1、創新型城市建設若干重大政策研究報告十八大提出：到2020年我國要建成創新型國家和全面建成小康社會，指出 必須把科技創新擺在發展全局的核心位置，堅持走中國特色的自主創新道路，加 快建設國家創新體系，實施創新驅動發展戰略。為了中原崛起、河南振興，河南 省委、省政府先后出臺關于增強自主創新能力建設創新型河南的決定和關 于加快自主創新體系建設促進創新驅動發展的意見，對建設創新型河南和實施 創新驅動發展戰略進行戰略謀劃和全面部署。這些政策規劃結合河南省情和發展 實際，針對科技創新引領經濟社會發展的關鍵難題，枳極推進白主創新體系建設, 為河南經濟持續穩定發展提供了有利支撐。城市是人類文明走向成熟的標志，不

2、僅具有資源稟賦優勢，而且創新能力和 創新環境良好，是實現創新驅動發展的主要突破口。建設創新型河南，全面實現 小康社會建設口標，城市既是引領者，也是主戰場。從河南創新驅動發展實踐看, 加快創新型城市建設，不僅是實現經濟社會轉型發展的現實選擇，而且是全面實 施創新驅動發展的有效途徑。本文是河南省重點軟科學的研究成果，課題組在系 統理論研究和深入解剖案例的基礎上，結合河南省創新型城市建設實踐，對創新 型城市建設若干重大政策問題進行了系統研究。一、創新型城市提出及其在河南的新發展美籍奧地利經濟學家熊彼特最早在經濟發展理論一書中提出“創 新”概念，認為“創新是資本主義的永動機”。從研究進路看，“創新型城

3、市” 的英文表述有“creative city”和uinnovative cityv兩種，二者提法有相當 多的共性，都強調變革和革新，倡導新的城市發展觀，但是側重點有所不同。"creative”更多地強調理念、創意和文化；“innovative”則側重于創新、革 新之意，強調包含技術、人才和制度的綜合變革。傳統的發達國家更多地運用"creative city” ,表達“創意城市”的涵義，發展中國家和新興工業化國家 更多地用"innovative city” ,作為一種城市經濟增長和發展的驅動模式。我 國對城市創新的探索始于20世紀80年代，最初著眼于城市的可持續性

4、發展，討 論資源的合理利用與城市規劃方面的科學性問題。到了 90年代中期，隨著區域 創新系統理論引入，國內的研究開始轉向構筑創新體系方面。在城鎮化進程中， 城市創新是在科教興國戰略的影響下提岀的，全國部分創新資源稟賦較好的城市 都提出“科教興市”發展戰略。2004年，國家科技部在與安徽省“省部會商”中，依據合肥科學城的構想, 把合肥命名為“國家科技創新型試點市”，重點支持科技體制綜合改革和建設科 技資源共享平臺。2006年全國科技大會提出建設創新型國家后，“創新型城市” 作為完整的概念在國內正式出現，并很快成為地方政府城市發展的戰略fi標。從 創新型城市的宏觀發展看，國家發展改革委和國家科技部

5、都極其重視創新型城市 的政策規劃、設計布局和試點推進。2008年，深圳市的創新型城市建設工作受 到國家科技部和國家發改委的肯定，利用“先行先試”政策，成為首個國家創新 型城市試點。2010年，國家發改委和國家科技部先后發布關于推進國家創新 型城市試點工作的通知和關于進一步推進創新型城市試點工作的指導意見， 從宏觀層而積極推進創新型城市建設。從試點選擇分析，國家科技部和國家發改委對創新型城市建設宏觀指導的側 重點有所不同。國家科技部更強調科技體系機制創新，重視自主創新能力，fi標 在于加強科技對經濟社會發展的引領和支撐，從創新投入、產出、服務、環境四 個方面評價創新型城市建設狀況，支持措施主要包

6、括國家科技支撐項冃、重大科 技項目和重大創新平臺建設。國家發改委把創新型城市建設當作一項系統工程， 強調從宏觀管理與調控著手，系統推進、整體布局、統籌指導，考核內容則涉及 經濟、社會以及可持續發展等多個方面，支持措施主要有：設立創新型城市建設 專項，發展創業投資基金，優先在創新型城市布局國家工程研究屮心、國家工程 實驗室、國家認定企業技術中心，優先安排國家高技術產業化的重大項目，以及 支持創新型城市先行先試等政策。河南是中華民族和華夏文明的重要發祥地，是全國第一人口大省和全國重要 的交通通信樞紐和物資集散地。作為全國重要農業大省，經濟總量穩居全國第五 位,城鎮化發展潛力巨大。根據關于增強自主創

7、新能力建設創新型河南的決定, 河南省要在2020年實現創新型河南建設總體口標。在屮原經濟區等重大國家戰 略的實施推動下，鄭州、洛陽、南陽先后成為國家創新型城市試點，其中洛陽和 南陽是國家科技部確定的創新型城市試點，鄭州既是國家科技部確定的創新型城 市試點，又是國家發改委確定的創新型城市試點。新鄉等15個省轄市在發展規 劃屮，均提出建設創新型城市的發展冃標，新鄉己被列入河南省重點培育的國家 創新型城市試點。在縣（市、區）層面，義馬、鞏義、假師等36個縣（市、區） 把創新型城市建設作為發展口標，通過創新驅動實現經濟增長方式轉變，加快縣 域經濟發展和城鎮化進程。作為中原經濟區的主體，河南地處連接東西

8、、貫通南北的戰略樞紐位置，總 結河南省創新型城市建設經驗，對實現創新型河南和創新型國家具有重要意義。 從發展現狀和進展情況看,河南省創新型城市建設主要具有以下四個特點：第一, 在成功申報和有效建設國家創新型城市試點方而取得了重大進展。河南省有國家 科技部確定的創新型試點城市3個（洛陽、鄭州、南陽），有國家發改委確定的 創新型試點城市1個（鄭州），新鄉正在努力申報國家科技部的創新型城市試點。 從國家試點城市發展看，科技系統與發改系統在創新型城市建設方面的協調工作 需要進一步加強，作為“雙試點”的鄭州，也沒有能夠實現雙力齊驅和共同發力。 第二，省轄市普遍重視創新型城市創建，在理解上主要偏向科技創新

9、層面。在河 南省出臺關于增強自主創新能力建設創新型河南的決定后，18個地級市相 繼召開科技創新大會，把創新型城市建設作為轉變經濟發展方式的重要抓手和實 現科學發展的重要冃標。盡管國家發改委在創新型城市創建方而也配置了政策資 源，但是我省發改委并沒有出臺相應的政策，地市級政府和領導極少從發展改革 層而去認識和理解創新型城市建設。第三，縣（市）政府對創新型城市建設的重 視程度取決于地方財政實力。財政實力較強的縣市（如義馬、鞏義、偃師）對創 新型城市建設的重視程度普遍高于財政實力較弱的縣市，但是市轄區政府對創新 型城市建設重視程度與財政實力關聯性不強。由于缺失創新型縣（市、區）建設 政策和評價標準，

10、縣（市、區）級政府對創新型城市的理解存在很大差異，并對 創新型縣（市、區）建設產牛影響。第四，省轄市對創新型城市建設的政策期望 遠大于對資源支持期望。由于省政府在提出創新型城市建設fi標和方向后，沒有 進一步出臺相關政策指南，地方基層在具體實踐中陷入行動的集體失范，在一定 意義上結合自身情況進行自由探索的方式，已經影響到創新型城市建設進程。二、創新型城市建設存在問題一基于河南實踐分析自河南省啟動創新型河南建設以來，18個省轄市以及部分縣（市、區）先 后啟動了創新型城市和創新型縣（市、區）建設工作。2006年以來，河南省創 新型城市建設在取得顯著進展和成績的同時，在定位、戰略、策略和政策方面也

11、存在亟需解決的問題。主要內容具體如下：第一，目標定位問題。創新型城市建設與發展最重要的是要形成城市特色和 核心競爭力，獨具一格的城市氣質和產業優勢是城市活力的源泉。河南作為華夏 文明的重要傳承區，各個省轄市在城市定位和產業特色方面存在趨同性，鄭州、 洛陽等中心城市對周邊的輻射帶動作用沒有得到充分發揮。在省委、省政府的推 動下，全省在建設創新型城市方面達成了共識，但是18個省轄市對創新型城市 建設的目標定位還存在問題，主要表現在以下幾個方面：一是在城市戰略定位中, 更多是從產業發展和資源優勢角度考量，卻忽視了城市與環境和諧發展與城市遠 景發展趨向在城市戰略定位中的重要性；二是城市創新戰略定位未能

12、置入區域創 新發展和國家總體發展戰略中，更多的要素反映時代特征和本地特色，卻忽視了 創新戰略集成和城市未來發展需要；三是在實施自主創新戰略中，更加強調制造 業創新、產品創新和企業創新，卻忽視了服務業創新、流程創新和政府管理創新 在城市創新戰略中的作用。第二，戰略規劃問題。創新型城市建設是一項具有復雜性特征的社會建設工 程，需要科學的戰略規劃。從河南發展實踐看，創新型城市戰略規劃編制在“橫 向”上缺乏區域合作和部門聯合，在“縱向”上也缺乏全局考量和差異化定位。 河南省創新型城市規劃多數是科技部門獨立主持完成，并且缺乏與相關部門協調 溝通，例如鄭州獲得國家科技部和國家發改委創新型城市試點，但在編制

13、創新型 城市建設規劃時也是分別制定，兩個部門在對同一問題求解中單獨行動，并各自 實施。現有創新型城市規劃普遍忽視創新型城市評價指標體系和評估標桿體系， 對創新型縣（市、區）建設缺乏應有的規劃指導和政策支持；在企業自主創新支 持規劃屮，缺乏系統的、切實有效的政策支持，特別是沒有對民營企業科技創新 做專門政策規劃支持。第三，實現路徑問題。在創新型城市建設中，需要解決三個核心問題：一是 創新型城市是“科技進步與發展”問題還是“城市發展及其先進性建設”問題； 二是在科技資源給定條件下，通過后發優勢實現跨越式發展的路徑選擇屮如何處 理“為”與“不為”以及“先為”和“后為”問題；三是科技創新促進城市建設

14、屮的產業遴選問題和城市建設路徑選擇問題。從河南的具體建設實踐看，更多是 從科技促進城市發展視角理解創新型城市建設，更多強調研發投入特別是財政投 入，更多是從產業發展需求角度選擇科技創新戰略。這種一元化思維和實現策略 己經影響到河南省創新型城市建設進程，帶來了城市發展“大而不實，散而不強, 結構單一”等問題，亟需通過“有形之手”進行引導。第四，政策創新問題。在創新型城市建設政策設計與制定方面，存在“一少” 和“一多”問題，“為政策”的設計多，“對政策”的設計少，其負而影響是政 策執行及其效果難以實現政策期望，政策執行效率不高，績效受到嚴重影響。受 行政管理體制制約，省級政府的政策創新在創新型城市

15、建設中對地方政府的約束 力不強，加上缺乏系統的考核標準和測度指標，地方政府對創新型城市建設的認 識和理解存在很多偏差，這在縣（市、區）層而的政策設計中表現得更加明顯。 此外，現有的創新型城市建設政策部門色彩顯著，嚴重缺乏部門間和區域間合作 的政策設計；政策的縱向條狀特點突岀，缺乏城市間的政策學習與設計合作。這 些都需要通過優化政策設計來解決。三、加快創新型城市建設的政策建議通過上述理論分析和實證分析，我們可以得出如下基本結論：影響創新型城 市建設的核心問題是政策系統問題，這主要表現在政策問題確定與規劃設計、政 策載體建設與實施、政策溝通與執行、政策合作與績效改進等四個方面。針對創 新型城市建設

16、的政策問題，以河南省創新型城市建設具體實踐為分析對象，對推 進我國創新型城市建設提出如下政策建議：第一，界定問題，統一創新型城市政策主體系統。在中原經濟區建設背景下, 謀劃和確立創新型城市在創新型河南發展和區域經濟發展全局中的地位、作用和 意義。創新型城市建設是通過創新驅動促進城市發展，涉及的范圍和領域有科技 創新與進步、產業規劃與發展、城市規劃與建設、國土資源有效配置、教育資源 開發和利用，以及城市環境規劃和生態建設等諸多方面。從這個意義上看，創新 型城市建設是一個具有復雜性的城市建設與發展的綜合問題，其政策制定主體涉 及多個政府部門。結合河南實際，我們認為這些政府部門包括科技、發展與改革、

17、 產業、規劃、住房與建設、國土、教育等部門，只有這些部門聯合起來形成完整 的政策主體系統，設計和制定出來的政策方案才能夠破解河南省創新型城市建設 難題。從可行性方面看，河南省當前的總體戰略是中原經濟區建設，這個戰略是 所有政府部門行動的出發點和工作總目標，這種戰略和目標的i致性能夠保障創 新型城市建設政策制定各有關部門達成政策共識，共同規劃、設計和出臺創新型 城市建設政策。對政策問題界定能夠從根本上全面系統地揭示創新型城市建設存 在的癥結及其問題結構，統一政策主體系統能夠從初始條件保證創新型城市政策 的執行效率和產出的有效性。第二，頂層設計，總體規劃創新型城市建設政策系統。河南省有108個縣市

18、, 各縣市發展狀況存在較大差異，這就要求在創新型縣市區政策制定時候，既要尊 重地方政策創新，也耍重視政策頂層設計。首先，作為中原經濟區的主體，河南 省要把科技部門和發展改革部門關于創新型城市建設的政策統一起來，在省級層 面實現創新型城市建設政策的統一。具體而言，就是耍做到河南省創新型城市建 設政策的理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、評價規范，從全局視角出 發，對省轄市、縣市區建設創新型城市政策的各層次、各耍素進行統籌考慮。其 次，頂層設計還要求河南省在制定創新型政策的時候，不僅要尊重和執行國家關 于創新型城市建設的政策，更要結合河南實際敢于政策創新，從河南省全局思考 創新型城市建設的具體

19、問題和特殊問題，將城市的產業發展、城市建設、國土資 源開發、環境保護等部門有關政策納入到創新型城市建設政策體系之中，增強創 新型城市建設的政策認同和政策協同。此外，頂層設計還需要增強河南省創新型 城市建設政策的權威性和執行力，避免政策執行中的互相扯皮和“腸梗阻”等現 象，提升政策執行效率和績效。第三，橫向合作，利用區位資源優勢建設創新型城市。河南地處屮原，與陜 西、湖北、安徽、江蘇、山東、河北、山西接壤，與武漢、西安、南京、北京等 主要創新資源城市均有高鐵相連。從創新資源流動和區域協調發展看，河南省創 新型城市建設的區位環境在全國是少有的。我們建議要重視橫向合作，充分利用 區位優勢加快河南省創

20、新型城市建設，具體如下：信陽和駐馬店及其所轄縣市要 積極利用武漢的科教資源，大力調整產業結構，廣泛接收全國科教中心武漢對周 邊城市的創新輻射，通過科技創新推動創新型城市建設；南陽和三門峽及其所轄 縣市要充分利用我國西部特大城市西安所擁有的資源優勢，以西安為門戶調整經 濟結構和產業體系，通過產業發展帶動創新型城市建設；周口和商丘及其所轄縣 市區要主動融入“蘇北發展戰略”，并借力南京、濟南與合肥的創新資源優勢， 通過承接產業轉移和技術創新實現創新型城市建設；安陽、鶴壁和濮陽要抓住高 鐵帶來的機遇，主動利用首都創新資源和研發資源，通過技術引進提升產業發展 和技術孵化基地建設，以推動創新型城市建設。在

21、省內，在加快“鄭汴”、“鄭 許”、“鄭新” 一體化的同時，促進鄭州對潔河、平頂山、焦作等城市及其縣市 區的輻射和帶動作用，形成以鄭州為中心的自主創新高地；積極發揮洛陽副核心 對濟源的輻射和帶動作用，充分利用洛陽科研機構研發實力，形成以洛陽為中心 的豫西北創新圈。第四，自下而上，促進創新型城市建設的政策創新。受行政管理體制影響， 我國已出臺的創新型城市建設政策都是一種自上而下的政策創新，河南省也不例 外。這種政策創新無法克服信息偏在性對政策問題確定、政策對象需求，以及政 策口標靶向性的影響，進而影響到政策執行效率和政策績效。由于河南省城市化 水平相對不高，在一定意義上影響到創新型城市建設進程，但

22、從縣域經濟發展狀 況看，可以為創新型縣市區建設提供良好基礎和條件。從河南具體省情出發，創 新型縣市區建設不僅是創新型城市建設的重要支撐，也是實現創新型河南的基礎 條件。這是一個微觀基礎和宏觀冃標的關系，值得特別關注和重視。從縣市區發 展看，我們建議首先推動經濟強縣、省直管縣、擴權縣，以及有條件的市區開展 創新型縣市區建設工作。鑒于這些縣市的科技資源和政策研究能力比較薄弱，省 政府有關部門應制定創新型縣市區建設評價考核指標等相關政策，為縣市區的創 建活動提供政策支持和專業指導。在政策制定過程中，要充分考量縣市區財政狀 況、產業結構、資源優勢和區位環境，在政策問題界定清晰的基礎上，吸收地方 政府在城鎮化建設中的政策創新經驗和做法，調動基層政府的積極性，兼顧政策 設計的原則性和實用性。第五，目標導向，整合創新資源建設創新型城市。部門分割和地方保護主義 是制約和影響我國科學發展的兩大難題，也同樣影響了河南省創新型城市建設進 展。在當前體制約束下，采取問題導向的創新型城市建設規劃和政策設計是克服 部門主義和地方主義的有效路徑。具體而言，在科技引領城市創新方面，除了要 充分利用“縱向”科技創新資源，還要具有整合“橫向”和“區域”創新資源的 眼界、能力和魄力；在產業創新促進城市發展方面，不僅要從科學技術