1、城鄉一體化過程中農村土地制度創新第4期2021年l2月閱江學刊YuejiangAcademicJournal?經濟觀察?城鄉一體化過程中農村土地制度創新葛揚,薛飛(南京大學,江蘇南京210093)摘要:在市場經濟條件下農村土地具有現代功能.因此,通過土地資本化,采取土地股份合作制的方式,可以形成農村土地資本與城市金融資本合理,良性的流動,打通農村土地市場與資本的對接通道,盤活農業部門的各種資產,維護農民土地集體所有權,保障農民土地的合法權益,推進城鄉經濟社會一體化開展.關鍵詞:土地功能;資本化;運作方式;股份合作制中圖分類號:F301.1文獻標識碼:A文章分類號:16747089(2021)0

2、4-0020-08中國農村土地制度市場化改革在中國改革開度改革經過了三個階段:20世紀80年代農村土地制度的成功改革,帶動了中國城市經濟的市場化改革以及經濟體制的改革;20世紀90年代土地制度改革的成功是以農村土地制度改革成功為基礎,啟動了城市土地制度改革;進入2l世紀后,城鄉土地制度改革走向公平合理,統一的制度化改革過程.現在我國總體上已經進入以工促農,以城帶鄉的開展階段.盡管改革開放30年來,我國城鄉經濟都有了不同程度的快速開展,但是,城鄉二元的格局沒有得到根本性的轉變,甚至在一些從根本上突破的原因在于:城鄉一體化條件下的土地流動性沒有得到實現.因此,必須樹立以工促農,以城帶鄉長效機制,形

3、成城鄉經濟社會開展一體化的戰略思路,通過農村土地資本化的路徑,在新的歷史條件下發揮農村土地的現代功能,采取土地股份合作制的方式,形成農村土地資本與城市金融資本合理,良性的流動,打通農地市場與資本的對接通道,盤活農業部門的各種資產,維護農民土地集體所有權,保障農民土地的合法權益,推進城鄉經濟社會一體化開展.一,市場經濟條件下農村土地功能的拓展經濟開展處于不同的開展階段,土地職能的收稿日期:20211106基金工程:教育部人文社會科學重點研究基地重大工程基金"長三角土地制度創新與土地利用效率關系研究"(08JJD79O12O);國家社科基金工程"馬克思土地資本化理論與

4、轉型期我國房地產經濟虛擬性研究"(06BjIJD16);國家社科基金工程"農村土地制度變遷的社會福利效應分析"(O9BJLD33)作者簡介:葛揚,男,江蘇海安人,經濟學博士,南京大學經濟學系副主任,教授,博士生導師,主要從事馬克思主義經濟學,中國經濟問題等研究;薛飛,男,江蘇常州人,南京大學經濟學系研究生,主要從事政治經濟學研究.20葛揚,薛飛:城鄉體化過程中農村土地制度創新義市場經濟體制建立和開展之后,土地等生產要素逐步進入市場,市場機制發揮著要素配置的作能,而且隨著市場經濟的開展,還衍生出一些新的功能.從目前的開展來看,主要有財產功能,資本功能和融資功能.從農

5、村土地所有者或使用者對土地的占用排他性和消費競爭性的角度看,土地表現出財產屬性.在我國改革開放之后,隨著土地制度的變遷,農村土地的財產性質不斷顯現,從而使農民在土型時期,農村集體土地的財產權制度將會沿著承包權物權化和拓寬使用權的強度,長度和寬度的用權,土地由一種只能公有的物品變成了一種可以集體占有,也可以私人占有的物品.土地使用權作為一種獨立權利形態的存在,無論在立法上還是在實踐中,都已經得到確認,為城鎮同類土地相比擬,農村土地也應具有財產功能.城鎮工商企業的土地是所有權為國家,使用人財產,農戶作為市場經濟的微觀主體,對自己的勞動資料包土地延長30年的根底上,我國農村土地承包權將以長期化的方式

6、存在,農村承包土地的財產性質進一步強化,農民的承包權將進一步穩定,從而使農戶土地的財產功能具有長期性和可預見性,農民的權益將受到保障.在市場經濟條件下,土地不只是生產要素和權主體帶來收益,還能為投資者帶來較高的預期收益.馬克思認為,"資本能夠固定在土地上,即投入土地,其中有的是比擬短期的,如化學性質的改進,施肥等,有的是比擬長期的,如修排水渠,建在別的地方,曾把這樣投入土地的資本,稱為土地資本.它屬于固定資本的范疇."因此,可以從以下幾個方面來理解土地資本.首先,土地資本是人類在開發,利用土地過程中所投入的物化勞動和活勞動.其次,土地資本能夠與土地物質相結合形成固定資產,這

7、是由其價值轉移方式決定的.第三,土地資本可以分為兩類:一類是為了"改變土地的物理性質"或"改變土地的化學性質"而投入的資本;另一類那么表現為以土地物質為依托而形成的生產資料.在我國農村實行的農村土地承包責任制,農戶除了用土地來進行直接的生產經營獲取土地的產出收益外,還能夠利用承包土地的物權性質進地的使用權轉讓給其他農戶或者農業企業,保存承包權,農民憑借承包權獲取一定的經濟收入,這資本和股份,與其他的農戶或者工商企業合作經營,建立股份合作經營企業,這是土地資本化經營商企業發起成立土地股份公司,統一經營農民的土地,農民以土地使用權作價入股,憑承包權擁有公司的

8、股份并獲取紅利,并以土地折價額承當公司責任,這是土地資本化經營的高級階段.土地通過證券化,將土地產權主體能夠得到的收益轉變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產品,從而到達土地的融資功能.在農村,土地承包權證券化,將同定在土地上的資本(凝結在土地中的長期投入)相對流動起來,擴充社會資本金帶來與土地同樣經濟性利益的金融資產,其實質是為農業生產融資,即發揮土地的融資功能,為土地投入和農業經濟開展融通資金,以到達改進土2】閱江學刊:2021年第4期地,提高土地利用效益,開展農村經濟的目的.一以土地承包權或者使用權作抵押,而不是以融資過程中,核心是土地使用權而非所有權的證券化,這是社會主義市場經濟體制下

9、農村土地制度的特點.第二,承包權證券化主要以抵押債券或者收可以在證券市場上流通(即背書轉讓),以保證土三,土地本身的質量和級差地租決定融資的風險.承包權證券化實現了證券本身與融資主體的信用本身,而與融資者的風險程度沒有關系.二,二元結構與城鄉互動開展的障礙改革開放30年來,盡管城鄉經濟都有不同程度的開展,但是,城鄉二元結構沒有明顯的改變.由于城鄉二元結構對生產要素的阻隔,以及人口的膨脹,土地的銳減,即使把所有土地方面的權益都交給農民,也不能解決中國農業,農村,農民的問題,即所謂"三農"問題.土地制度是"三農"問地問題被耶魯大學中國法律研究中心的埃里克森教

10、授稱為"中國未來最為重要的問題".改革開放以來,我國進行了一系列的體制改革.在農村,實行了包產到戶的家庭聯產承包責產積極性,促進了生產力的開展,奠定了改革首先的不斷提高,市場化改革的不斷深入,農村土地制度所存在的缺陷也不斷暴露出來,作為農村制度核心的土地承包經營處在一種非常為難的境地中土地承包經營雖然能使農民根本維持生活溫飽,但卻沒有方法使農民致富.總的來說,目前我國農村土地制度存在以下幾個方面的問題.22第一,農村土地產權主體不明晰,不利于形成有效的鼓勵機制和約束機制.我國?憲法?,?民法通那么?,?土地管理法?和?農村土地承包法?都規定農村土地屬于農民集體所有,但并沒有

11、清楚地界定其到底屬于哪一級集體所有,法律規定含糊不清.集體土地產權的主體有"鄉鎮,村,村民小組"三級,集體土地產權的三種主體在實踐中都各所有權主體為爭奪土地所有權而產生沖突,從而損害到農民的利益.此外,產權模糊不利于產權主體形成有效的鼓勵機制和約束機制,容易形成短時行為,降低土地的使用效率.第二,農村土地所有權的權能殘缺,內涵不充分,主要表達在以下兩個方面:(1)農民的土地收益權得不到保障,同時,國家對農地的征用也損害了農民的土地收益權,極大地侵害了農民的利益;(2)農民擁有的處分權不完整,關鍵是農民缺失了對土地處分的參與權與決策權.第三,土地使用權不能有效流轉,難以實現適

12、度的規模經營.目前,我國農村土地主要是按戶按人頭平均分配,而我國人均占地面積較小,人地關系較為緊張,均分土地只會使得土地過于細碎,不符合社會化生產的要求,難以實現適度的規模經營.究其原因,主要有以下兩點:(1)土地產權的殘缺導致農戶缺乏穩定的權利前提;(2)農村社會保障的缺失阻礙了農地的流轉.第四,人地關系緊張,土地的保障功能與生產功能發生矛盾.城鄉二元化結構,人為地阻隔了生產要素在城市與農村之間的正常流動,使占人口總數70%的農民只能滯留在農村,而農村唯一的資源土地就承當起對農民的社會保障功能.農村的分工分業不興旺時,農民經營素質的分化程度也不高,因此,發揮土地的保障功能與利用土地的生產資料

13、功能,往往不存在明顯的矛盾.但是,隨著農業生產力的開展和農民分化程度的果是,從相對地位來看,土地所承當的社會保障功能上升,生產功能下降.因此,土地的保障功能與葛揚,薛1毛:城鄉一體化過程I|農村土地制度創新生產功能發生矛盾第五,農村土地金融滯后,阻礙城鄉生產要素流動.中國是一個典型的二元經濟國家,盡管改革開放30年來,我國城鄉經濟開展都有了不同程度的提高,但是城鄉二元的格局并沒有得到根本性的轉變,甚至在一些方面還拉大了差距,這嚴重致該現象的一個重要原因就是城鄉經濟開展中資理論導致的,沒有把農村土地通過資本化同質于城市的金融資本,城鄉之間的資本流動根本上沒有實現.當前,由于土地使用權制度創新和土

14、地資本化理論與實踐的滯后,中國土地金融和資本化還有許多根本性的問題需要解決,應盡快推進土地使用權的資本化,為農業生產經營和土地利用,流轉提供有效的金融效勞.三,土地資本化是農村土地制度創新的理論工具城鄉土地一體化的關鍵是盤活農村土地市農業論農業,就農村論農村,就農民論農民的思維轉,配置中,土地要素的流轉是其他要素流轉的前轉,優化配置提供了有效工具,為我國的農業開展帶來新的活力,可以盤活農業部門的各種資產,并充分調動全社會的各種資源為農業開展效勞,從放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立,中國經濟已經進入轉型時期,土地產權結構不斷變遷,土地資本化已經成為現實.所謂資本化(Capitalizat

15、ion),是指任何把資產憑其收益轉換成資產的現期市場交換價值的過程.也就是說,當一項能夠帶來收益的權利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候,這種權利本化是建立在土地私有制根底上的.但是,在社會主義市場經濟條件下,土地私有制是不可能的.盡管我國土地的國家所有是在社會主義建設過程中逐漸形成的,是與方案經濟體制相適應的土地歸屬制度,但是,它仍然是社會主義市場經濟條件今中外的經濟開展說明,土地的完全私有化,容易根本目的是保障社會平衡,穩定,持續開展,確保人們的根本生存權,尤其在我們這樣一個人多地少的,農業人口占多數的國度,生存權首先要保障人們有時機獲得土地.因此,社會主義市場經濟條件下公有制的根底地位

16、決定了我國將長期實行土地的國家所有(和集體所有).從理論上講,土地的國家所有有利于土地的合理利用,能夠保護耕地和生態環境,更有利于進行重點工程和公益設施的建設.在社會主義市場經濟條件下,土地的公有制是必然的,土地的資本化也是必然的,關鍵是創新不發生變動的情況下,可以在使用權上進行市場土地使用權的取得方式有劃撥,出讓,出租,人股等.有償取得的國有土地使用權可以依法轉讓,出租,抵押和繼承.在方案經濟體制下,土地使用權只是一種劃分土地使用范圍的工具,不具有財產價值;而在市場經濟條件下特別是在出讓土地使用權體制下,土地使用權成為具有所有權功能或屬性的財產權.從理論上講,出讓土地使用權類似于市場經濟國家

17、的地上權,而且我國的實際情況決定了出用權人享有土地所有權人通常所具有的一切權23閱江學刊:2021年第4期角度看,土地使用權是一種直接支配土地的物權,土地使用權人享有的是直接占有,使用土地的權利.土地使用權來源于國家土地所有權,是一種間,國家不得任意收回土地使用權和非法干預使用權人的使用,只有基于公益需要才允許國家提前收回土地.在我國,土地使用權幾乎具有與所有權相當的權能.土地使用權人不僅可以占有,使用土地,而且可以轉讓,抵押,出租土地使用權,并具有繼承的權能.在我國經濟轉型期,土地使用權不僅可以隨建筑物所有權的轉讓,抵押,出租而處分,而且可以獨立處分,因此,土地使用權成土地所有權主體收益的工

18、具,那么,土地使用權資此,在中國社會主義市場經濟體制中,特別是在現代產權結構及其權能條件下,土地資本化是通過土地使用權資本化實現的.農村土地資本化可以為我國的農業開展帶來新的活力,可以盤活農業部門的各種資產,并充分調動全社會的各種資源來為農業開展效勞,從而促進農業部門生產力的提高.具體的說,農村土地資本化主要有以下幾個方面的積極作用.(1)增強農村土地的流動性.土地使用權資本化,使得農村土地使用權進入市場交易,一旦交易發生,由于競爭機制的作用,必然會在這個市場的范圍內形成均衡價格.同時,允許土地流轉也有利于農業向規模化,產業化開展,提高勞動生產率.村土地使用權的資本化,可以使土地的產權主體分散

19、化,也就是說農村土地的使用權主體不再是單一的農民,企業等其他利益主體也可以參與進來,這無疑加強了這個群體的談判能力,一些對土地權益的侵害行為也會得到相應的遏制.(3)有利于引入資本要素,為農業開展提供根本的資金支持.在我國城市化必將不斷推進,土地有巨大的升值潛力的背景下,實行農村土地資本化將土地與資本相結合,充分利用資本逐利的特性,通過24土地來引進資本,必將為我國農業的開展提供巨大的支持.(4)有利于農村剩余勞動力的轉移.實行農村土地資本化,假設設有一定的退出機制,那么可以從根本上切斷農民與土地的聯系,使之不再受土地的束縛,在其他條件不變的情況下,勞動力的轉移將會更為順利.(5)有利于農業實

20、現適度還會為農業生產引入資本,一定規模的經營面積和資本的引入都將推動新的生產技術在農業生產中的運用,并最終實現農業勞動生產率的提高.行土地資本化,將土地與資本結合起來,不僅能夠使土地的保障功能與資本功能相結合,而且大大提高了土地的價值,使土地的社會保障功能得到極大的提升,最為重要的是為城鄉社會保障同質化提供了理論工具.四,農村土地使用權資本化運作方式對土地使用權實行資本化,就是通過一定的手段尋找能夠帶來等值收益的"資本"價值的工具.對抽象權利的資本化,尤其是土地使用權的地使用權是指土地使用人依法對土地加以利用的權利,在我國經濟轉型期土地使用權可以獨立處地所有權資本化是土地所

21、有權主體收益的工具,那么,土地使用權資本化同樣也是土地使用權主體收益的工具.通過土地使用權資本化,不僅可以實現土地資本與金融資本的同質化流動,而且有利于土地的集約利用和優化配置,是提高土地利用效率,促何進行土地使用權的資本化運作.首先,必須建立土地使用權流轉市場體系.這是吸引資本進人農村土地市場的重要手段,符合現有的法律法規,具有現實可能性和可操作性.在土地使用權流轉交易過程中,符合進場條件,接受交易所資格審查和交易行為監管的集體和農葛揚,薛飛:城鄉一體化過程中農村土地制度創新戶,都可以成為土地交易所的權利出讓方(賣方).對于城市建設用地的使用者,具備交易所章程規定的資質條件,愿意接受交易所資

22、格審查和交易行為監管的,可以成為土地交易所的買方.其次,建立土地使用權資本化的實施方式.換信用票可以將農村土地以使用權收益折算為動態的市場價值憑證,當農民進入城市后,隨時可以將土地置換信用票通過土地交易市場進行交易,地置換信用票獲得相應土地使用權的預期收益.土地置換信用票的發行和交易,可以打破城鄉土地市場的二元結構,突破因戶籍,地域等因素導致的集體農戶土地使用權的流轉困境,實現城鄉一土地的所有者,承包者作為委托人基于對特定的人或者效勞機構(即受托人)的信任而將土地的使用權,經營權信托給受托人,受托人進行經營,管理,處置,將因此而獲得的收益歸屬于特定的受益人(通常就是委托人自己).上述做法能夠有

23、效促進農村土地的流轉.(3)土地使用權的證券化.以土地的未來收益作為擔保發行證券,在不喪失土地產權的前提下利用證券市場的功能,將不可移動,難以分割,不適合小規模投資的土地轉土地資本化的高級形式.土地證券化后,可以吸引大量投資者投資農村土地使用權,從而促進社會資金投資農業.為了保證農村土地使用權資本化有效運行,還必須解決一些具體問題.首先,要在農民自愿村土地制度改革和土地使用權資本化的過程中,必須堅持農民在創新探索中的主體性,政府在其化經營是非常重要的,其存在有利于提高經營效率,并對局部成員的權力有較強的約束作用,可以起到較好的監督作用.因此,給予成員"用腳投票"的權利是完善

24、資本化經營方式的關鍵所在.在實踐中應充分考慮到引入退出機制的可能性.其次,健全相應的法規與措施,對農業企業的經營使農民本來就脆弱的生活保障能力也喪失掉,從而導致農民對農地制度改革的焦慮和抵抗,因此需要政府加大財政轉移支付力度,在農村建立,健規模經濟的效應,但公司經營的風險也不可小視.因此,政府必須出臺相關政策法規來指導農業企業的經營,標準其行為,對于一些風險較大的領域應給予積極的支持.應大力開展農村金融,一方面給予農業企業較強的資金支持,保障其正常經營;另一方面,要積極開展農業經營的保險業務,將經營風險分散化,從而保障農業經濟的健康發展.第三,建立貫穿城鄉的土地交易市場,為農村長期開展與改革的

25、新模式,需要建立標準,完整并能夠涵蓋土地所有權,使用權的城鄉土地大市場,使土地使用權能隨著價格,就業環境的變化進行效率使用者向高效率使用者流動,促進土地交易活動的公開化,契約化,貨幣化,減少效益損失和分配不公,解決農村土地資產的流動性,收益性和融資性問題,為大規模的農村勞動力轉移,規模經營和大資本流入農業創造條件.笫四,轉變政府職能,改革相關制度,保障農村土地資本化的實現.實行土地資本化管理與市場化運營,就必須要求建立政府多部門參與,各司其職,依法行政和相互協調的監督管理體制,與之相對應的是政府營中的各種信息進行及時監控,確保信息通暢,為其及時制定政策創造良好的條件.同時,政府還要推動財稅金融

26、體制的改革,完善土地稅費改革,嚴格限制政府強制性征地,防止政府濫用征地權.五,農村土地制度的變遷與土地股份合作制的形成土地股份合作制是指集體經濟組織或農戶以25閱江學刊:2021年第4期土地使用權人股,與其他的農戶或者工商企業等農業投資者形成股份合作經營關系,建立股份合質上是將股份合作制引入農地經營體制而形成的一制實現了土地所有權,承包權,使用權三權別離,把農民承包的土地從實物形態變為價值形態,突破了原來一家一戶承包土地的凝固格局,使一部分不愿耕田的農民在獲得股權后可以安心從事第二產業和第三產業,而一局部愿意進行農業生產的農民那么有了承包更多土地的時機,使土地和勞動力得到合理調整.這種制度在城

27、鄉一體化推進較快的地區,即社區非農業興旺,經濟實力雄厚(能以工補農)和社區管理水平較高的地區,應該說是一種符合我國市場經濟規律的選擇.制度變遷理論認為制度安排總是由起始時的均衡態勢向非均衡態勢過渡,即均衡是暫時的,非均衡那么是常態;非均衡的出現預示著制度創新和制度變遷.隨著農村經濟的開展,我國現行土地土地制度開展的趨勢適時推進土地制度改革,才能使我們所選擇的土地制度符合社會經濟開展的要求.農村土地股份合作制改革,就是引導農民把依法獲取的土地承包權轉化為長期股權,變分散的土地資源為聯合的投資股本,通過直接經營,參股經營或租賃經營等方式進行企業化運作,按股份分配獲取收益的一種土地經營制度的創新.根

28、據制度經濟學的觀點,制度變遷的誘因是形成正是由相對價格的變化所引發的,而相對價格的變化最終是由我國工業化和城市化不斷推進所導致的.上述相對價格變化主要是指產品相對全球的農產品價格出現大幅上漲,但從長期來說,農業的比擬收益在不斷下降,經營風險那么不斷上升.非農產業的開展,不僅為農業剩余勞動力的轉移提供了就業時機,而且比農業經營奉獻了更高的收益率,這必將促使農村剩余勞動力向非農26業生產的收入,農村土地對農民的收入功能下降,土地更多的是起到潛在的保障功能.因此,在非農產業較興旺的地區,從事非農產業的農戶便會通過不同的方式把土地使用權轉讓出去,從而推展,盡管農戶有轉讓土地使用權的意愿,但是一方面我國

29、的相關制度條件并不完善,沒有形成有效的土地交易市場;另一方面,隨著工業化和城市化的不斷推進,土地特別是城市近郊的土地有潛在的增值收益,因此,農戶并不愿意完全放棄土地.正是這兩點誘使了土地股份合作制的產生.農村土地股份合作制改革是對農業經營方式的創新和有益探索,符合現代農業開展的要求,有利于土地家庭承包經營與現代農業銜接難題的破合,實行土地,勞動及其他要素的聯合,能夠擴大生產經營規模,轉變農業增長方式,保護農民土地充分表達了經濟轉型條件下我國農村土地制度創新的特征.(1)土地股份合作制表達了合作化與一戶合作的根底上將分包到戶的土地重新集合起的角度看,土地股份合作制更像一種以合作化的企業形式表現的

30、土地股份合作制,也表現出一體了包含土地,勞動要素投入的一系列長期契約關系,而且在農村社區實際上建立了一種企業內部管理關系.(2)土地股份合作制表達了股份化與和規模經營,并按照農戶入股的土地資產的多少,進行收益的股份分紅.并且在土地資本化之后,可以進行土地資產股份量化并實現土地集中,按收益的股份化,而且表現了建立在一體化根底上葛揚,薛飛:城鄉一體化過程中農村土地制度創新自行分散的決策,轉變為由村(組)集體或一體化的土地股份合作組織集中統一行使土地利用,經營,投資,處置等方面決策權的集中決策.決"三農"問題,推動農業經濟的快速開展,必須在城鄉一體化的框架內,在工業化和城市化的進程中,運用土地資本化的手段和土地股份合作制的形式,實現城鄉互動,工農互促開展.當然,當土地使用權資本化實施之后,作為實體資本的土地就具有了虛擬性,使得土地使用權流轉過程中存在明顯的風險,如果在流轉過程的某個環節出現問題,風險就會被引發.因此,實行土地資本化和土地股份合作制,必須優化農村土地制度的運作環境注釋:德馬克思.資本論:第3卷M.中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯.北京:人民出版社,2004:698丁關良.農村土地承包經營權性質的探討J.中國農村經濟,l999(7)葉劍乎,等.中國農村土地產權制度研究M.北京:中國農業出版社,2000: