教育、文化、衛生、 體育、慈善事業用地；環境保護、文物保護事業用地；其他公認或法 院裁定的公共利益用地。再次，設立一個概括性（兜底性）條款，即立 法時無法列舉或難以列舉的其他應屬于“公共利益”范疇的事項。 最 后，設立一個非公共利益條款， 即明確列舉些明顯不屬于“公共利益” 的事項， 如企業從事商業性開發， 政府興建高爾夫球場等事項用地不 得

17、啟動征地權盡管通過立法的方式界定“公共利益”會存在法律的 疏漏性和滯后性等缺陷， 但在強調保護私有財產權起步較晚、 公權力 強大與私權利弱小、 行政機關及其工作人員的依法行政理念有待提高 及注重成文法的我國，這樣做，具有其時空上的合理性和可行性。在 法律明確區分公共利益和商業利益后， 只有符合社會公共利益需要時 才能對農村耕地實行征收。323嚴格土地用途管制制度，合理限制建設用地。土地用途管 制制度是我國防止征收權濫用， 控制土地流失， 保護耕地的基本法律 制度，也是在征地熱不斷升溫的背景下所采取的一項旨在保護耕地不受侵犯的新型法律制度。 這一制度的核心是除法律規定的國家重點建 設項目之外，嚴

18、格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對 耕地實行特殊保護。 同時要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土 地利用總體規劃確定的用途使用土地。324建立科學的土地監察制度，嚴防政府征地權的濫用。針對 現行土地監察部門聽命于地方政府的“塊塊”體制弊端， 保證土地監 察執法隊伍的整體素質和執法的獨立性與公正性， 應改與上級土地監 察部門業務上的指導與被指導關系為直接的領導與被領導關系， 即國 土資源部直接設立國家土地督察局，實行垂直領導，不受地方政府的 干預。 這樣土地監察部門從事“監察”正業， 有效監督地方各級人民 政府耕地保護責任制的落實情況， 特別是監督政府一把手對本行政區 內土地管理、

19、耕地保護和土地利用年度計劃執行情況及執行國家土地 調控政策的情況，并制約政府征地權的行使。此外，應該有一個獨立 于政府的機構專司土地利用變化監測的任務， 并定期向社會公布監測 結果，讓社會來監督政府行為。33嚴格執法 “徒法不足以自行”。有了好的法律與制度，如果不能嚴格地執行 和有效地遵守，那只不過是書面的法律與制度而已。因此，建立健全 與征地相關的法律與制度以后， 要求各級政府及其土地管理部門必須 帶頭切實地遵守、更嚴格地執行。331加強政治業務培訓，提高執法能力。健全的法律與制度必 須依靠具體的組織和人來執行， 執法者素質能力的高低對其實施效果 有著直接的影響。因此， 必須加強對各級政府部門執法人員的政治業 務培訓，提高他們依法管地用地尤其是征地