1、淺談農(nóng)村換屆選舉的完善甘炳松今年是農(nóng)村換屆選舉村民委員會(huì)之年。從選舉的情況 看，隨著農(nóng)村村民文化素質(zhì)的提高，民主意識(shí)的選舉這基礎(chǔ) 民主形式取得了明顯成效，絕大部分地方都能在選舉中有法 必依，規(guī)范程序，不折不扣，順利完成了村民委員會(huì)換屆選 舉工作。但是，從筆者所從事控告申訴工作中了解到，最近村民 來信來訪不斷，反映村里換屆選舉中存在著行政干預(yù)、賄選、 候選人素質(zhì)、選舉不規(guī)范等問題。這些問題雖是局部的、極 個(gè)別的現(xiàn)象，但值得我們特別關(guān)注。以期今后在三年一屆的 選舉中未雨綢繆，防范未然，不斷完善選舉規(guī)范，提高選舉 質(zhì)量。一、選舉中存在的主要問題）行政干預(yù)問題。據(jù)某媒體報(bào)道，某鎮(zhèn)舉行村委會(huì)換屆選舉，鎮(zhèn)

2、領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)監(jiān)督選舉工作。候選人中陳某以高票 當(dāng)選村委會(huì)主任，另一個(gè)候選人孫某僅得1/3票而落選。后 鎮(zhèn)黨委撤銷陳某村委會(huì)主任職務(wù)，任命孫某為村委主任。此 事造成很壞的影響。據(jù)了解，在村民選舉中，特別使群眾不 滿的是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府受"人治”意識(shí)的影響，隨意對(duì) 村委會(huì)選舉工作及村民民主權(quán)力進(jìn)行干預(yù)；操縱村委會(huì)選舉 過程，將自己的意志強(qiáng)加給村民，使村民的選舉權(quán)流于形式; 甚至違反法定程序，撤換任期未滿的村委會(huì)成員，侵犯選民 的罷免權(quán)等。（二）選民作主問題。選票投給誰，選民自己作主這才叫民主。可是，有的農(nóng)村選民卻偏偏自己不作主，選舉投票 時(shí)體現(xiàn)不了自己的意愿。其主要表現(xiàn)在：1、不想作主。這

3、 是農(nóng)民選民較普遍存在的一種心態(tài)，也是農(nóng)村選舉一種特有 的現(xiàn)象。選票投給誰都無所謂，對(duì)自己的民主權(quán)利一點(diǎn)也不 看重。認(rèn)為參加投票選舉是為別人作嫁衣，自己得不到好處， 還是自己掙錢要緊。2、作不了主。選民并不是年齡太大， 參政議政能力太差，出門在外回不了家，把票投給誰，卻由 別人作主。要么是他從別人那里得到好處或好處承諾；要么 是他“怕”字當(dāng)頭，不聽別人的，怕遭到打擊和報(bào)復(fù)，遭到 暗算和今后吃虧；要么是他被親情或宗派所左右，身不由己。3、無法作主。就是選民在候選當(dāng)中選擇最好的。但在農(nóng)村 選舉時(shí)有的選民對(duì)此卻往往難以定奪。對(duì)各候選人難了解。由于選舉時(shí)沒有對(duì)候選人作詳細(xì)的介紹的機(jī)制，選民往往只 聞其

4、名，不知其人。有的對(duì)候選人都不滿意。選民自己不作主，在選舉中往往誰給好處多，同誰關(guān)系近，誰的背景“硬”，選民就把票投給誰。這就為競(jìng)選“黑 幕”埋下了伏筆。（三）候選人素質(zhì)問題。按理說，候選人在選民當(dāng)中應(yīng)該是素質(zhì)較高的，而有的卻并非如此。從目前情況看大致可 分為三種類型：1、留守農(nóng)村（土地）者。在現(xiàn)階段，素質(zhì) 較高的農(nóng)民不斷從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中分離出來，去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè) 經(jīng)商、辦企業(yè)或外出打工。一般來說，他們不愿意也沒 有精力當(dāng)村干部或參與其競(jìng)選。因?yàn)樵谵r(nóng)村對(duì)他們來說就意 味著收入的減少和前途的并不看好。因此，候選人只好也只 能從留守在農(nóng)村的人產(chǎn)生。而留守者相對(duì)來說素質(zhì)較低，因 為他們?cè)谵r(nóng)村大多經(jīng)營(yíng)本戶

5、承包地，小孩、45歲以上的中老 年人居多，他們文化程度普遍不高。這其中不乏思想守舊者, 外出闖世界失敗者。2、強(qiáng)勢(shì)戶主。在現(xiàn)階段主要有：候選 人本來就當(dāng)了多年的村干部，或經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)戶戶主， 或在本村兄弟姐妹較多的農(nóng)戶戶主，或同姓氏的宗族代表戶 主等。當(dāng)然這類人大多數(shù)表現(xiàn)是好的，但部分人就不這么樣, 如果他當(dāng)選，農(nóng)村弱勢(shì)戶的權(quán)益得不到保障，也容易吃虧。 因?yàn)樗麉⑦x目的：只是為了本幫本派的團(tuán)體利益。3、惡勢(shì) 力的代表。他們把持村政、勾結(jié)貪官，有的頭上還有“光環(huán)”, 搞選舉拉選票無人能及，為村民辦事卻百無一能。這類人數(shù) 雖少，但影響極壞，并且在近年有增加的趨勢(shì)。）競(jìng)選出現(xiàn)“黒幕”問題。有選舉，

6、候選人之間必定要競(jìng)選。但有的候選人競(jìng)選很不規(guī)范，不是憑能力、憑政 績(jī)、憑施政綱領(lǐng)去打動(dòng)選民，面是采取非正常手段去拉選票， 搞“暗箱”、“幕后”交易，其手法主要有：1、金錢買。（1）向其他競(jìng)選者買。給予或許諾給他一 定的好處，或支付他前期競(jìng)選所費(fèi)的開支，使對(duì)手退出競(jìng)選。 （2）向選民買。近年農(nóng)村一般的做法是用香煙等去換。幾 包香煙換幾張選票，香煙和選票兩清，實(shí)實(shí)在在。這樣“競(jìng) 選”所帶來的一個(gè)直接后果是，花錢多者當(dāng)選。2、“情義”套。（1）親情鏈。一個(gè)鄉(xiāng)、一個(gè)村，誰跟誰 少不了沾親帶故，親戚的親戚，朋友的朋友，一環(huán)套一環(huán)。 既然是連在一起的自家人，你不選我選誰？ （2）宗派拉。 同一個(gè)族系、同一

7、個(gè)派系，大家講的是江湖義氣，利益一致, 都是一根繩系在一起的蚱螞，選給誰當(dāng)然得聽人安排。候選 人用這種辦法取選票，“成本小、效果好”，但所帶來的副作 用大，它使農(nóng)村宗派勢(shì)力、拉邦結(jié)伙現(xiàn)象又重新抬頭，不利 于農(nóng)村民主政治建設(shè)，不利農(nóng)村其他工作。3、用力奪。選舉時(shí)糾集一幫人，采取硬奪或軟奪，拉 取選票。對(duì)競(jìng)選對(duì)手和其支持者施以暴力的是為硬奪。制造 緊張氣氛、打恐嚇電話、揚(yáng)言事后報(bào)復(fù)等的是為軟奪。這用 力奪取選票現(xiàn)象有逐年增加的趨勢(shì)。如我縣某鎮(zhèn)某村村委會(huì) 主任的競(jìng)選，村民與本村選舉委員會(huì)人員發(fā)生沖突，最后一 方以暴力將維持秩序的公安民警等人毆打致傷，造成了較為 嚴(yán)重的后果。這“下三爛”的競(jìng)選的所謂競(jìng)

8、選，本質(zhì)上剝奪 了選民的意志，踐踏了民主，使選舉變成了由少數(shù)人操縱人 的游戲。（五）選舉規(guī)范缺位問題。現(xiàn)如今，從上而下，有關(guān) 村民委員會(huì)的選舉法律法規(guī)均已出臺(tái)實(shí)施，但因這些法律法 規(guī)相對(duì)于一地一村而言都屬原則大法，且大多原則性多靈活 性少、法理性強(qiáng)操作性差、普遍性多針對(duì)性少，剛性有余而 彈性不足，相對(duì)于數(shù)萬個(gè)甚至幾十萬個(gè)千差萬別的村民委員 會(huì)選舉具體運(yùn)作而言不可能對(duì)號(hào)入座。各省、市、民政部門 指導(dǎo)各地村民委員會(huì)換屆選舉時(shí)也同樣“指導(dǎo)而已”，悉聽 還得尊法。這就引發(fā)了從立法意圖到司法實(shí)踐的一大反思， 在國(guó)家大法的框架內(nèi)，作為村民自治的民主選舉，是否應(yīng)有 更適合本（各）村特點(diǎn)又切實(shí)可行的選舉辦法？

9、如果回答是肯 定的。毫無疑問，萬村一法不僅難以適合各村村情，也無法 充分體現(xiàn)村民自治精髓。從另一角度看，允許各個(gè)自治組織 有個(gè)包括選舉辦法在內(nèi)的自治辦法，似也在情理之中。二、對(duì)策分析當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村選舉中出現(xiàn)的問題，我們當(dāng)然不能因噎廢 食，更不能坐視不理。因?yàn)檫@些問題并不是農(nóng)村選舉機(jī)制本 身出了毛病，而是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等諸多因素 在現(xiàn)階段共同作用的結(jié)果。筆者認(rèn)為：要使農(nóng)村競(jìng)選規(guī)范、 有序，走好農(nóng)村民主政治進(jìn)程，要解決好農(nóng)村選舉中出現(xiàn)的 問題，必須采取對(duì)策：（一）發(fā)揮村黨支部的核心作用。這不僅是重大的理論 科題，也是農(nóng)村重大的現(xiàn)實(shí)問題。之所以農(nóng)村有的地方選舉 出現(xiàn)的問題，這與該地鄉(xiāng)村黨組

10、織戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，村黨支部沒 有發(fā)揮核心作用有很大的關(guān)系。一個(gè)村，如果有強(qiáng)大的鄉(xiāng)村 黨組織領(lǐng)導(dǎo)，那些為富不仁的“暴發(fā)戶”、宗派惡勢(shì)力、黑 惡分子畢竟形不成氣候；即是形成了，終究要被“壓”下去。 只要鄉(xiāng)村黨組織戰(zhàn)斗力強(qiáng)，對(duì)那些素質(zhì)不高的當(dāng)選者、及以 不正當(dāng)競(jìng)選行為當(dāng)選的候選人，也可以通過黨組織的教育和 幫助，把他們引入正常軌道。只要村黨支部能發(fā)揮核心作用, 農(nóng)民群眾就有了依靠，就敢于行使自己的民主權(quán)利，是搞好 農(nóng)村選舉的關(guān)鍵所在。（二）提高廣大農(nóng)民的民主意識(shí)和參政議政能力。農(nóng)村由官治到民治，村務(wù)由官作主到民作主，農(nóng)民由仆人到主人， 加上農(nóng)村幾千年來的思想、文化的積淀，在一朝一夕改過來, 還有許多不適

11、應(yīng)的地方。因此，當(dāng)務(wù)之急是不斷提高廣大農(nóng) 村干部群眾的民主意識(shí)和參政議政能力，讓廣大農(nóng)民懂得政 治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利一樣重要。當(dāng)前，應(yīng)著重做好以下工作： 一是加強(qiáng)農(nóng)村民主文化思想的培育，特別是對(duì)選舉法的宣 傳。二是不斷完善村務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī) 制。讓農(nóng)民在民主政治實(shí)踐中得到鍛煉，并從中得到實(shí)實(shí)在 在的好處。三是完善縣鄉(xiāng)兩級(jí)民主選舉制度，給農(nóng)村選舉示 好范、帶好頭。（三）出臺(tái)規(guī)范競(jìng)選行為。為解決競(jìng)選“黑幕”問題， 對(duì)候選人的競(jìng)選行為必須加以規(guī)范。（1）建議全國(guó)人大盡快 出臺(tái)競(jìng)選法，使候選人競(jìng)選行為有法可依。從當(dāng)前的有 關(guān)農(nóng)村選舉法律看，對(duì)候選人在競(jìng)選過程中什么可以做，什 么不可以做，

12、沒有具體的、可操作的規(guī)定，致使在競(jìng)選過程 中無所適從。（2）積極探索競(jìng)選資金的籌集和使用問題。這 一點(diǎn)在我國(guó)目前還是個(gè)空白。縱觀世界各國(guó)的選舉實(shí)踐，候 選人不化一分錢的選舉是不存在的，對(duì)此我們也不用回避。 關(guān)鍵是如何規(guī)范，防止選舉讓金錢操縱。（3）加大對(duì)違法競(jìng) 選的懲治力度。對(duì)采取“買、套、奪”手段競(jìng)選拉票的，一 經(jīng)發(fā)現(xiàn)，依法懲處。情節(jié)輕微的取消候選人資格，嚴(yán)重的移 送司法機(jī)關(guān)查處。（四）解決法規(guī)配套、保障選民的民主權(quán)利。一方面需 要不斷修改完善村委會(huì)選舉辦法，要將村民委員會(huì)組織法 實(shí)施辦法和省里要出臺(tái)“實(shí)施細(xì)則”之類對(duì)諸如村民選舉委 員會(huì)成員缺額如何遞補(bǔ)、能否禁設(shè)流動(dòng)票箱、是否允許“海 選&

13、quot;、如何追究選舉機(jī)構(gòu)不作為、選舉工作人員違法責(zé)任追 究和救濟(jì)之道程序、賄選的界定與懲處等共性問題進(jìn)一步規(guī) 范。另一方面，可以考慮按照村民自治原則，由各村民委員 會(huì)根據(jù)本村本屆實(shí)際，在不違反國(guó)家法律政策的前提下，由 村民會(huì)議制定實(shí)施具體的換屆選舉辦法，賦予村民自治有個(gè) 小小的立“法”空間，以此進(jìn)一步完善村級(jí)民主選舉制度。 同時(shí)根據(jù)村民委員會(huì)組織法盡快制定配套法規(guī)，合理明 確界定村務(wù)和政務(wù)的范圍界限，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的 有機(jī)連接。只有通過制度化手段明確政務(wù)和村務(wù)的劃分，防 止行政干預(yù)村民選舉事件的發(fā)生。（五）建立罷免村委干部機(jī)制。候選人一經(jīng)當(dāng)選，就干 到屆滿。這樣他工作無壓力、無動(dòng)力，忘記了當(dāng)初競(jìng)選時(shí)的 許諾。因此，建立罷免制度勢(shì)在必行。當(dāng)選者應(yīng)對(duì)選民負(fù)責(zé), 如果部分選民對(duì)其工作不滿意，必須啟動(dòng)罷免程序。筆者認(rèn) 為：選票過半數(shù)當(dāng)選，1/3選民不滿意就要啟動(dòng)罷免程序， 這比較符合農(nóng)村實(shí)際。建立罷免要機(jī)制這對(duì)抑制宗派勢(shì)力在 農(nóng)村蔓延，保護(hù)少數(shù)人的權(quán)益也起到重要的作用。（六）增加村干崗位吸引力，吸引農(nóng)村優(yōu)秀人才參選。 要采取多種措施，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，努力壯大村級(jí)集體 經(jīng)濟(jì)，切實(shí)提高村級(jí)干部的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，讓出門在外的 優(yōu)秀人才參加競(jìng)選。此外，還必須研究解決如何提高農(nóng)村留 守者素質(zhì)不