1、中國特色社會主義理論與實踐研究課程設計環(huán)境污染治理的制度及實踐專業(yè)：地質工程學號：2112160031姓名：郭宇倫授課老師：張秀榮摘要“十三五”期間，隨著中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，環(huán)境保護也迎來了重要戰(zhàn)略機遇期。然而，中國目前的環(huán)境形勢依然嚴峻，如何加快補齊全面建成小康社會的生態(tài)環(huán)境短板成為中國政府面臨的重大挑戰(zhàn)。本文自70年代初開始總結我國環(huán)境保護的發(fā)展制度與實踐，深刻總結了各個階段環(huán)境保護的特點，并根據(jù)當前存在的一些不足之處，提出一些建議，以期為我國環(huán)境保護研究提供些許參考。關鍵詞:環(huán)境污染; 制度演變; 治理實踐Abstract"13th Five-Year Plan"

2、 period, with China's economic development into the new normal, environmental protection also ushered in an important strategic opportunity. However, China's current environmental situation is still grim, and how to speed up the completion of a comprehensive well-off society of the ecologica

3、l environment of short board has become a major challenge facing the Chinese government. This paper summarizes the development system and practice of environmental protection in China since the beginning of 1970s. It summarizes the characteristics of environmental protection at various stages and pu

4、ts forward some suggestions according to some existing shortcomings, so as to provide some references for environmental protection research in China.Key words: Environmental pollution ；Institutional Evolution；Governance practices 1引言“十三五”時期是中國全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標中，第一個百年奮斗目標的決勝階段。總體上，“十三五”將是發(fā)展轉型的重要

5、機遇期，中國肩負著重大的歷史任務，需要保持經濟持續(xù)增長，全面建成小康社會，解決社會深層次矛盾，改善生態(tài)環(huán)境質量，跨越“中等收入陷阱”。“十三五”也是全面深化改革在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果的關鍵時期。特別在環(huán)境領域，隨著中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議將生態(tài)環(huán)境質量總體改善明確為全面建成小康社會總體目標的關鍵內容，提出了綠色發(fā)展的總體方向，環(huán)境保護也迎來了重大轉型和改善機遇。在這一時期，中國不僅需要滿足公眾對良好環(huán)境質量的需求，還要以更加有限的環(huán)境承載力支撐更高、更大的經濟發(fā)展。把握好這個時期，中國將有望加快補齊生態(tài)環(huán)境這塊全面建成小康社會的突出短板，奠定未來15

6、年30年年可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)“中國夢”的堅實基礎；如果錯失這個機遇期，則可能失去轉型與改革的主動權，付出更多的發(fā)展成本特別是生態(tài)環(huán)境代價，在世界格局中的地位也將受到很大影響。2我國環(huán)境保護制度與實踐 環(huán)境保護的內容世界各國不盡相同，同一個國家在不同的時期內容也有變化。但一般來說，大致包括兩個方面：一是保護和改善環(huán)境質量，保護居民的身心健康，防止機體在環(huán)境污染影響下產生遺傳變異和退化；二是合理開發(fā)利用自然資源，減少或消除有害物質進入環(huán)境，以及保護自然資源、加強生物多樣性保護，維護生物資源的生產能力，使之得以恢復和擴大再生產。中國的環(huán)境保護起步雖然較晚但成就突出，具有自己的特色。從197

7、3年至今共經歷了四個階段。2.1中國環(huán)境保護的萌芽和起步階段（1970年至1978年）1973年8月，一次全國環(huán)境保護會議召開，揭開了中國環(huán)境保護事業(yè)的序幕。會議通過了關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定，確定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護工作方針。1974年10月25日，經國務院批準正式成立了國務院環(huán)境保護領導小組，這是我國成立的第一個環(huán)境保護工作職能部門。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下4個方面：（一） 全國重點區(qū)域的污染源調查、環(huán)境質量評價及污染防治途徑的研究主要有：北京西北郊污染源調查及環(huán)境質量評價研究；北京東南郊污染源調查、環(huán)境

8、質量評價及污染防治途徑的研究，這是在總結西北郊工作經驗基礎上進行的，強調了污染防治途徑研究的重要性。 在水域、海域方面開展了薊運河、白洋淀、鴨兒湖污染源調查，以及渤海、黃海的污染源凋查。（二） 開展了以水、氣污染治理和“三廢”綜合利用為重點的環(huán)保工作主要是保護城市飲用水源和消煙除塵，并大力開展工業(yè)“三廢”的綜合利用。（三） 制定環(huán)境保護規(guī)劃和計劃 自1974年國務院環(huán)境保護領導小組成立之日起，為了盡快控制環(huán)境惡化，改善環(huán)境質量，19741976年連續(xù)下發(fā)了三個制定環(huán)境保護規(guī)劃的通知，并提出了“5年控制，10年解決”的長遠規(guī)劃目標。盡管因缺乏科學的預測分析，目標不切合實際，但

9、仍是一大進步。（四） 逐步形成一些環(huán)境管理制度，制定了“三廢”排放標準 1973年“三同時”制度逐步形成并要求企事業(yè)單位執(zhí)行；1973年8月國家計委在上報國務院的關于全國環(huán)境保護會議情況的報告中明確提出：對污染 嚴重的城鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)、江河湖泊和海灣，要一個一個地提出具體措施，限期治好。2.2中國環(huán)境保護的奠基和成長階段（1979年至1992年）這一時期，我國環(huán)境保護逐漸步入正軌。1983年第二次全國環(huán)境保護會議，把保護環(huán)境確立為基本國策朱章玉,李道棠,俞佩金等.實踐中的一種城郊農業(yè)生態(tài)工程模式J.城市環(huán)境與城市生態(tài),1988(3):1315.。1984年5月，國務院作出關于環(huán)境保護工

10、作的決定，環(huán)境保護開始納入國民經濟和社會發(fā)展計劃。1988年設立國家環(huán)境保護局，成為國務院直屬機構。地方政府也陸續(xù)成立環(huán)境保護機構。1989年國務院召開第三次全國環(huán)境保護會議，提出要積極推行環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等8項環(huán)境管理制度朱惠.關于新農村規(guī)劃和建設中的衛(wèi)生問題J.衛(wèi)生研究,1977(4):283286.。同時，以1989年正式實施的環(huán)境保護法為代表的環(huán)境法規(guī)體系初步建立，為開展環(huán)境治理奠定了法治基礎于洪亮. 淺析我國環(huán)境保護的發(fā)展歷程J. 城市建設理論研究:電子版, 20

11、13(7).。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下3個方面：（一） 提出“三同步”、“三統(tǒng)一”戰(zhàn)略方針  根據(jù)我國的國情，第二次全國環(huán)境保護會議制定了環(huán)境保護工作的重要戰(zhàn)略方針，提出：“經濟建設、城鄉(xiāng)建設和環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展”，實現(xiàn)“經濟效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一”。（二） 我國環(huán)保政策、法規(guī)體系已初步形成1. 環(huán)保政策體系在這一階段中國的環(huán)保政策體系已初步形成，如圖2-1所示。圖2-1 環(huán)境保護政策體系示意圖2. 環(huán)保法規(guī)體系 環(huán)境保護法規(guī)體系初步形成（圖22）所示。圖2-2 環(huán)境保護法規(guī)體系示意圖（三）總結確定了八項有中國特色的環(huán)境管理制度第

12、三次全國環(huán)境保護會議總結第二次全國環(huán)保會議以來的強化環(huán)境管理經驗，在已有的、行之有效的環(huán)境管理制度的基礎上，確定了八項有中國特色的環(huán)境管理制度，并綜合運用、逐步形成合理的運行機制。2.3中國環(huán)境保護的發(fā)展和壯大階段（1992年至2001年）1992年黨中央、國務院發(fā)布中國關于環(huán)境與發(fā)展問題的十大對策，把實施可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。1994年3月，我國政府批準發(fā)布了中國21世紀議程中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了中國可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案。確定了污染治理和生態(tài)保護重點，加大了執(zhí)法力度，積極穩(wěn)步推行各項環(huán)保管理制度和措施，環(huán)境保護工作取

13、得了較好的效果。1996年，國務院召開第四次全國環(huán)境保護會議，發(fā)布關于環(huán)境保護若干問題的決定，大力推進“一控雙達標”（控制主要污染物排放總量、工業(yè)污染源達標和重點城市的環(huán)境質量按功能區(qū)達標）工作。周生賢. 我國環(huán)境保護的發(fā)展歷程與探索J. 人民論壇, 2014(9):46-49.。1998年3月15日，中央計劃生育和環(huán)境保護工作座談會在北京召開，國務院發(fā)布了全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃;11月，國務院發(fā)布了建設項目環(huán)境保護管理條例，規(guī)定了社會主義市場經濟下建設項目的環(huán)境管理，增加了清潔生產、排污總量控制等重要內容，并明確了相應的法律責任裴軍. 城市環(huán)境污染的現(xiàn)狀、原因及對策建議J. 中國科技論壇,20

14、09,02:98-102.。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下3個方面：（一） 控制全國主要污染物排放總量對12種主要污染物（煙塵、粉塵、SO2、COD、石油類、汞、鎘、六價鉻、鉛、砷、氰化物及工業(yè)固體廢物）的排放量進行總量控制，要求其排放總量控制在國家批準的水平。（二） 開展中國跨世紀綠色工程規(guī)劃組織國家有關各部門、各地方和企業(yè)，針對一些重點地區(qū)、重點流域和重大環(huán)境問題以及履行國際公約的要求，集中財力、物力，實施一系列工程措施，以局部帶動 全局，向環(huán)境污染和生態(tài)破壞宣戰(zhàn)。以求20世紀末基本控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢，使部分城市和地區(qū)的環(huán)境質量有所改善，并在2010年逐步實現(xiàn)我國環(huán)境保護的

15、總目標。（三） 強調污染防治全面開展“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防“兩控區(qū)”（酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）大氣污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（簡稱“33211”工程）的污染防治。啟動了退耕還林、退耕還草、保護天然林等一系列生態(tài)保護重大工程。2.4環(huán)境保護工作的科學發(fā)展階段（2002年至今）進入2l世紀來，我國政府提出要樹立“以人為本”的科學發(fā)展觀，構建和諧社會的重要戰(zhàn)略構想，中國環(huán)保工作進入了以保護環(huán)境優(yōu)化經濟增長的新階段。國務院于2005年底發(fā)布了關于落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護的決定。2006年4月召開了第六次全國環(huán)境保護大會，進一步

16、明確了今后一個階段的環(huán)保目標、任務和政策措施。并且從2007年上半年開始推進的中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究，是我國環(huán)境保護領域的一項重大基礎工程，針對未來1020年我國經濟社會發(fā)展的前景，提出國家環(huán)境戰(zhàn)略。鄭莉. 淺析我國環(huán)境保護政策以科學發(fā)展觀為視角J. 大家,2010,03:204-206.2008為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，修訂了水污染防治法，并在8月頒布了循環(huán)經濟促進法，以期促進循環(huán)經濟發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。針對我國越來越嚴重的空氣污染問題，2013年9月10日頒布了大氣污染防治行動計劃（氣十條），加強工業(yè)企

17、業(yè)大氣污染綜合治理，保證人民身體健康。并且在2014年又重新修訂了環(huán)境保護法，環(huán)境保護法的修訂和頒布實施，是生態(tài)文明制度建設的一項重要內容，有利于促進我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，有利于解決嚴重的環(huán)境污染問題、切實改善環(huán)境質量，有利于推進依法治國方略的實施。在氣十條取得一定效果之后，國家又于2015月4月發(fā)布了水污染防治行動計劃（水十條），在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進行強力監(jiān)管并啟動嚴格問責制，標志著鐵腕治污將進入“新常態(tài)”。繼氣十條和水十條之后，國務院在2016年5月28日印發(fā)了土壤污染防治行動計劃（土十條），這一計劃的發(fā)布可以說是這個土壤修復事業(yè)的里程碑事件。這些政策和制度

18、都全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求制定的，符合樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是我國生態(tài)文明建設不可缺少的法律基礎。這一時期的環(huán)境保護實踐主要有以下3個方面：（一） 加強生態(tài)保護和農村環(huán)境保護國務院成立中國生物多樣性保護國家委員會，批準中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(20112030年)；國務院辦公廳印發(fā)關于加強農村環(huán)境保護工作的意見、關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的通知、近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排。截至2012年底，全國累計建成國家級自然保護區(qū)363個，已有15個省（區(qū)、市）開展生態(tài)省建設，100

19、0多個縣（市、區(qū)）開展生態(tài)縣建設，53個地區(qū)開展生態(tài)文明建設試點工作。2008年以來，中央財政共安排農村環(huán)保專項資金135億元，實施“以獎促治、以獎代補”政策措施，支持2.6萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，5700多萬農村人口受益。（二） 強力推進污染減排國家把節(jié)能減排作為經濟社會發(fā)展規(guī)劃的約束性指標。通過強化目標責任考核，狠抓工程減排、結構減排、管理減排，二氧化硫和氮氧化物排放量減少，帶來最明顯的環(huán)境效益，就是酸雨面積已經恢復到上世紀90年代水平。COD排放量下降，推動主要江河水環(huán)境質量逐步好轉， 重要的標志是劣類斷面比例大幅減少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅達80%。201

20、4年，全國五種重點重金屬污染物（鉛、汞、 鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降五分之一，重金屬污染事件由20102011年的每年10余起下降到20122014年的平均每年3起。（三） 嚴格控制氣、水、土污染大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃和土壤污染防治行動計劃頒布實施。氣十條明確了2017年及今后更長一段時間內空氣質量改善目標，提出綜合治理、產業(yè)轉型升級、加快技術創(chuàng)新、調整能源結構、嚴格依法監(jiān)管等10條35項綜合治理措施，重點治理細顆粒物 （PM2.5）和可吸入顆粒物（PM10）。水十條按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，確定了全面控制污染物排放、推動經濟結構轉型

21、升級、著力節(jié)約保護水資源、強化科技支撐、充分發(fā)揮市場機制作用、嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實加強水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實各方責任、強化公眾參與和社會監(jiān)督等10個方面238項措施。土十條提出開展土壤污染調查，推進土壤污染防治立法，嚴格保護未利用土地，并嚴控新污染的土地。發(fā)揮政府主導作用開展污染治理與修復，加強目標考核，嚴格責任追究。3環(huán)境保護治理建議3.1尋找環(huán)保投資的新渠道我國環(huán)保投資總額由2003年的1544. 1億元增加至2011年的9575. 5億元，為消除污染存量，降低污染增量提供了有力的資金支持。隨著公眾環(huán)境意識的高漲和對環(huán)境質量的要求不斷提高，環(huán)保投資需求正在急速增加

22、。有研究認為，“十三五”期間我國環(huán)保投資將達17萬億人民幣，環(huán)保投資占GDP比重至少要提高至2%以上。要從量上滿足環(huán)保投資需求，又要從質上保證環(huán)保投資的效益最大化，只靠政府的投入、依靠行政配置資源的模式是絕不可能實現(xiàn)的，必須引入環(huán)保投資的PPP模式。環(huán)保PPP項目不僅要注重項目和投資的數(shù)量增長，更要注重質量提升。首先，應當建立環(huán)保PPP項目的效益評估；其次，應當建立環(huán)保PPP項目的融資風險預警機制和長期激勵機制，來吸引更多的優(yōu)質民營資本。3.2開辟環(huán)境監(jiān)管的新途徑新時期的環(huán)境監(jiān)管應在保證事后管理的同時，加強事前監(jiān)督。環(huán)保部門通過督查督辦、專項執(zhí)法、行政管理等多種方式加強對環(huán)境污染的監(jiān)督管理，不過，這些措施大多是事后管理，不能真正發(fā)揮監(jiān)管的威懾力。需要加強項目實施前的監(jiān)管力度，把污染控制在最小。此外，還應當充分利用環(huán)境大數(shù)據(jù)和現(xiàn)有的