1、城市化過程中“農轉居”與農村集體資產改制問題研究 城市化過程中農轉居與農村集體資產改制問題研究 鄭風田/趙淑芳 【專題名稱】農業經濟導刊 【專 題 號】F2 【復印期號】2006年03期 【原文出處】中州學刊(鄭州)2005年06期第2832頁 【作者簡介】鄭風田，中國人民大學農業與農村發展學院教授，副院長，博士生導師； 趙淑芳，中國人民大學農業與農村發展學院。（北京100872） 【內容提要】 由于現行城市管理體制與農村管理體制的差異，城市化后必須要對原鄉鎮與村委會管理的農村集體資產進行改制。農村集體資產處置的難點問題主要是產權的界定和清產核資、量化的對象和分配依據的確定、處置方式的確定及資

2、產的具體量化和分配等，對上述問題提出相應的對策建議是當前的緊迫任務。 【關 鍵 詞】城市化/農轉居/農村集體資產處置 農轉居問題是城市化過程中諸多問題中矛盾最突出也是最難處理的問題之一。由于我國現行城市管理體制與農村管理體制差異很大，目前大多數城市實行財政集中管理制度，街道與居委會一級一般沒有財政職能，沒有獨特的財權，而農村鄉鎮卻擁有獨立的財權，農村城市化后原來鄉鎮轉為街道，村委會轉為民委會，必須要對原來的鄉鎮與村委會管理的農村集體資產進行改制。由于目前我國還沒有全國統一的指導性文件，各地做法差異很大，由此而引發出諸多矛盾和問題。如何公正合理地處置農轉居過渡時期的農村集體資產，并使其保值增值，

3、生活，從而進一步關系到社會的穩定。本文在實地調研基礎上，對此問題進行梳理，并提出相應的對策建議。 城市化過程中農村集體資產處置的問題和難點 2004年8月，我們對大連市甘井子區城市化中農村集體經濟組織改制進行了實地調研，調研共對大連市甘井子區的5家村公司，即村集體經濟組織進行了調查訪問，了解了它們的基本改制過程以及有關清產核資、資產處置、產權制度選擇、股權設置、股東資格認定、分配制度、相關人群的保障和就業等問題。總結大連市甘井子區已改制鄉鎮和村處置農村集體資產的實際做法以及改制的效果發現，農轉居改造中的農村集體資產處置存在以下幾個問題。 1.清產核資的過程不規范。進行清產核資時，本應當由具備資

4、產評估資格的權威機構在改制前對企業資產存量進行正規的清產核資和資產評估，并建立起正常的驗資審計和資信評定制度；而一些村集體企業，尤其是村下屬企業在改制時，是由村兩委班子確認企業凈資產的。 2.產權界定和股權分配不公問題。在調研過程中，我們了解到，一些改制集體經濟組織的企業經營層與普通職工之間股權分配比例失調，盡管區里的指導意見是法人股不得超過6%，但實際中仍然存在法人股比例過高的現象，存在一定的不公平性。 3.據一些訪談對象介紹，改制過程中存在操作程序透明度不夠，缺乏公示等環節，導致職工群眾因產改問題上訪事件增多。群眾反映較多的問題是改制過程中操作程序的正當性和合法性應當質疑，缺乏民主性，存在

5、暗箱操作。 4.改制后原居民的社會保障問題，尤其是未納入社會保障體系的超齡人員的保障問題，以及農轉居后農民的就業問題，是調研中各村公司反映最多的問題。 5.法人治理結構形同虛設。據政府有關部門工作人員介紹，已改制企業中普遍存在這個問題，法人治理機制建設不到位，股東會、董事會和監事會的職能得不到充分發揮，改制后的企業有現代企業之名，而無現代企業制度運轉機制之實。 此外，農村集體資產處置還存在以下難點： 1.清產核資和產權界定的缺陷。在村集體經濟快速發展，集體資金迅速增加的同時，很多村卻沒有嚴格執行相關的財務管理法規，涉及村集體投資、土地轉讓承包、經濟往來方面的互相擔保等重大經濟行為、經營決策沒有

6、嚴格執行民主決策制度，導致部分集體資產流失、集體資產賬目混亂的現象時有發生，加大了清產核資的難度。在現行公司法和土地管理法的制約下，在進行清產核資時，一般都只計算設備和資金等有形資產和經營性資產，而把非經營性資產和在企業原始積累中起重要作用的土地排除在外。非經營性資產尤其是土地在農村集體經濟中的性質特殊，決定了在對這兩部分資產進行處置時必然有更多的困難。農村集體經濟的賬外資產也是集體資產處置的難點問題。城鄉結合部地區的農村集體經濟組織將未經國家征用的農用土地私下轉讓，或合作開發房地產等非公共目的建設項目，形成了大量的賬外資產，這部分資產在農村集體資產中占有很大比例。要使這些資產合法化，進行評估

7、進賬，必須先由集體經濟組織補交土地出讓金，將集體土地變為國有土地。據了解，如果按照現行規定，需繳納的土地出讓金數額巨大，許多集體企業在繳納了土地出讓金后可能是虧損的，難以繼續發展。因此，農村集體賬外資產如何評估進賬，進行合理處置是一個比較困難的問題。 2.資產如何量化和分配的問題。一是如何界定和確認分配權享有者的身份。由于村集體資產積累的時間長，存在著生老病死、婚嫁遷徙、入伍上學就業等各種變化因素，因此誰有權享有集體資產，即分配權享有人的身份確認成為一個十分敏感的話題。二是如何明晰、公平地量化和分配集體資產。對村集體資產的處置是村民最為關注的焦點之一。由于缺乏指導性政策，如果地方制定的資產處置

8、辦法無法使撤村建居所涉及的大多數村民接受，就容易造成新的不安定因素，就會影響農轉居工作的展開。 3.農村集體經濟組織改制后的管理體制問題。出于借鑒現代企業管理制度的考慮，很多地方出臺的政策都主張把原來的農村集體經濟組織轉制為股份制企業（公司）。這本應無可非議，但問題是在新組建的股份制公司內，法人治理結構形同虛設，法人治理機制建設不到位。如何使農村集體經濟組織在改制后真正把握現代企業的核心精神，真正按照現代企業制度經營運轉，是轉制后面臨的一個新問題。除了改制企業自身的問題以外，農村集體經濟組織轉制后的配套改革也是一個重點和難點。改制后，城市管理體制如果沒有完全到位，原來的農村集體資產仍要承擔社區

9、管理和公共福利事業方面的支出，這既與現行的城市管理體制不相符，也與轉制為股份制企業自身的功能定位不相稱。這樣改制既不徹底也不公平，沒有從本質上體現村民變為市民，不利于新體制的建立，還加重了集體經濟的負擔，侵害了股東的利益，增加了企業負擔，加劇了改制村民與城市居民的矛盾，影響社會穩定。 4.農轉居后村民的就業和保障問題。一是村民的社保和醫保問題。由于現行的社保和醫保政策主要是針對城市居民，對農民的保障并沒有明文規定。因而如何解決好村民轉變為社區居民后社保和醫保的資金來源是一大問題。二是村民的就業問題。村民徹底失去土地后如何開拓其生產門路、如何提供就業崗位、如何解決其生活出路是另一個棘手問題。 城

10、市化中過程中農村集體資產處置政策分析 由于農村集體資產處置的現行政策不足，各地在實踐中的做法也各有特點。改革開放以來，農村集體經濟組織的改革可以說一直在進行，各地經過多年來的實踐探索，都有各自的集體資產處置方案。但總體來看，各地農村集體資產處置辦法的差異只存在于具體操作細節上，比如股權種類的設置、各種股權份額占凈資產的比例、量化所依據的指標等，但其總體的框架基本還是相同的，比如在改制中都堅持變過去政企、社企不分為政企、社企分設，由產權模糊轉變為產權清晰，建立新經濟體制的原則；都傾向于股份制改造；對農村集體資產的處置基本上都傾向于量化折股方式；在對勞動積累進行量化折股時，大多都以農齡等指標為依據

11、，對曾在集體經濟組織中勞動過的各類成員分配等等。因此，在這種大框架下，各地農村集體資產處置過程中的問題和難點也是相近的。下文將針對集體資產處置中的問題和難點提出相應的政策建議。 1.產權界定和清產核資 一般情況下，農村集體資產的核實應遵循以下程序：首先進行集體資產清產核資或資產評估，根據評估結果制定產權界定方案，然后交村民代表大會審定，最后提交同級集體資產管理部門批準，由上級集體資產管理部門審定確認。 (1)界定農村集體經濟組織的資產。概括來講，農村集體資產指村、隊農民組建的各類集體經濟組織以各種形式投資和投資收益形成的資產。為摸清村集體的家底，防止集體資產流失，農村集體經濟組織在處置集體資產

12、前，要按照農村集體資產管理的相關法規和條例，合理界定農村集體資產產權。在界定集體資產產權是應遵循以下兩個原則：一是投資主體明確的，按照誰投資，誰所有的原則；二是投資主體不明確的，采取尊重事實、依法協商的辦法解決。 (2)清產核資。為了杜絕清產核資過程中的不規范行為，避免集體資產流失，一定要嚴格依照農村集體資產管理的相關法規和條例界定集體資產產權，在認真進行清產核資的基礎上進行集體資產評估，并對評估過程進行監督，防止漏估資產或者隱蔽資產，資產評估結果要張榜公布，并報區主管部門審查備案。 首先要成立清產核資小組，其成員由代表上級主管部門的鎮區會計明清查項目、清查方法、清查重點以及在實際操作過程中可

13、能遇到的問題，并在各方一致同意的情況下作為清產核資的行動依據。對清產核資的結果進行審計，在保證沒有重大事項遺漏的情況下予以確認，并出具由委派會計、監事會成員、注冊會計師、注冊資產評估師簽名和單位蓋章確認的正式報告，最終向全體村民公布，接受村民的監督和質詢。 (3)土地資產的界定和核實。由于土地的特殊性質，在目前進行的改制中，很多村集體基本上都不把土地資產計入量化資產。但是，土地作為村集體經濟組織的一項重要資產，是村民權益的一個重要組成部分，對土地資產進行妥善、及時、合理的處置是保障村民權益的必要之舉。 很多地方因本村資金不足，在招商引資過程中，村里出土地，投資方出資金，建成后分回物業出租，這部

14、分物業賬面可能沒有反映，對這部分物業，應依據合同對該物業的權屬進行確認，并評估入賬。對于村里自籌資金興建的工業用廠房所占有自有土地，應按評估價計入資產。由于改制過程中規定非生產性資產不量化作股，有的地方對其辦公大樓、幼兒園、學校、農民文化活動中心、公園等非生產性資產所占自有土地不評估作價計入資產。但是，由于這部分資產只是因為用途不同才人為地分為生產性資產和非生產性資產，因此建議該部分資產所占用的自有土地也評估計入資產。 (4)非經營性資產的界定和核實。國內大多數地方都把農村集體資產劃分為經營性資產、資源性資產和公益性資產（后兩者統稱為非經營性資產），實踐中對這三類資產的處置方法雖有不同，但大部

15、分都傾向于只對經營性資產進行折股量化，而非經營性資產不予處置。本文調研的大連市甘井子區，大多數村子的非經營性資產也都沒有進行處置。非經營性資產的保留為未來遺留了問題。除道路等公共設施外，很多非生產性資產是可以與生產性資產轉化的，例如非生產性資產所占用的土地將來因拆遷而補償的收益的歸屬問題。實際上，非生產性資產在改制前是屬于全體村民的，特別是有的村集體非生產性資產所占比例很大，多則達到四五千萬元以上，少則也有上千萬元，所占用的土地也很多。若是此類資產的界定不合理，則有損農民利益，有失公平。因此，該部分資產應量化到農民個人，即使不能量化的，也應在相關文件中明確規定未來的收益權屬問題。 2.確定農村

16、集體資產產權的量化對象和分配依據 產權量化的對象一般以分配歷史、實事求是的原則。要根據本村的歷史和現實情況，設計出適合該村的股權設置辦法，比如可設置人口股（基本股、戶籍股）、勞齡股、特殊貢獻股（獎勵股）、公益股、集體股等多種股權類型。總之，從實際出發的具體方案要由村集體組織村民大會或村民代表大會討論通過。在改制中，還要充分考慮村民履行國家、社會和社區義務的需要。例如，具有村民身份的復員軍人，其義務兵服役期間也要計算為農齡；村民被拘役、勞教、逮捕、判刑的，期間不計算勞齡；先在鄉企事業單位工作后回到村集體單位工作勞動和外謀職業人員，只計算在村集體工作勞動年限；先在村集體參加工作和勞動，后到鄉企事業

17、單位工作勞動的人員，也只計算在村集體參加工作勞動的年限；等等。 3.確定農村集體資產的處置方式 村集體資產通過清產核資、產權界定和資產評估等法定程序達到產權明晰后，可依據公司法等有關法規進行股份制改革。目前，多數地方選擇股份有限公司、有限責任公司、股份合作制企業等形式。 對于集體經濟組織來說，若選擇進行股份制改造的過程中，對集體資產的處置可采取多種方式：一是將集體資產量化給個人；二是將集體資產出售給個人；三是將集體資產設置為集體股。現實運行中村集體經濟組織大多同時采取幾種方式，即將集體資產分為兩部分或分為三部分，部分出售，部分量化，或部分設置為集體股。在這三種方 式中，前兩種是在集體企業中不再

18、設置集體股，將集體財產全部轉化為個人產權，后一種是在企業中設置集體股，保留集體產權。在集體財產轉為個人產權時，又可采取量化和出售兩種形式。 對于集體企業資產的量化問題，也要區分兩種情況來對待：一種情況是集體財產的投資和所有權主體與企業職工相一致，即企業職工就是該企業財產的投資者和所有者。在改制中，把一部分財產由共同共有轉化為按份共有，無償量化給企業職工個人，既沒有引起所有權主體的變更，也沒有違背集體經濟的性質，而且有利于實現部分所有權的明晰化和人格化。另一種情況是集體財產的投資和所有權主體與企業職工不相一致，如由集體經濟組織所辦的企業中的集體財產，就不能采取無償量化給企業職工個人的方式，否則就

19、會造成集體中一部分人侵占另一部分人資產的情況出現。因為該企業財產屬于集體經濟組織全體成員所有，而企業職工只是大集體中的小部分成員，由小部分人占有大集體的財產，既違背誰投資誰擁有產權的原則，又會遭到大集體另一部分成員的反對。這種對企業財產采用無償量化的方式并不合理。 基于此，改制企業可根據自己的情況，選擇合適的方式。對于可以量化到個人的企業資產，要本著有利于實現產權明晰化的原則，積極地把集體資產量化給職工個人。對于難以量化到個人的集體企業資產，可采用出售的方式轉讓給企業職工有償使用。對于難以一次量化或難以一次出售的集體企業資產，也可采用部分無償量化，部分個人購買的方式。 4.農村集體資產的具體量

20、化和分配 (1)股權設置 股權設置在農村集體經濟組織改制中是爭議很大的問題。全國各地的鄉村在改制中設置各種不同的股權，即使是同一種股權，名稱和內涵的差異也很大。雖然各地在股權種類的設置上有所差異，股權名稱也各不相同，但是一些股權的內涵是一樣的，并且在各地的股權設置中是共有的。一般來講，人口股（類同于基本股、戶籍股）、勞齡股（勞動貢獻股）這兩種個人股都會予以設置，這兩種股權是對村民的集體身份和為集體所做貢獻的認可，是必要的股權設置。其中，人口股是每個具有社區戶口的人員均可獲得的股份，它集中體現了社區性。人口股占集體凈資產的比重和收益分配方案由集體經濟組織成員民主決定。勞齡股是按照勞動年限和勞動貢

21、獻量化到集體經濟組織成員的股份。為了體現轉居轉工人員和現有集體經濟組織成員之間的區別，勞齡股可分為優先股和普通股。其中，已轉居轉工人員持有優先股，享有優先收益權和優先資產處置請求權，但不參與企業經營管理。本集體經濟組織成員和留職集體經濟組織成員（征地轉居后未領取勞動力安置費、由集體經濟組織安置的集體經濟組織成員）持有普通股，包括按勞動年限量化的股份和以現金形式新入的股份，參與企業經營管理。 除了基本的人口股和勞齡股，不少地方還設置有獎勵股（類似于特殊貢獻股、法人股）、集體股等股權形式。其中，獎勵股是針對集體經濟組織的經營層和管理層人員設置的，其初衷是考慮到這些人員所處的崗位十分重要，可能對集體

22、經濟組織做出的貢獻比普通村民更大，因而在處置集體資產時，應對其多界定股份，以增強其積極性，并對其經營管理行為進行約束。但是，如果經營管理層獲得的股份過多，容易產生干群矛盾，導致村民抵制改革，阻礙改制。因此，恰當地設置獎勵股的比例是一個重要的問題。獎勵股占集體凈資產的比重應由集體經濟組織成員民主決定。關于集體股的設置與否，下面小節將對這個問題進行詳細論述。 總的來說，在農村集體資產處置過程中，股權設置要堅持有利于優化企業股權結構和資產運營的原則以及民主決策的原則，設置方案應當由集體經濟組織全體成員民主決定。 (2)集體股問題 是否設置集體股存在很大爭議。現階段設置集體股有一定的現實原因。一是由于

23、農村集體經濟是和村行政相聯系的，它所擁有的資產中，包含一些當前難以量化的部分。二是在城市管理體制配套改革未實施之前，要保證轉居后的社區集體福利以及公共物品供給，如公益設施、成員退休金、醫療統籌等不致因集體經濟組織改制而降低，集體需要有一定的資產積累以及源源不斷的收益做后盾。而集體股的分紅所得為社區組織的運作、社區福利等提供了物質保障。但是，集體股又確實存在一些缺陷，持有者主體仍不明確，不利于吸收社會資本以及資產運營，不利于企業的發展。 針對這種情況，建議在集體資產處置之初設置集體股，在未來對其實施逐漸減持，收回的資金可用于設立專項基金，解決設立集體股時所要解決的諸如公共管理、集體福利以及撤制前

24、已經退休人員的養老和醫療費發放問題。當然，也可以不設立集體股，這種情況下就應當在企業收益中保留一定數量的公積金，用于發展社區福利。 一旦設置了集體股，就引發了集體股權的所屬與控制問題。不可分割的集體股權屬于誰?集體股權由誰來控制?這兩個問題解決不了，集體資產仍得不到很好的處置，集體產權主體仍然被虛置，產權關系依然模糊不清，政企仍然不分，權責仍然不明。 在集體股權的所屬問題上，集體財產的產權歸屬是這個集體的全體職工。問題是怎樣把這種產權具體落實到職工身上。對此，可參考合作經濟的做法，在典型的合作經濟里，合作企業的公共積累雖然具有不可分割性，但是當企業終止時，公共積累所形成資產的最終產權屬于職工個人，按照約定的方式分配給職工。股份制企業中的集體股的最終所有權是明確的，當企業終止時，這部分財產也可以像合作企業那樣，按照約定的分配方式落實給每個職工。至于集體股的分紅，可主要用于維持企業正常的公益開支，如補充養老保險、興辦集體福利事業及照顧困難職工和離