1、陜西省國有地勘單位深化改革發(fā)展與思考周鑫，王志剛（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）地勘單位長期實行事業(yè)單位和企業(yè)厘定不清、混合運行的管理體制，稱其為戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子（楊伯軒等，2014）。陜西省自2008年12月啟動全省地勘單位企業(yè)化改革工作，至2014年6月陜西省機構編制委員會發(fā)文撤銷四個地勘局及所屬地勘單位事業(yè)建制，經過6個月的時間，省屬4家地勘局及所屬地勘單位均已改制成企業(yè)，脫離了事業(yè)體制。文本擬通過闡述陜西省國有地勘單位的改革歷程以及推進改革中存在的主要問題和矛盾，分析當前深化改革面臨的新問題，最終提出國有地勘單位改革發(fā)展的一些思考和建議。1 陜西省地勘單位改革基本情

2、況2008年12月，陜西省政府辦公廳下發(fā)關于印發(fā)我省地勘單改革有關文件的通知（陜政辦發(fā)【2008】128號）（以下簡稱“128號文”），明確了改革的目標、任務和政策，啟動了全省地勘單位企業(yè)文化改革工作。省政府專門在省國土資源廳設立地勘行業(yè)管理辦公室，負責全省地勘單位體制改革的指導、協(xié)調和督促工作，并牽頭組織有關部門定期召開改革協(xié)調會。在省委、省政府的直接領導下和有關部門的支持下，經過幾年的努力，當前省屬4家地勘局（地勘、有色、煤田、核工業(yè)）均已改制成企業(yè)，分別成立了陜西省地質礦產勘查開發(fā)總公司、西北有色地質礦業(yè)集團有限公司、陜西省煤田地質有限公司和中陜核工業(yè)集團公司，組建了陜西省地質調查院。改

3、革取得的主要成果有：1.1 經營效益較轉制前均有較大增長 省屬4家國有地勘單位（地礦、有色、煤田、核工業(yè)）的經營收入由2008年的28億多元增加至2013年的98億多元，年均遞增28%。2013年，4家單位的總利潤分別為1. 06億元、5586萬元、4500萬元和1.07億元。1.2地勘企業(yè)架構基本形成 經過事企分離、整體轉企和完善法人治理結構三個階段，初步形成了適應現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結構。各單位積極進行企業(yè)制度建設，規(guī)范融合企業(yè)財務制度和地勘會計制度，按企業(yè)招聘員工、選聘干部，積極開展企業(yè)文化建設，企業(yè)經營理念進一步明確，地勘立企、礦業(yè)興企、工勘穩(wěn)企、多元發(fā)展的經營思路基本確立。1.3

4、找礦主力軍作用得到積極發(fā)揮 自2011年找礦突破戰(zhàn)略行動啟動以來，陜西先后設立國家級整裝勘查區(qū)15個、省級重點勘查區(qū)21個。省政府出臺關于加強地質找礦促進經濟持續(xù)發(fā)展的意見，從2013年起5年內，每年從兩權價款省級留成部分中，拿出10%設立省地勘基金，專項用于地質調查和礦產勘查，同時配套找礦成果獎勵辦法和基金管理辦法等獎勵政策，支持各地勘企業(yè)積極參與地質技礦突破戰(zhàn)略行動。1.4 省級公益性地質工作隊伍順利組建 保留公益性地勘隊伍是為經濟社會發(fā)展提供礦產資源保障的基本前提(林強，2013)。陜西新組建成立省地質凋查院作為開展省公益性地質工作的重要支撐單位，承擔中國地質調查局和省政府在陜西省開展的

5、公益項目。該院按照陜西省生態(tài)文明建設的要求，陸續(xù)開展了陜北煤炭開采區(qū)采動損害調查；完成汛期地質災害預報預警，為全省地質災害防治提供技術支撐；開展年度地下水動態(tài)監(jiān)測，為陜西地下水管理保護、優(yōu)化配置、合理開發(fā)利用提供科學依據。2 改革推進中存在的主要問題和矛盾 回顧幾年來的改革發(fā)展歷程，陜西省在全國率先實施的地勘單位企業(yè)化改革取得了實質性結果，但由于沒有參照的經驗可循及國有地勘單位的特珠性，改革難免遇到一些問題和困難，所帶求的制度沖突及深層次矛盾亦逐步顯現(xiàn)，主要有三個方面。21 事業(yè)身份問題成為焦點，尚未出臺相關政策 為支持地勘單位改革和改企后的發(fā)展，按照"128號文”規(guī)定，2008年年

6、底以前，參加工作的，企業(yè)改制后原事業(yè)單位人員身份不變，退休時按改革時保留的原身份退休并享受待遇。2015年1月，國務院印發(fā)關丁機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定（國發(fā)【2015】2號)，自2014年10月1日起對事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險進行改革。對于屬于事業(yè)身份當前在職并作為地勘企業(yè)主要骨干的“老人”，其事業(yè)身份如何保留，養(yǎng)老保險政策如何對接，“老人老制度”如何具體執(zhí)行，當前都沒有出臺可供操作的政策和細則。地勘單位本來經營面窄，歷經千辛對外創(chuàng)收的相當一部分收入，要用來解決歷史負擔，造成發(fā)展能力極弱（付英等2012）。2.2 地勘單位資本積累嚴重不足，產業(yè)持續(xù)發(fā)展乏力 地勘單位在改節(jié)后要想生

7、存和發(fā)展，就得不斷拓展自己的市場，培育自己的支柱產（何朋聰，2012）。事業(yè)屬性的地勘單位沒有資本積累，企業(yè)化資本金嚴重不足。探礦權是地勘單位生存發(fā)展和實現(xiàn)找礦突破的關鍵，地勘企業(yè)通過經營探礦權，通過資本運作和勘工作的實旋，實現(xiàn)探礦權資產增值和資本投入產出的良性循環(huán)。地勘單位只能從事單純的地質勘查，根本無法與高附加值的礦業(yè)鏈接（匙文，2014）。目前省內各地勘單位持有的優(yōu)質探礦權，多年來經過變現(xiàn)合作等已經所剩無幾，新獲取探礦權限于政策的制約、市場競爭的壓力有很大難度。沒有探礦權，無法自主開展地質工作，實施勘查開發(fā)一體化，在市場上只能處于“打工者”地位，發(fā)展前景堪憂。2.3 涉及事轉企的部分政策

8、缺乏銜接造成矛盾 地勘單位人事管理中存在人員流動困難和事業(yè)身份人員技術職稱晉升不能兌現(xiàn)檔案工資的問題。職稱普升和國家、省上政策性調資的，應在檔案中進行相應調整，但實際難以貫徹。改制期間人事檔案凍結，各單位對符合條件的技術人員進行考試晉級難以進檔。直接影響以后退休費計算基數(shù)。當前尚無在職事業(yè)身份人員在本系統(tǒng)內調動如何辦理相關手續(xù)的規(guī)定，使得在職事業(yè)身份人員系統(tǒng)內調動的有關正常手續(xù)難以辦理，醫(yī)保等社保無法轉移。此外，原事業(yè)單位可以享受的稅收優(yōu)惠政策，地勘企業(yè)無法享受到，且在稅收“營改增”后，負擔有所加重。3 當前深化改革面臨的新問題 2011年中共中央、國務院出臺的分類推進事業(yè)單位改革的指導意見(

9、中發(fā)【2011】5號）和國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知(國辦發(fā)【2011】37號）對國有地勘單位來說是改革的繼續(xù)深化和推進（田國華等，2013）。各地政府按照“總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進”的力式，逐步推進國有地勘單位分類改革（米強，2014）。2014年6月，陜西省機構編制委員會發(fā)文撤銷四個地勘局及所屬53個地勘單位事業(yè)建制，共收回事業(yè)編制21392名。事業(yè)建制撤消后，深化改革面臨著下列新的情況和問題。3.1 地勘事業(yè)經費撥付渠道的疏通問題 撤銷事業(yè)局并收回事業(yè)編制后，原有對于事業(yè)編獻單位的地勘事業(yè)經費是否仍按原來的數(shù)額劃撥到地勘企業(yè)，是否隨國家針

10、對國有企業(yè)的相關政策同時凋整，同時作為對地勘單位轉企的支持，能否隨著國家政策的調整和經濟社會的發(fā)展給予一定程度的增加需要穩(wěn)妥地處理。當前需要疏通經費撥付的渠道，避免地勘企業(yè)承擔大量的離退休人員費用，從而影響和制約企業(yè)的發(fā)展。3.2事業(yè)單位享受到的優(yōu)惠政策延續(xù)問題 國家和地方政府為支持事業(yè)單位的發(fā)展，制定了部分優(yōu)惠政策，如：中央給予地勘事業(yè)單位的中央預算內補助項目，如小型基本建設費用，給予地勘事業(yè)單位的貸款貼息等諸多優(yōu)惠政策、扶持資金，地勘企業(yè)很難爭取到；去年出臺的調整地質勘探職工野外工作津貼標準，執(zhí)行范圍限于國有地質勘查事業(yè)單位，沒有考慮到國有地質勘查企業(yè)單位；部分國家地調項目和省級地勘基金項

11、目在招投標過程中，僅限事業(yè)單位投標，企業(yè)主體被排除在外；部分省份、市縣對從事地質勘查的事業(yè)單位免交安全生產風險抵押金，對企業(yè)性質的探礦權人，按企業(yè)規(guī)模對單個項目收取高額的安全生產風險抵押金，多項目累計金額很大，地勘企業(yè)難以承擔。3. 3 依附于事業(yè)單位的各種資質、礦權、貸款過渡轉換問題 當前，除了國土資源部發(fā)文明確了對轉制后的陜西省地勘單位的地質勘查資質進行劃轉，給予了支持，其他以原事業(yè)單位身份取得的其他部門的各項資質，在撤銷事業(yè)建制后，原申請資質的事業(yè)單位已經不存在，資質自動失效。重新申請這些資質的手續(xù)都很繁瑣，礦業(yè)權也涉及到變更的問題。此外，地勘單位以原事業(yè)單位名義的貸款、擔保，由于各項貸

12、款的主體發(fā)生變更需要征得銀行同意，延續(xù)與變更手續(xù)繁瑣，存在違約可能，且糾紛不易解決，對地勘單位資金籌措十分不利，同時有可能面臨資金鏈斷裂的風險。3.4 公益性地質隊伍與商業(yè)性地質隊伍的關系問題 目前公益性地質工作體系還存在許多不盡人意之處，產品質量和服務質量都不能滿足經濟社會發(fā)展的需要（彭齊鳴，2014）。“128號文”要求事企分開，公益性與商業(yè)性地質工作分體運行，為此成立專門的公益性地質隊伍。應充分利用各種類型各種專業(yè)隊伍的優(yōu)勢，打破隊伍的界限，協(xié)調好公益性地質隊伍和商業(yè)性地質隊伍的關系：公益性地質工作可以由商業(yè)性地質隊伍承擔，并不會影響公益性地質隊伍的穩(wěn)定，一定程度上能夠促進地質工作質量的

13、提高，發(fā)揮國有地勘，單位找礦主力軍的作用。4 對深化國有地勘單位改革發(fā)展的思考41 國土資源主管部門要加強對地勘行業(yè)發(fā)展和改革的指導 目前地勘單位的分類與定編的大部分工作由各單位上報省編辦，沒能充分考慮省地勘行業(yè)主管部門的指導意見，缺乏與全省地質工作銜接的統(tǒng)籌考慮（高兵等，2013）。國土資源主管部門要從行業(yè)管理的角度出發(fā)，加強對地勘單位改革的分類指導，積極做好與國家事業(yè)單位分類改革的銜接工作。建議國土資源行業(yè)主管部門組織開展地質勘查行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，盡快制定地質勘查行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確地質勘查行業(yè)未來的發(fā)展方向。4.2 為國有地勘單位深化改革營造良好政策環(huán)境 繼續(xù)推動已出臺的支持政策的落實并根

14、據新情況及時爭取符合自身實際的優(yōu)惠政策，尤其要對經營類地勘單位給予一些特殊優(yōu)惠政策（方群，2013）。 一是營造事企平等的市場政策環(huán)境，支持轉企改革。制定有利于省級公益性地質隊伍發(fā)展的項目管理辦法，支持轉企的地勘單位能夠申請、競標和承擔國家地調項目、外省基金項目，理順地勘企業(yè)承擔國家地質凋查項目的資金渠道、賬務管理通道。二是為轉企的國有地勘企業(yè)增加資本金。積極落實“屬的期國家出資勘查形成的探礦權和采礦權，轉讓時經批準其價款全部或部分轉增為國家資本金”等相關政策。三是完善新形勢下的地勘會計制度，積極探索地勘會計核算制度與企業(yè)會計核算制度有效融合的途徑。4.3 建立專門的協(xié)調機構推動地勘單位改革在國家事業(yè)單位分類改革的大背景下，陜西省國有地勘單位比較被動，失去了選擇何種分類的權力。“戴事業(yè)帽子”，走企業(yè)路子是地勘單位在特定歷史條件下的一種權益性選擇（邵毅，2012）。與其被動改革，不如主動變革。建議其他省份建立并建實專門的改革協(xié)調機構，統(tǒng)一地勘單位的訴求，研究制定相關政策，使得全省一盤棋，讓各項支持政策能夠細化落實。同時落實離退休職工、在職職工事業(yè)身價、精簡下放職工、事業(yè)經費等事業(yè)管理職能和具體的管理部門，穩(wěn)定改革期間的職工隊伍。4.4 繼續(xù)關注陜西省國有地