1、  保護弱勢群體的政策底線   摘要：我國弱勢群體同時經受著絕對貧困與相對貧困的雙重困擾，他們的 社會 保障狀況令人擔憂，并且有程度不同的邊緣化。因此，政府對他們應該有特殊的政策保障措施，包括：最低生活保障、最低衛生與醫療保障、最低公共 教育 保障、最低住房保障和最低公共安全保障政策的底線，等等。只有如此，我們才能夠改變他們的弱勢狀況，建立起真正意義上的和諧社會。關鍵詞：弱勢群體；保護；政策底線一、 經濟 轉型中的弱勢群體“弱勢群體”主要是一個用來 分析 現代 社會經濟利益和社會權力分配不公平，社會結構不協調、不合理的概念。在社會學、 政治 學、社會政策

2、 研究 等領域中，它是一個核心概念。國際上，反映貧富分化程度的指標有兩個，一個是財富的集中程度，一個是基尼系數。據有關資料顯示，我國城鎮收入最高的20家庭和收入最低的20家庭，年人均收入差距1990年是4.2倍，1998年增加到9.6倍，到2004年增長了十幾倍，并且由于大量隱性收入的存在，實際的貧富差距更大。國際上通常將基尼系數0.4作為警戒線，而我國已達到0.5，超過警戒線水平。貧富差距的不斷擴大形成了收入的外部效應：即一個人對收入的滿足感，不僅取決于自身的絕對收入，并且和高收入群體具有負相關的心理函數，收入差距越大，不滿情緒越高。學術界一般把弱勢群體分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類

3、。前者包括兒童、老年人、殘疾人、精神病患者；后者包括失業者、貧困者、下崗職工、災難中的求助者、農民工、非正規就業者等在勞動關系中處于弱勢地位的人。我國弱勢群體具有五個重要特征：(1)主體是社會性弱勢群體；(2)很多人是在原體制下做出貢獻的人，特別是一些早年退休者和國有集體 企業 的失業、下崗職工；(3) 目前 弱勢群體是在社會分化加劇的情況下出現的，很多人有較強的相對被剝奪感；(4)目前的全球化進程有可能對國內弱勢群體造成更加不利的 影響 ，并且有可能使群體的規模繼續擴大；(5)我們對于弱勢群體的支持還很有限，難以有效地改變其弱勢地位。我國弱勢群體表現出貧窮、被剝奪感、缺乏社會關懷以及被邊緣化

4、的危險，有明顯的 中國 特征。首先，他們被排斥出正常的經濟生活，買不起或因經濟拮據而限制使用必需的商品和服務。由于貧困和購買力低使得弱勢人群無法享受到基本的社會消費，他們被排斥于社會主流的消費方式之外。其次，有被逐步邊緣化的危險。弱勢人群缺乏經濟能力和政治參與能力，也缺乏政治利益表達的正常渠道，被排斥出了正常的政治生活系統，其社會及政治地位逐步下降。正是在這個意義上，很多人開始游離于社會主流生活之外。第三，他們被排斥出正常的文化、教育和醫療系統，包括失去根據社會認可的和占主導地位的行為、生活 發展 方向及價值觀。重點學校在市場機制和利益誘導的作用下，使能夠享受到高質量教育的多數是掌握經濟財富或

5、權力資源的強勢群體的子女。醫療的優質資源也是如此。據民政部的調查顯示，在城市居民最低生活保障對象中，有近40的人口因貧致病和因病返貧。物質資源分配的集中化使各個群體和階層之間的邊界越來越清晰，社會生活嚴重分化，弱勢群體被排斥在主流社會生活和主流文化之外。第四，他們被排斥于各種社會保障之外。我國社會保障 問題 的嚴重性在于：一方面，社會保障的覆蓋面很不樂觀，就全國范圍來看，幾個主要的社會保障項目即社會統籌大病醫療保險、社會統籌養老保險、社會統籌失業保險的覆蓋面分別只有18.1、16.2和4.3，其他種類保險的覆蓋比例更低，沒有享受任何一種保險的居民比例高達58；另一方面，城市居民和 農村 居民對

6、社會保障的擁有比例表現出一種巨大的反差。城市居民擁有上述三項保險的比例分別為43.7、33.1和14.8；而農村居民只有7.2、7.7和0.5。弱勢群體問題的日益突出，違背了社會公正原則，不符合正義的要求。正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣，在一個公正的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易和社會利益的權衡。二、我國弱勢群體形成的原因造成弱勢群體的原因很多，主要有生理性原因和社會性原因。從我國弱勢群體的整體情況看，主體是社會性弱勢群體，因此，我們側重從社會支持的角度來分析。1新的社會結構和社會關系沒有及時修正一個社會的各個層面和各種關

7、系，反映了這個社會群體間的互動方式和社會分層體系的具體狀況。由于平等和自由不可能總是處在一種平衡、協調的狀態，這就對一個社會產生了十分復雜的影響。具體到中國社會，尤其是轉型時期的中國社會各種關系的狀況，成為影響中國階層結構化過程中的重要變數，這個變數在很大程度上規定和影響著中國社會分層體系的具體狀況和基本趨向。在市場經濟條件下，我國民眾原有的人身依附性和身份系列開始瓦解，社會成員開始具有了自我意識，自由程度大幅度提高。中國民眾正是通過基于自由創造，有效地突破了原有身份、地域、行業以及所有制等方面的限制，推動了中國社會階層結構的巨大變革。于是便導致了社會群體的利益分化。掌握資源的人富起來，知識精

8、英也走上政治舞臺，而計劃經濟 時代 的主流群體(如工人和農民)則在不規范的市場競爭中處在劣勢位置，淪為弱勢群體。市場經濟體制的建立需要經歷一個由不成熟到成熟的過程。在市場經濟的初期階段，一方面市場經濟的意識開始形成，各個群體不可避免地出現相互競爭的情形；另一方面，轉型時期的中國社會仍處在規則真空狀態，舊的規則面臨修正，而新的體系尚未建立。于是，強者往往能夠在新的資源再分配中占據優勢，而缺乏資源群體的基本利益往往會遭到侵害。由于市場規則的不完善和新的社會關系沒有得到及時修正，一部分人往往會侵害到另一部分人的利益，使社會關系和社會結構出現變異：“強者恒強，弱者恒弱”。2公共投入比重結構不合理現代社

9、會，政府是通過公共投入等途徑來履行職責的。公共投入的目的是滿足基本民生的需要。就公共投入的順序而言，應當以民眾的基礎需求為著眼點，優先民生需要。而且，公共投入應當是為社會成員提供“一般性”的公共消費物品，而不應當是“奢華”品。反觀中國現實社會公共投入的優先順序，呈現出一種顛倒的狀況。國家在社會保障、義務教育、公共衛生等直接關乎民生大事上投入的比例小得可憐。從世界主要國家的比較來看，中國在這方面的投入比例最低(見表1)。再以扶貧解困為例，2003年是公認的對城市貧困群體援助力度最大的年份，有930萬個城市居民家庭、2246.8萬城鎮居民直接受益，享受城市最低生活保障。即便如此，政府支出也只有15

10、1億元。另一方面則是行政成本過高，行政支出比重過大。我國政府行政支出比重高達24.7(見表2)。另外，國家在一些屬于豪華性基本建設方面的投入也很大，例如，準備投入2800億元打造新北京、新奧運，各地擬斥資2000億元建設城市地鐵，上海準備投入4000億迎接世博會。這些項目并非不重要，但與基本的民生問題比較其投資順序則應在后。 轉貼于 在 現代 社會 和市場 經濟 條件下，每一個社會群體和社會成員都面臨著風險和不確定因素。一個社會的順利 發展 ，有賴于社會安全，而社會安全網的建立又有賴于公共投入的力度和投入結構的合理性。 中國 現階段社會主要群體的弱勢化趨向 問題 之所以出現并日益嚴重

11、，原因有很多，財政總實力不足固然是其中之一，但政府自身錯位以及公共投入順序的顛倒恐怕也是重要因素。3社會資源分配制度的缺陷市場競爭難免“優勝劣汰”，這是市場經濟追求效率的“雙重效應”：即在打破平均主義、拉開分配差距正效應的同時，也會因資源和社會條件的限制導致負效應，出現弱勢群體。實際上，政府為了突出效率，其政策扶持和利益的價值往往會偏向優勢者。如， 教育 的優質資源，由小城鎮向大中城市集中，在大中城市中又集中于少數幾所重點學校。能夠享受到高質量教育的絕大多數是掌握經濟財富或權力資源的強勢群體的子女。醫療優質資源的集中程度更為嚴重，由 農村 向城鎮，由小城鎮到大中城市，最后集中在城市中幾所重點的

12、醫療衛生機構。經濟強勢和權力強勢群體享受著幾近發達國家的優質醫療服務，而弱勢群體入不敷出的家庭狀況造成了由貧致病和由病致貧的惡性循環。據民政部的一項摸底調查顯示，在城市居民最低生活保障對象中，有近40的人口是因貧致病和因病返貧的。再分配體制主要是國家通過社會保障等福利制度，為社會成員提供最基本的生活來源，以保障每個人的生存權和發展權，達到公平、正義的基本訴求。但我國 目前 社會保障政策的制度性安排仍存在嚴重缺陷：在職者的社會保障比失業者好；高收入者比低收入者好；有城市戶口的比農民工好；城市中的強勢人群有條件享受各種健全的社會保障。并且，在社會資源的再分配過程中，城市中的經濟與 政治 精英實現強

13、強聯盟，形成了體制內和體制外的親和性，導致了“權貴資本主義”的萌芽，致使一些旨在促進社會公平的改革措施和政策，在實踐中往往收不到應有的社會效果。強勢群體面對體制內的呼應，通過 影響 公共政策實現自己的利益。在我國的城市管理中，已經越來越受到強勢力量的影響，在決策甚至立法的過程中，較少聽到來自弱者的聲音。這使得本來就處于弱勢地位的群體，在價值偏向的政策面前更是無法彌補自身利益的損失。因此，在社會利益再分配過程中，社會成員的公共制度參與對保護自身利益十分重要，一個公平正義的社會必須建立在全民參與的基礎上。而我國弱勢群體之所以長期處于弱勢地位正是由于他們沒有謀求和維護自身權益的合法途徑，公共參與渠道

14、缺失。如，以決策民主化為標志的聽證制度流于形式，還權于民的聽證會使制度民主反而變成了一種典型的形式民主。因為，我國城市管理從政策的制定到執行均由社會精英控制，底層公眾的參與渠道缺乏，城市事務管理與公眾意見表達沒有形成良性循環，導致社會精英與平民間權利失衡和社會財富分配中的兩極分化。4 法律 體系不完善首先是法律規定不完善。在一個公正的社會里，平等的公民自由是確定不變的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易和社會利益的權衡。雖然我國立法規定了對弱勢群體的保護，但是對所需要的經費和其他物質條件卻沒有具體的規定，基本權利得不到保障。權利的規定過于籠統，造成執法的操作性不強。個別立法也只是從整體上關

15、注弱勢群體，缺乏對弱勢個體利益的關懷，如農民工要求消除身份、戶籍、就業和低保歧視等。由于法律規定不完善，他們經常受到不公平對待而導致自身權益被侵害，或者因失去工作機會而危及生存。弱勢群體因得不到法律保護而暴露的問題日漸突出，這也不符合法之正義的要求。其次是部門立法合法化。長期以來，我國所慣用的部門立法的辦法極易造成法律的不公平。客觀上講，由于具體部門缺乏法律的體系觀和大局觀，容易導致法規的片面性和狹隘性。主觀上講，部門立法會自覺不自覺地偏重于本部門的利益，導致公權濫用。部門立法是部門主導現象的基礎。是部門主導現象合法化的原因，是市場經濟發展中難以克服的障礙根源，也是造成弱勢群體利益被侵害的主要

16、原因。三、保護弱勢群體的政策底線政策底線是全社會共同認可的一條準則，底線是每一個公民的生活和發展中起碼的部分，如果缺少了，就保證不了生存和溫飽，保證不了為了謀生所必須的基本條件。這條底線是個人的基本權利，“是政府和社會必須保障、必須承擔的責任，它是責任的底線”。在這條線上的公平，就是底線公平。1997年聯合國開發計劃署人類發展報告1997把一般的物質貧困提升到人文貧困，指出“人文貧困是指人們在壽命、健康、居住、知識、參與、個人安全和環境等方面的基本條件得不到滿足，而限制了個人的選擇。”這個定義充分說明人的底線公平所要求的基本保障已經成為以生存為基礎，以尊嚴為核心，以發展為目的，包括安全、健康、

17、知識、地位、環境、機會、參與等全方位的起碼的保障條件。在現階段，我國幫助弱勢群體重點應在政策底線，即優先解決在市場經濟發展中那些處于弱勢地位群體的需要；那些為了現在和將來的發展必須重視的教育和醫療問題。在目前條件下，應重點守住物質生活、衛生醫療、公共教育、最低住房和公共安全等五條底線。1最低生活保障底線。最低生活保障是最低公共保障的基礎，我國目前在這方面存在的問題是范圍窄、水平低。廣大農村地區還未納入其中，有近70的人口還處在風險自保狀態。而城市的最低生活保障，就其水平來說，也難以真正起到保障作用。如2005年我國人均可支配收入是10493元，全國最低生活保障標準為每月平均152元，救濟標準僅

18、是平均收入的1/6，按國際標準，只要不到平均收入的1/2就是處在貧困線，國家就要承擔救濟的責任。2最低公共衛生與醫療保障底線。我國公共衛生醫療保障嚴重缺失，2000年被國際衛生組織評為衛生醫療最不公平的少數國家之一。我國第三次衛生服務調查顯示，在過去的20年里，農村醫療改革落后，農村三級衛生醫療網瀕臨解體，2/3的鎮衛生院面臨倒閉或勉強維系，一些地方傳染病和地方病危害嚴重，農民因病返貧普遍。2003年，我國政府與個人在醫療費上的負擔比例為39.4：60.6，而同期世界平均水平為61.8：38.2，最不發達國家的平均比例為59.3：40.7。這就是說，我國衛生醫療投入還達不到不發達國家水平。建立

19、最低公共衛生與醫療保障制度，就是在人們生存要求的最低限度內實行國家供應。具體 內容 包括：(1)基本的公共衛生標準及常規的檢查和公示制度，包括飲用水、食品、公共環境等的標準；(2)公民最低醫療保障制度。國家應當對公民普通病的 治療 費用制定出一個底線，在這個底線內實行國家強制性低費包干，費用由公民和國家共同承擔，以國家承擔為主；(3)大病救助制度。主要針對貧困家庭，設立大病救助專項基金，通過規范程序去申請和有關部門審核即可；(4)公共衛生防疫。定期對居民健康狀況進行普查，兒童免費防疫，定期對民居環境進行消毒和除“四害”活動，提高公共衛生水平。3最低公共教育保障底線。我國教育不公平的主要原因是政

20、府投入嚴重不足，與世界教育發展的差距越來越大，如1998年世界人均教育經費是我國的11.4倍，世界生均教育經費是我國的11.1倍。國家教育督導辦公室發布的國家教育督導報告2005顯示，2004年全國有255個縣(區)的中小學人均教育經費為零。因此，建立最低公共教育制度勢在必行，具體包括：(1)國家教育投入法制化，杜絕人為的教育投入彈性；(2)保障義務教育的辦學條件，包括教職工的編制、工資、設備儀器、圖書資料以及辦學經費等。實行城鄉辦學平等化，吸引教育人才到農村來；(3)義務教育免費制度，并逐步提高義務教育層次；(4)職業教育和高等教育的扶助制度。包括提高對教育的投入比例、降低學費標準、實行助學

21、貼息貸款并延長還款期限等。4最低住房保障制度。作為一種特殊商品，住房還具有準公共產品的屬性。我國目前房價高，成為貧困家庭難以解困的嚴重障礙，既限制了居民消費和經濟發展，又不利于社會穩定。建立最低住房保障制度首先要制定家庭人均居住面積最低限度，即住房底線。在這個底線之下，城市可實行公管住房廉租制，以實現“居者有其屋”的基本民生標準。5最低公共安全保障制度。公共安全從廣義上講，包括環境保護安全、人身安全、財產安全、食品安全和藥品安全，等等。自進入市場體制之后，逐利行為帶來生存環境惡化，安全感下降。如我國從上個世紀80年代開始，在經濟指標不斷上漲的同時，社會秩序和穩定指數不斷下降。社會秩序指數25年

22、來年均遞減2.0，其中比較嚴重的是刑事立案率年均遞增7.0，腐敗案率年均遞增3.2，各種事故死亡率年均遞增3.5。最低公共保障制度的建立，表層意義是對社會底層民眾的生存扶植，深層意義則是為我國現代社會構筑堅實的政治基礎和發展的長效機制，它不僅反映了一個社會對公民基本權利的維護，更反映了這個社會的制度文明。總之，底線公平是構建和諧社會的起點。在經濟發展水平比較低時，政府要守住底線公平，確保每個公民有基本的生活保障。在經濟水平提高以后，政府仍要守住底線，以防止社會保障水平繼續剛性上升。就市場機制而言，底線以上部分靠市場調節，底線以下部分靠國家財政確保。解決政府調節和市場調節的關系是解決社會保障剛性

23、問題的關鍵。底線公平，不僅適用于經濟水平較低的發展階段，也適用于經濟發展較高的水平。或者說，它應該是確保社會健康持續發展在現在，促進社會公平，在將來，防止過度公平和過度福利的最關鍵機制。這就是“柔性調節機制”：底線以下是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上用市場機制由 企業 、社會和個人去承擔的，是柔性的。政策底線公平的概念并不意味是低水平的公平，它是有重點的：在現階段，重點在“底線”，即優先解決在市場經濟發展中那些弱勢群體的需要，那些在走向富裕的時候的貧困問題，那些為了現在和將來的發展必須重視的教育和醫療問題。底線公平特別強調政府的轉型、政府的責任，政策底線就是政府的責任底線。四、結

24、語中國在改革和發展中出現的群體化弱勢問題，只能在改革和發展中解決。只要采取積極可行的對策。這一問題是能夠得到控制的。從長遠看，還應該改變觀念。首先，確立共享社會發展成果的基本理念。要解決群體化弱勢問題應當從社會公正的層面，從社會發展基本宗旨的高度來考慮問題，以此作為制度安排和制度創新的依據。社會成員共享社會發展成果，既是現代社會文明的標志，同時也是現代化進程中的客觀需要。恩格斯指出，應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況”，使“所有人共同享受大家創造出來的福利”，“使社會全體成員的才能得到全面的發展。”社會發展的成果對于絕大多數成員來說應當具有共享的性質，即：隨著社會的發展，每個成員的尊嚴應當得到尊重，潛能應當得到開發，需求應當得到起碼的滿足，生活水準應當得到不斷提高。只有這樣，才能緩解群體化弱勢的問題。其次，建立初級的社會公平保障體系。群體弱勢的癥結在于他們的基本權利和生存缺乏必要保障。顯然，要想消除或緩解主要群體的弱勢化趨勢，就必須建立起低水準、廣覆蓋、有實效的社會公平保障體系。社會現實狀況以及