1、 畢業設計（論文）畢業設計（論文）題目：廣州市城中村發展現狀研究題目：廣州市城中村發展現狀研究 學生姓名學生姓名: 羅珊羅珊學學 號號: 0805030118班班 級級: B08 工商管理工商管理 3 班班專專 業業: 工商管理工商管理系系 別別: 管理學院管理學院 指導教師指導教師: 謝東風謝東風 2012 年年 5 月月 廣州城中村改造現狀和發展研究廣州城中村改造現狀和發展研究摘要廣州市城中村問題是多年困擾城市管理者的棘手問題，如何在工業化、城市化已經成為時代主流這一宏大的社會變遷中，對城中村進行徹底的改造，也是諸多城市管理者及專家學者積極探索的一個熱點問題。城中村作為一種全國性的普遍現象

2、，有許多共同的特點，但廣州市的城中村作為南方開放前沿的先行者，亦有其獨特的地方。本文主要針對廣州城中村的改造現狀，探討城中村的形成原因、存在的問題、改造的困境和難點，并提出相應的建議和對策。關鍵詞：城中村；改造現狀；發展研究 廣州城中村改造現狀和發展研究GUANGZHOU VILLAGES TRANSFORM THE STATUS QUO AND DEVELOPMENT STUDIESABSTRACTThe problem of Guangzhou urban villages is a thorny problem that plagued the city manager for many

3、 years. Under the industrialization, urbanization has become the great social changes of the mainstream of the times, how to conduct a thorough transformation of the villages is a hot issue that many city managers and scholars actively explore. As a national common phenomenon, there are many common

4、features of villages, but the villages in the city of Guangzhou as a pioneer of open frontier of the South, has its unique place.In this paper, for the transformation situation of Guangzhou urban villages, discusses the cause of formation, the problems and plight and difficulties of the transformati

5、on, and puts forward the corresponding suggestions and countermeasures.Key words: Village in city; transformation situation; development research 廣州城中村改造現狀和發展研究目 錄1 緒論.11.1 課題研究的目的、意義.11.2 國內外研究現狀及文獻綜述.21.2.1 國外的研究現狀.21.2.2 國內的研究現狀.32 廣州城中村的形成和發展.52.1 廣州城中村的形成原因.52.1.1 城鄉分治的二元管理體制是城中村形成的制度性原因.52.1.2

6、 快速的城市化發展是城中村問題形成的主要外部推力.52.2 廣州城中村的發展現狀.62.2.1 廣州城中村的發展現狀.62.2.2 廣州城中村的特征.63 廣州城中村改造中存在的問題分析.83.1 土地產權制度問題.83.2 拆遷補償估價不公平問題.83.3 外來人口如何居住問題.83.4 改造后土地產權制度問題.93.5 龐大的改造資金.93.6 滯后的政策跟進.94 廣州城中村改造的對策及建議研究.114.1 實施城中村改造建設應注重的問題和原則.114.1.1 改造建設中應注重的問題.114.1.2 城中村改造建設中注重的原則.124.2 對策建議.134.2.1 政府統一規劃引導，市場

7、主導建設.134.2.2 統一建設、成片改造，有計劃地逐步推進.134.2.3 用容積率和地價對城中村改造實行.13 廣州城中村改造現狀和發展研究4.2.4 注重村落歷史文化的傳承與延續.144.2.5 注重對居民的技能培訓與精神層面的關懷,使其更好地適應向城市市民角色的轉變.144.2.6 完善相關的社會保障制度和福利政策.155 結論.16參考文獻.17致謝.18 廣州城中村改造現狀和發展研究第 0 頁 共 23 頁1 緒論1.1 課題研究的目的、意義隨著我國城市化進程的加快，城市快速擴張，對土地的需求更加迫切。1在一些城市尤其是經濟發展較快的城市中，位于城區的邊緣農村被劃入城區，在區域上

8、已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落，這就是城中村。城中村是中國大陸地區城市化進程中出現的一種特有的現象。改革開放后的 30 多年間里，一些經濟發達地區（如珠三角、長三角、環渤海、直轄市、省會城市等）城市的建成面積迅速擴張，原先分布在城市周邊的農村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”。城中村問題較為突出的著名的城市有北京、天津、重慶、上海、武漢、廣州、深圳等。而隨著城市向高級城市化、現代化階段發展，城中村(局部)和城市系統(整體)之間的矛盾日顯突出。隨著城市建設突飛猛進的發展， “城中村”的存在影響了社會的和諧，制約了

9、城市經濟的發展，阻滯了現代化建設的進程，已經到了必須綜合治理的境地。在城中村的改造上，問題相當復雜，涉及到多方的利益博弈。對于城中村的研究需要綜合城中村表現的多個方面，透過現象，抓住本質。 “城中村” ，是現在流行的名詞，它代表著一個城市的發展程度，同時包含城市居民和農民的元素，日益成為社會各界的關注的最大熱點之一，成為我國城市化進程中一個不可或缺的環節2。目前，我國城市化速度很快，全國各個城市都有城中村的影子,城中村最集中、最典型的當屬珠江三角洲地區了。它體現了大多數發展中國家的城市在發展的初級階段的一般特征，也體現了在中國、特別是珠江三角洲地區特殊的地理與人文環境,以及特殊經濟社會變遷軌跡

10、。對于廣州，城中村早已不是什么新鮮名詞了，在這個概念出現之初，它通常被作為貶義詞看待，被認為是城市的“毒瘤” 。針對城中村所產生的問題，政府也出臺了一系列政策措施來進行城中村改造探索，但真正付諸實施并取得成功的案例卻乏善可陳，政府對城中村的態度也開始軟化。隨著商品房價的不斷攀升，市民對廉租房的需求更加強烈，在廣州市政府關于廉租房政策及建設尚未成熟時，城中村成為了廉租房市場的搖籃，其存在具有一定合理因素，不能一棒子打死。目前，廣州城中村的改造無疑是一塊“誘人的奶酪” ，但同時它也是一塊“難啃的骨頭” 。3-4 廣州城中村改造現狀和發展研究第 1 頁 共 23 頁本文針對廣州城中村的改造現狀和發展

11、進行研究，探討城中村的形成原因、存在的問題、改造的困境和難點，最后針對這些問題、難點提出一些建議和對策。1.2 國內外研究現狀及文獻綜述1.2.1 國外的研究現狀近 20 年來，中國經濟發展和城市化帶來的空間重構引起國外學者高度關注。國外期刊專門研究城中村的文章不多，集中在城市流動人口居住及土地利用兩方面。國外城中村研究十分關心其所承載的社會經濟現象，通過社會學研究方法城中村在城市發展中的利弊，并通過制度因素尋找現狀形成的路徑和發展趨勢。國外沒有與城中村內涵相同的城市功能地域概念，但都市村莊、貧民窟、貧民區等自助型居住區（Self-help Housing）與之有較強的類比性。被學者廣泛應用于

12、與我國城中村的對比研究中。自助型居住區表現形式多樣，但本質特征一致：社區的房屋、基礎設施、社會管理等配套都由居民自己提供，政府不進行資金和行政投入。國外自助型居住區多是城市貧困人口集聚地，是通過社會關系網絡或者鄉緣維系的非正規社區。它與中國的城中村同樣是在城市化過程中遇到的城市建設、管理問題。同樣是大量來自農村或國外的移民的失業、低收入和城市基本服務的缺失所引起的。1、1996 年底，美國的住宅和都市發展局提出“模范城市計劃”，將 150 個需要急迫解決問題的城市擬為“模范城市”，鼓勵他們提出改善當地貧民窟的經濟、社會和物質環境規劃以及實施更新的計劃，并提出實施規劃所需援款的申請。52、20

13、世紀 70 年代，美國提出社區“自愿式更新”為特征的鄰里復興計劃，分析當時城市所存在的一些問題，特別是東北部和中北部備受折磨的老城區問題，提出相關政策和措施，當然貧民窟問題的治理也是其中的一部分。3、1993 年，巴西開始貧民窟改造計劃，努力將貧民區納入到城市有機體內，從法律上認可它們。2007 年，巴西政府投資 35.79 億美元用于全國 12 個州和首都地區貧民區的市政建設和基礎設施建設。64、印度中央政府日前正積極推動各地方政府為保障房立法，規定每位無房戶至少獲得 24 平方米住房，以實現在印度全國范圍內逐步清除貧民窟的目標。5、法國的貧民區大多為移民聚集地，長期的貧困化導致問題繁多。2

14、007 年法國政府斥巨資改造全國各地城市中的貧困區，總共 350 億歐元的投資將在 2013 年之前改造530 多個貧困區。建設 9.2 萬套、翻新 20.42 萬套和拆除 9.8 萬套住宅。屆時將會有 400 廣州城中村改造現狀和發展研究第 2 頁 共 23 頁萬公民受益，這將是法國歷史上規模最大的建設計劃。76、美國學者 Johnston 主編的人文地理學辭典把都市村莊定義為：一種居住社區，居民具有相同的或相似的文化或種族特征，常位于內城或轉型地帶，是移民進入城市的聚集點。 “都市村莊”概念經過后來學者數次研究提升，近期美國倡導的可持續發展社區設計中把“都市村莊”描述為“在生活、工作、游樂

15、中，人與人、人與自然之間達到和諧關系的這樣一個地方”。國內最早研究城中村的學者也有把城中村稱作“都市村莊”。7、8英國地理學者 Susan Mayhew 曾把貧民窟定義為“通常以多戶混居和擁擠為特征的窮人住宅集聚地” ，最近的聯合國報告則對貧民窟簡單的定義為以低于標準的住房和貧窮為特征的人口稠密的城市區域，主要有以下特征：安全用水不足、衛生設施和其它基礎設施不足、住房建筑結構差、人口過密、居住權沒有保障。盡管貧民窟和城中村的形成機制截然不同，但兩者在景觀風貌、人口特質和社區分異等方面卻具有較為明顯的相似性，國外對貧民窟的研究和改造未曾間斷。綜上所述，城市貧民居住區、貧民窟是一個普遍發生和發展的

16、規律性現象，所有國家和城市的政府對這種現象都有一個認識過程，從忽視到重視、從排斥到接受，所以是一個整體上的進步過程。城市貧民居住區、貧民窟的改造也是社會的必然趨勢。1.2.2 國內的研究現狀1、敬東早在 1999 年就指出“城市里的鄉村”是改革開放以來，在一些經濟發達地區或城市，由于疾風暴雨式的城市建設和快速的城市化，導致城市用地的急劇膨脹，把一些圍繞城市周邊的村落及耕地納入城市用地的范圍。大部分耕地的性質由勞動群眾集體所有制轉化為全民所有制。在征地過程中返還給鄉村的用地和以前的村民住宅用地、自留山、丘等則維持以前的集體所有質不變，在這些用地上以居住功能為主所形成的社區則被稱為“城市里的鄉村”

17、9。2、吳曉（2001）從流動人口的角度來研究城中村的問題和影響，提出進行改造和整合時，既要限制建設規模，還要控制人口規模，完善流動人口安置和住房租賃市場，從經濟、社會、政治政策等方面多管齊下，由改造單位牽頭，組成包括規劃師、工程師、經濟學家、社會學家等專業人士在內的聯合公司進行操作。103、王福定（2004）認為城中村的改造既要尊重村民的權益，又要符合城市長遠的目標。關鍵是在以地換地的前提下使每寸土地按城市規劃要求發揮更大效益。11 廣州城中村改造現狀和發展研究第 3 頁 共 23 頁4、郭謙、吳昊潼（2007）認為城中村已經演化為“為城市流動人口提供廉租房的低收入社區”，僅考慮村民的改造措

18、施是不當的。城中村改造是當下政府甚為關注的現實問題。但政府主導的“城中村”改造目的應當是不謀城中村的區位利益，而是為低收入流動人口的弱勢群體的居住質量謀福利。125、2004 年，深圳市委、市政府召開全市動員大會，出臺深圳市城中村改造暫行規定及中共深圳市委深圳市人民政府關于進一步加強查處違法建筑和違法用地工作決定 。兩份文件一疏一堵，一軟一硬，標志著本屆深圳政府較早前提出的完善城市管理、改善城市面貌三部曲中的第二步全面啟動對城中村繼續改造。6、2010 年，廣州為了能在 16 屆亞運會呈現出一個現代化國際大都市的面貌，需解決 300 萬流動人口、60 萬套出租屋在內的城中村改造問題。于是廣州啟

19、動“城中村”改造立法工作。在實踐上，珠江三角區等不少城市進行了有益探索，為改造城中村積累了一定的經驗。本文將依據國內外專家的有關理論和相關學說，重點分析廣州市改造和發展現狀，探討城中村的形成原因、存在的問題、改造的困境和難點，最后針對這些問題提出一些建議和對策。 廣州城中村改造現狀和發展研究第 4 頁 共 23 頁2 廣州城中村的形成和發展2.1 廣州城中村的形成原因城中村是在我國特有的二元城鄉土地制度、戶籍制度及其行政管理制度的基礎上，在快速工業化和城市化的背景下，由鄉村向城市過度的產物，也是人類社會快速發展進程中遺留下的產物。城中村的真正形成是隨著20世紀80年代中期我國城市改革的深入和經

20、濟的快速發展，城市不斷向外擴展而逐漸形成的。李俊夫認為，城中村的形成大體經歷了三個階段：即20世紀80年代前純粹的農村聚落階段、8090年代的城村過渡階段和90年代以后完全的城中村階段。13從廣州市城中村的形成與發展看，這個分析是符合廣州市的實際的。2.1.1 城鄉分治的二元管理體制是城中村形成的制度性原因20世紀50年代中期以后。我國逐步建立了高度集中的計劃經濟體制。在戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等當面嚴格區分農業人口和非農業人口，實施“城市”與“鄉村”分屬不同的機構管理體制。城鄉分治的二元管理體制的存在，使得“城市”與“鄉村”分屬不同的機構體系管理，城市在對城鄉結合部的農村宅基地

21、的土地使用、建設管理方面存在一定的真空，城市規劃管理范圍及建設管理法規對農村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，這是造成城中村形成的根本制度原因。2.1.2 快速的城市化發展是城中村問題形成的主要外部推力改革開放以來特別是 20 世紀 80 年代以后，中國的城市化和工業化都進入了快車道，城市本身的擴展，尤其是大項目的建設帶動了城市的向外擴張，加速了鄉村向城市的過渡。在城市化過程中，城市建設用地以面狀外延式沿交通干道迅速擴展，越來越多原屬于郊區的農村居民點被圈入城市發展用地范圍，城市開始突破原有界限向外征地擴張，一部分城郊農村的土地被以國家的名義征用，受土地產權限及拆遷補償等因素的影響，原農村

22、居民點拆遷開發成本較高，政府和建設用地單位為降低補償成本，在征地建設過程中只征空地，不征村落。致使農村土地轉變成建成區后，農村人口、 廣州城中村改造現狀和發展研究第 5 頁 共 23 頁農村居住聚落逐漸成為都市海洋中的“孤島” 。久而久之，就形成了城中村問題。2.2 廣州城中村的發展現狀2.2.1 廣州城中村的發展現狀珠三角地區是我國城中村比較集中的地區，這不僅和該地區快速的城市化和工業化速度有關，而且和該地區城市化與工業化模式有關，民間經濟力量比較強大，崇尚市場力量，市場比較活躍，政策比較靈活，善于利用政策。而廣州市作為珠江三角洲的龍頭城市，其城中村問題尤其普遍，也充分代表了珠三角地區城中村

23、的個性特點。廣州市的城中村數量之多、涉及范圍之廣以及改造難度之大在全國赫赫有名，廣州（不包括番禺區、花都區以及從化市、增城市）共有 138 個城中村，分屬于 5 個帶農村的區，其中，白云區 53 個、黃埔區 16 個、海珠區 20 個、荔灣區 21 個、天河區28 個。根據廣州實際擁有農用土地現狀及城市建設發展情況，可將其分為三個類型：A 類：成熟型城中村，即完全沒有農用地的農村，或已完全被城市所包圍的行政村，如天河區的石牌村，人口規模大，建設范圍廣，經濟實力強，又位于新城市的中心區，屬于典型的發展型城中村。B 類：發展型城中村，即有小量農用地和處于城市近期重點建設區域的農村。如白云區的瑤臺村

24、、棠溪村14，它們處于城市重點建設區域，仍留有少量的耕地，農業收入只占其經濟收入的一小部分。C 類：起步型城中村，即較多農用地的農村和近期不列入重點建設區域的農村，如舊村。根據以上概念界定，城中村分成三類發展形態。必須認真對待城中村問題，實施有效的改造建設，不然會出現更多的發展型城中村，乃至成熟性城中村。2.2.2 廣州城中村的特征1、村集體經濟大多經歷了“去工業化”過程，物業出租為其主要收入來源。廣州城中村集體產業結構的發展過程，大都經歷了農業工業服務業（物業出租）三個階段。20 世紀 80 年代末早中期，村集體收入主要來源于自辦的各種小型加工廠，如水泥廠、茶葉廠、紡織廠等勞動密集型鄉鎮企業

25、，后來由于不符合城市發展規劃以及集體辦生產性企業本身存在的管理難題等問題，加上村里土地的大幅升值，使城中村集體經濟紛紛轉型。在 20 世紀 80 年代末 90 年代初經歷了一個“去工業化”的過程，把經濟產業重心轉移到出租廠房、倉庫、寫字樓等物業上，一些地里區位好的城中村更 廣州城中村改造現狀和發展研究第 6 頁 共 23 頁是抓住歷史機遇，在村屬物業里里培育出許多鼎鼎有名的專業市場，譬如“北有中關村，南有石牌西”。根據有關部門統計調查，作為全國最大的電腦產品集散地的天河區石牌電腦市場和位于荔灣區山村的南方茶葉市場，都是村集體根據市場行情，把握市場脈搏，從無到有，從小到大培育出來的專業大市場，為

26、村集體經濟提供了豐厚的回報。發展至今，物業出租基本上占集體經濟的 80%以上。2、集體和個人所屬物業的單位價格高、總量大。廣州市城中村村民收入的主要來源是村集體分紅和自建出租屋收入。村集體經濟建立在征地補償金及村留發展用地的基礎上：依賴征地補償金建立起一批集體出租物業、市場的需要、土地的稀缺導致各城中村所屬的土地伴隨著廣州市房地產的發展水漲船高，其土地上所建物業的價值也相當可觀。村集體經濟豐厚的收入，為村民承擔了醫療、養老等方面的保障，此外，村民還可以從集體經濟中得到不菲的年終分紅。3、所屬物業正處在升級改造階段。除了部分城市抓住機遇，利用有利的地里區位和原有產業基礎把所屬物業做成專業大市場以

27、外，大部分村的集體物業仍是以廠房、倉庫為主，但是由于歷史原因，許多物業都屬于無證物業、臨建房等，多數以一、二層低層建筑為主，建筑密度高、容積率低，缺乏規劃，且許多由于時間久遠已經非常破舊，淪為危房：再加上道路、用水、用電、排污等市政基礎設施的缺乏，進駐的企業主要是一些規模小、檔次低、能耗高、污染重的勞動密集型企業，現大多需要進行升級改造，以進一步帶動產業升級，增強經濟實力，以荔灣區坦尾經濟聯社為例，在4 年時間內，集體共投入 3 億多元資金用于物業改造。4、隨著經濟的發展，部分城中村改造的條件與時機逐漸成熟，但進度并不能同步。各級政府一直試圖改變和扭轉城中村的景觀局面與管理局面，讓其真正、徹底

28、的城市化，但一直未能如愿，這主要受制于幾個因素：首先，改造需要大量的投入，政府未作出決策在城中村改造過程中投入財政資金，與此同時又限制社會資金的進入，單純依靠集體經濟進行改造，又顯得勢單力薄，這勢必影響改造的進度；其次，城中村改造牽涉面比較廣，改造后社會能否有能力承受，會不會引發新的社會問題，具有太大的不確定性；再次，政府對城中村問題本身的認識以及改造模式也正處于不斷摸索的過程，認識和改造思路在不斷變化與調整，這勢必影響城中村改造政策的穩定性和持續性，也勢必影響包括聯社和社員在內的社會主體的信心。 廣州城中村改造現狀和發展研究第 7 頁 共 23 頁3 廣州城中村改造中存在的問題分析3.1 土

29、地產權制度問題產權集體所有制是“城中村”形成的基本原因,而根源卻是土地產權制度是“城中村”居住環境問題所形成的15。農民的土地承包權,主要表現為農民對其承包的土地在合同期內的占有權、使用權、收益權,承包者有權在合同期范圍內獨立自主地從事經營。由于農村土地產權歸村集體所有,在城市化進程中,國家可以征用作為農民生產資料的農用地,但難以征用作為農民生活資料的宅基地,房地產商就無法介入城中村的整體性商業開發,而只能留給村民分散的進行粗放型開發16。因此,在“城中村”改造建設過程中一項首要的基本工作是如何正確進行資產清查,它直接關系到整個集體村民所擁有的財產總額,也是每個村民能夠獲得多少受益的根本依據,

30、同時,資產清查還是改造時怎樣確立村集體資產分配方案的主要條件。但是,應該劃入清查范圍的是哪些村集體資源呢?目前廣州市集體資產主要有以下幾種:土地、工業性資本、服務行業資本和公益型資本。3.2 拆遷補償估價不公平問題“城中村”是特殊地域,具有城鄉二元制結構,由于村民私房建設失控,違章面積很大。據了解,一旦村民知道要進行改造后,總是見縫插針地建筑房屋以獲得更多補償,這又增加了估價的難度。現今,“城中村”拆遷補償方法雖然解決了補給誰、怎么補的問題,但補償標準仍然存在著很大分歧,拆遷人單方面主觀制定拆遷標準,損害了被拆遷人的合法利益。拆遷補償標準是補償的量性問題,標準的高低關系著當事人和拆遷方雙方的經

31、濟利益,偏高則改造投資加大,偏低則村民無法接受,兩者都不利于舊村的改造。語句不通順3.3 外來人口如何居住問題在“城中村”改造過程中,眾多低收入和外來人口的存在是不容忽視的問題。外來人口在城市建設中扮演著重要的角色,很大程度上推動著城市建設的發展,同時,月收入低于 1300 元的市民也不在少數,這些人主要靠租用“城中村”的住房生活,一旦“城中村”改造完成,他們承擔不起高昂的房租費。17以廣州天河區石牌村一戶三口之家為例,年集 廣州城中村改造現狀和發展研究第 8 頁 共 23 頁體分紅在 5 萬元以上,出租房屋的租金在 10 萬元年收入以上不成問題。而作為月收入僅為 1100 元到 1300 元

32、的農民工而言,租住此類房屋是他們最能接受的方式,改造結束后,勢必增加的房租,將使他們失去繼續租住的能力。3.4 改造后土地產權制度問題由于“城中村”改造后多是高層建筑,以便實現土地的集約化利用。對于村民來說,他們只是占用一小部分的商品房,剩余的如何處置？這個問題突出表現在村民自行改造的村莊上。不少村民并不懂得何為“國有房地產”，他們以為自己村開發的土地,應由村自己決定買賣和收益。所以將商品房安排上市銷售，卻未向國家交納其他什么費用，造成了國土資源的大量流失。3.5 龐大的改造資金其實，政府和許多村集體都意識到城中村改造的迫切性，但面對著龐大的改造資金，都顯得有心無力。目前廣州城中村集體的收入主

33、要來源于物業的租金，但大部分都用于分紅，集體所剩資金遠不足以支持龐大的改造資金。許多村集體也坦承自身無論在資金還是開發能力上都無法支撐。對政府而言，龐大資金投入后是否能收到預期成效，心理也沒底，因此不愿冒這個風險。由此看來，引入既擁有足量資金又具備良好開發能力的開發商是必然的選擇，但出于公共利益與城市發展容量的考慮，政府會對開發商的開發行為有諸多限制。因而，在保證公共利益的前提下引入優質開發商進駐是廣州城中村改造的一大出路，也是一大難題。3.6 滯后的政策跟進城中村問題是由于相對穩定的城鄉土地二元所有制結構不能適應快速城市化發展的要求而產生的。出于對農地的控制和保護，集體用地不能在市場上流轉，

34、從而導致了村集體只能以物業出租的形式吸引投資者和使用者，這雖然能夠限制了村集體的無序開發，但另一方面卻阻礙了高品質的投資進入。【18】雖然集體土地國有化能解決這一問題，但對于集體用地所剩無幾的廣州各城中村來說，其手中的土地已是最后的資本，因而會對集體土地的國有化更加謹慎。清晰的產權與邊界能夠使交易更有效。如果政府不制定一些相關的政策，村民也會在私底下按照自己的“原則”流轉土地，這樣只會在改造中產生更多的糾紛。另一方面，針對城中村改造的政策體系相對滯后，管理制度與監管機制的不完善使得城中村改造在許多問題上都缺乏政策依據與支持，政府不得不采取“一村一策” 廣州城中村改造現狀和發展研究第 9 頁 共

35、 23 頁的方針來應對 138 條各具特色的城中村，許多政策不得不在改造推進的過程中逐步完善。這種先遇問題再出政策的狀態必然使得廣州城中村改造步伐緩慢。 廣州城中村改造現狀和發展研究第 10 頁 共 23 頁4 廣州城中村改造的對策及建議研究4.1 實施城中村改造建設應注重的問題和原則4.1.1 改造建設中應注重的問題 4.1.1.1 對土地利用的影響由于歷史原因，城中村在發展中缺乏統一規劃，整體建筑非常混亂，村內建筑密度高，建筑間距小，建筑環境是“室內現代化，室外臟亂差” 。19以廣州天河的珠江村為例，在 0.3 平方千米占地面積上，建有房屋 3600 余棟，面積 88.1 萬平方米。 由于

36、未經過合理規劃，這些高密度的建筑形成了城中村建筑一個特有現象握手樓：數萬人居住的城中村，只有一、兩處寬度僅為 5-7 米的對外聯系道路，村內道路幾乎沒有。 城中村內違法搭建、違章出租房屋、無證違法經營等“三違”現象已經司空見慣，宅基地的審批也較為混亂，加大了拆遷改造的難度。4.1.1.2 對城市文化的影響“城中村”村民普遍文化素質低下,在城區居民看來他們幾乎是目不識丁的“文盲”,面對當今社會上的求職大軍,村民求職處于不利的地位。但由于擁有城市的稀缺資源土地,他們無須四處奔波便能過上不錯的生活。據調查,他們幾乎不用工作,也習慣了不勞而獲、游手好閑,精神文化相對匱乏,與現代都市的快節奏生活格格不入

37、,由此造成“吸毒、斗毆、聚賭”等現象屢見不鮮。毫不夸張地說,“城中村”幾乎成了現代城市理念的“傷疤”,成了城市文化的敗筆,嚴重阻礙了城市文化的健康發展。4.1.1.3 復雜的利益分配參與利益分配的有三方：村民、政府、開發商。作為土地投入方的村民，希望在改造中補償他們可能因征地、拆遷造成的損失，為其今后生活提供出路和保障；作為主要協調及引導方的政府，則希望在減少財政壓力、保證市場和社會穩定的情況下進一步改善城市功能，促進城市發展，提高居民生活質量；作為主要資金投入方的開發商則希望獲得最大利潤。這種復雜的利益關系中，改造規劃并不只是技術上的問題了，改造方案做得再出 廣州城中村改造現狀和發展研究第

38、11 頁 共 23 頁色也會因為三方在利益上無法達成共識而流產。4.1.1.4 廣州城中村改造思路的轉變 2008 年末， 廣州常住人口密度為 1351 人每平方千米，其中市區(十區)人口密度為 2276 人每平方千米此前廣州市城中村改造的模式是堅持“兩項原則”和實行“四項轉制”。“兩項原則”即“市政府不直接投資”和“不進行商業性房地產開發”；“四項轉制”即：農民轉為居民；村委會轉為居委會；集體土地轉為國有土地，村民宅基地房屋權屬轉為城鎮房地產權屬；原村委會管理的集體經濟轉為集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司，將原農村管理納入城市一體化管理。然而，城中村改造的步伐一直停滯不前，政府不得不

39、轉變思路，為了解決改造的資金缺口與利益糾紛，政府默許了開發商的進駐，并逐步健全管理體制，成立了廣州市“三舊”改造辦公室，為城中村改造提供了強有力的政策支持。城中村的改造已成為廣州市未來幾年推進城市化進程的重要內容，政府計劃分期分批，按不同類型逐步改造。改造策略是按照“先行試點，積極穩妥”的原則，選擇位于中心城區的 9 條城中村作為改造試點，采取“一村一策”的方法，取得經驗后，逐步在全市范圍內開展。4.1.2 城中村改造建設中注重的原則4.1.2.1 尊重利益、改變狀態城中村改造是農村及農民的“深度城市化”，讓農村、農民融入城市發展的洪流之中，改變其自足、缺乏競爭意識的生存狀態，“尊重利益，改變

40、狀態”成為城中村改造的基本思路。城中村改造要切實尊重村集體乃至每個村民利益，保證村民的生存權和發展權，并最終實現村集體、政府、開發商等利益群體的共贏局面。另外，城中村改造，不但要改造城中村房屋，更重要的是還要最終有利于突破現有的地緣、血緣結構；既實現村民居住形態的變革，也實現村民生存狀態的徹底革新。4.1.2.2 獲得增量，公平分配城中村抵制政府改造的主要焦點是，城中村改造使村民喪失了賴以生存的土地及來源于土地的經濟收入等，因而城中村改造首先是做出足夠多的增量，村民獲取的增量應超過改造之前，并且這一增量具有很好的經濟預期。經濟增量的獲取，然后公平地在政府、村民、集體經濟組織、開發商之間進行再分

41、配是城中村改造的第一要務。 廣州城中村改造現狀和發展研究第 12 頁 共 23 頁4.1.2.3 試點先行、政策創新政府制定的政策可以制造良好的社會氛圍。然而，廣州城中村是千差萬別的，不能一概而論，可采取“一村一策”的方法，取得經驗后，逐步在全市范圍內開展。既然是試點，政策應當敢于創新。4.2 對策建議4.2.1 政府統一規劃引導，市場主導建設在改造中,政府、投資者、村集體等改造主體都發揮著重要的作用。因此,需要明確各自的責任。對于政府來說,需要切實加強政府在改造中的領導、引導、協調和監督作用,積極引導城中村改造向有利于城市整體功能的發揮、有利于城市景觀的改善、有利于保障村民和投資者利益的方向

42、發展,保證改造在國家法律和城市規劃的要求下進行。改造最大的難題是利益沖突的問題,在這個過程中,政府擁有制度安排的最終決定權。政府的科學民主決策、政治智慧和發展遠見顯得非常重要。本次調研也了解到,城中村村民對政府的期望是很高的,許多村民認為如果沒有政府的介入和監督,他們的利益就很難得到保障。因此,政府的作用非常重要,政府的積極推動,有助于城中村的改造4.2.2 統一建設、成片改造，有計劃地逐步推進城中村改造是一個復雜的系統工程,涉及到大量的利益關系,需要大量的資金,處理大量的相關問題,因此,改造是一個長期而且艱苦的過程,不可能一蹴而就。城中村改造,既要根據城市未來的發展方向確定改造的目標和方向,

43、又要根據城中村的具體特征,采取“在整體改造戰略上實行分類指導,在具體改造措施上實行“一村一策相結合”的改造策略。實行“成熟一村、改造一村,加快成熟城中村的改造與防止新城中村的產生相結合”的指導方針。4.2.3 用容積率和地價對城中村改造實行利益問題是城中村改造一大難題。城中村改造過程,村集體利益重新調整的過程,如果改造的利益調整得不好,改造將無從說起。城中村改造沖突的焦點,并不在于村落是否需要拆遷改造,因為從整體的效益分析來看,改造通常都是盈利而不是虧損。沖突的焦點在于拆遷過程中的利益安排,即誰獲益、誰受損,獲益者的收益是否合理適當、受損者的損失是否得到應有補償的問題。世界銀行移民和社會政策高

44、級顧問邁克爾.M.賽尼極具代表性的工程社會學觀點指出:“任何工程都只能以造福于民為目標。工程應當對他所 廣州城中村改造現狀和發展研究第 13 頁 共 23 頁侵害的那一部分人的利益有所補償,以使工程所涉及的所有人都能從中獲利”,這可以作為我們進行城中村改造的行動指南。因此,城中村改造應充分保護利益相關群體,尤其是弱勢群體和利益受損群體的利益,充分保證改造的公平與和諧。實踐證明,在改造中引入社會評價制度不失為一個可行且有效的好辦法。我們慎重建議在以后的城中村改造中,都應該引入社會評價制度,以識別可能存在的社會風險,減少可能造成的負面影響,實現多方共贏4.2.4 注重村落歷史文化的傳承與延續城中村

45、改造的另外一個重要目標是不能割斷村落的歷史。許多城中村都有幾百年甚至上千年的歷史,留下了眾多嶺南特色的古建筑和民間文化。千百年來,農民的睿智和生活哲理形成的道德規范和交往規則,仍然是現代社會精神和社會財富的一部分。保護好村落有特色的建筑和民間文化,不僅是對村民的尊重,更體現了一個具有現代執政理念政府的人文關懷。一旦割斷歷史,一個地區的發展就成了無源之水。20新加坡政府在舊城改造拆遷時有兩方面成功的因素值得借鑒:一是人們搬到新的地方,必須要比他們以前居住的地方好;二是在拆遷的老地方保留一些記憶在那里,不完全毀壞它。當市民看到自己生活的環境在不斷變好,而已有的往日記憶沒有消失的時候,即使傷感也會支

46、持政府的動遷行動。4.2.5 注重對居民的技能培訓與精神層面的關懷,使其更好地適應向城市市民角色的轉變就業是民生之本,充分就業有利于社會的和諧穩定。目前,不少城中村村民文化素質不高、專業技能較弱、競爭意識不強、缺乏吃苦耐勞的精神,在就業市場的競爭上處于劣勢。村民多在村集體工作,或者打理自己的出租物業,不少村民更是無所事事。就業不足引起的游手好閑、不思進取也會產生一系列的社會問題。因而,在改造中要特別重視對適齡村民的技能培訓,改造后在同等條件下應優先為村民提供就業崗位。失地農民由農村融入城市,是一個艱難的轉變過程。較低的文化程度、有限的技能以及對原有生活方式的依賴,都會使得這一轉變困難重重,并且

47、他們精神方面的困難有時甚至超過物質方面的困難。因此,在這一過程中,耐心的開導、有效的培訓、更多就業機會的提供,社會保障的健全,都是非常重要的。還要注重對他們人格的尊重、對其個人愿望、信仰和文化的尊重。農民較為順利地適應了這一轉變過程,并且真正發自內心地融入城市生活,這可以成為評價城中村改造項目成功與否的標準之一。 廣州城中村改造現狀和發展研究第 14 頁 共 23 頁4.2.6 完善相關的社會保障制度和福利政策城中村改造,還需要完善相關的社會保障制度和福利政策,消除村民身份轉變后的疑慮,使村民能更快地融入城市社會。考慮到不同城中村村民的收入情況差異較大,如果直接套用城鎮職工的社會保障措施,許多村民實際上沒有能力負擔。社會保障費用的繳納,可考慮對不同村民的收入情況提出相應的措施。通過管理體制的轉變,促使村委會管理向現代城市居委會管理的轉變,實現城中村村民向城市市民、農村管理體制向城市管理體制轉變。通過集體股份制公司改革,使其向現代企業制度邁進,形成有利于人員流動和壯大集體經濟的機制。 廣州城中村改造現狀和發展研究第 15 頁 共 23 頁5 結論城中村問題是我國城市化過程中遇到的突出問題之一，是我國城鄉二元制結構的必然產物，其實質還是城鄉利