1、關于行政訴訟協調制度的思考我國行政訴訟法自頒布實施以來，雖然在保障公民 權利、促進行政管理法治化、推進市場經濟體制的確立、推 動憲政和法治建設等方面作出了重要貢獻。但隨著我國政治 體制和經濟體制改革的推進，由于該制度自身的局限，在實 踐當中也暴露出了很多的問題，而“最棘手問題是行政訴訟 運作機制不暢” 1，從而導致行政訴訟的公信力不足，社 會各界對行政訴訟的期望值下降。在行政訴訟處于困境之中 已成為不容回避的現實情況下，近年來一些法院在行政審判 實踐中創新思維，積極探索行政訴訟的協調制度，嘗試引用 協調制度這一新的結案方式，來化解越來越復雜的行政紛爭 不僅使得一大批行政訴訟案件“案結事了”，而

2、且形成了行政 權力與公民權利的衡平互動，有效地化解了行政爭議，推動 了和諧社會的構建和發展。一、行政訴訟協調制度現狀考量 行政訴訟協調，它是指在行政訴訟過程中，由法院法官 主動參與協調引導，就當事人雙方的共同愿景，在合法合規 的基礎上，就訴爭問題迗成“合意和解”協議的一種終結訴 訟方式。也就是說，行政訴訟協調是在沒有任何外來壓力的 干撓下，由法院法官引導行政雙方當事人，在自愿平等協商 的基礎上，互諒互讓，就爭議的事實或事項，迗成一致意見 而形成的以解決紛爭和終結訴訟程序為目的協議。我國行政訴訟法雖然沒有明確規定行政案件適用協調 制度，但協解畢竟在不知不覺中成了行政審判中一種結案方 式。長期以來

3、，我國的行政管理和司法審判工作過于剛性， 行政訴訟不適用調解的做法，實際上把行政機關與行政管理 相對人視為不可調和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味。從 審判實踐來看，行政案件撤訴率高的現象已經說明，大量的 行政案件在法院的主持下，通過協商、協調的方式得以解決， 有的因被告改變具體行政行為達到原告撤訴的結果，有的 法院發現具體行政行為違法，主動與行政機關交換意見，有 的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決 糾紛的主持人_人民法院幾乎對申請撤訴的都予以準許。 2據統計，1996年因法院協調而撤訴的行政案件數占所有 撤訴行政案件數的，1997年是，1998年上升至，1999年 又升至，2

4、000年甚至高達69%，3特別是近年來因法院協 調而撤訴的行政案數更是占據了撤訴案件的絕大多數。在法 律和司法解釋還沒明確規定“協調”制度的情況下，一些法 院大膽思維和創新，制定了行政訴訟協調制度實施辦法， 通過適用協調方式由原告主動撤訴結案。我們經調查，以協調方式由原告撤訴結案的，主要有以 下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，判決撤銷或 者確認違法，存在一定的負面影響的涉及群體性的、矛盾易 激化的案件；二是行政賠償案件，通過法院協調，從而及時 化解雙方矛盾，解決紛爭；三是因履行行政合同所引發的案 件；四是訴不履行法定職責，尚需繼續履行的案件；五是行 政裁決、行政處理案件；六是不服具有一

5、定自由裁量權的具 體行政行為的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其 他有協調價值的案件。對以上各類案件，法院根據合法、自 愿、公平公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行 協調，在認識一致的基礎上，對行政相對人的權利和利益進 行合理的調整，促使原告撤回起訴，從而解決行政爭議。在行政訴訟中，如果完全排斥法官“協調”等柔性手段，法 院“硬判”行政案件，極易導致“案結事不了”，不僅不能 解決矛盾，還可能激發更大的矛盾；如果在查清事實，分清 是非的基礎上，采取協調、協商的方法，既可以“案結事了 ”， 又避免了判決后激化雙方矛盾。客觀地講，行政訴訟適用協 調雖在立法上沒有規定，但是在司法實踐中以

6、得到較廣泛的 運用，并取得了較好的社會效果。我們從司法實踐來看，在行政訴訟中法院法官進行適當 的協調，只要其協調過程和結果不違反法律，不侵害公共利 益，有利于和諧穩定發展，就有構建和創設的現實必要。一 是從法律的原則性規定來看，行政訴訟協調的運用是構建和 諧社會的需要；二是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協 調的運用是審判實踐的需要；三是從違法行政當糾來看，行 政訴訟協調的運用是我國社會現實的需要；四是從行政審判 中的利益衡量來看，行政訴訟協調的運用是行政訴訟目的的 需要；五是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協調 制度的建立是正公與效率的需要。但在實踐中較大的問題在 于，由于在行政訴訟中

7、法院不能調解，不少案件是原、被告 在法院的默許乃至動員下通過“協調”解決的，被告改變、 撤消被訴的行政行為，或者作出原告要求的行政行為，或者 在訴訟外給予原告某些好處，原告認為達到目的，便申請撤 訴，訴訟就此了結。這實際是沒有調解書的調解。這些撤訴 案件，使行政訴訟不允許調解的規定被悄然規避，名存實亡。 這種異化了的方式因沒有法律層面上的支撐和依據，有時使 得協調顯得有些過于隨意，并使之異化成為某些法官手中的 權力。比如“以壓促撤”、“以判壓撤”、“以勸壓撤”、“以 誘促撤”、“以拖壓撤”等等現象時有發生。這種“和稀泥” 式的無原則協調及壓服式的非自愿性協調最直接的表現和 結果無疑是多年來撤訴

8、率、尤其是非正常撤訴率的居高不下。 象近年來全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3,最高迗到， 個別法院的撤訴率竟達到4;又比如xx年全國行政一審行 政訴訟結案880 50件，其中撤訴和協調處理41547件，占5， xx年全國行政一審行政訴訟結案92192件，其中撤訴和協調 處理43705件，占6，xx年全國行政一審行政訴訟結案95707件，其中撤訴和協調處理41620件，占7。我們從以上數據可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因導致原告不正常撤訴 呢？通過調查，一是來自法院的“協調”使原告撤訴；二是 訴訟過程中，被告改變原行政行為，原告同意并申請撤訴； 三是來自原

9、告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式 外，第一、二種方式的“協商”、“協調”、“庭外做工作”等， 實際上就是“合意和解”，但這種諸多的合意和解后而撤訴 的案件的案卷中，我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不 出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調解、 協調處理成為規避法律的工具，不如采取有效措施，將其納 入司法監控的范疇，從立法制度上進行規范，使之成為保護 行政相對人合法權利、促進行政主體依法行政的重要方 式。二、行政訴訟協調的種類盡管行政訴訟協調的確立和適用有利于保護原告合法 利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的 和諧穩定。但我們要明確的是行政訴訟的協調既不同于

10、訴訟 中的和解，又不同于訴訟調解。訴訟調解則作為一項原則， “既是當事人處分權的表現又是人民法院審判職能的表現” 8。而訴訟協調在行政訴訟中卻不應作為一項原則，它只 是訴訟活動中的審理和裁判方式。因此，行政訴訟協調并不 是拋棄規則的協調和衡平，也不是無邊無際的隨意協調。它 具有合法性、有限性、適度性、約束性、平等性等界線要求。基于行政訴訟協調的界線要求，它主要包括以下四類:行政裁決案件的協調。行政裁決是行政司法權的具體表 現。在行政訴訟中，當事人要求糾正行政機關的行政裁決， 其實質也在于滿足其民事主張，會始終圍繞著自己民事權利 義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，而人民法院在 審查行政裁決

11、行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以 行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的 確定是否正確合法為標準。因此，法院行政裁決權在民事糾 紛“合意和解”失去裁決基礎的前提下給“私權利”讓步， 既不是“公權力”的放棄，又符合“裁決行政”定紛止爭維 護行政管理秩序的立法目的。從以上層面來說，“行政裁決” 中“公權力”與“私權利”存在著“合意和解”的可能性9 。行政不作為案件的協調。也即不履行法定職責案件的協 調。我們知道，“權自法出”，“職權法定”。“行政權既是職 權又是職責，是職權與職責的結合體，作為職權可以行使， 但作為職責，卻必須行使，否則構成失職” 10。這就要求 行政機關在行使

12、行政職權時，必須依法承擔相應的義務和責 任，即法定職責。從司法實踐來看，行政機關不履行法定職 責的案件，通常表現為三種情形，即行政機關拒絕履行、拖 延履行或不予答復。人民法院通過審查認為行政機關應當履 行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為， 只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的， 只能判決在一定期限履行。這對原告而言，顯然效率太低， 如果行政機關經人民法院從中協調而主動履行應當履行的 職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達 到訴訟目的，是一種典型的雙贏局面。行政自由裁量權案件的協調。我國行政訴訟法規定對合 法但不合理的行政行為只能判決維持，而人民法院判

13、決一經 作出，行政機關必須不折不扣的執行，這樣必然導致社會效 果不好。為了避免這種情形的發生，最高人民法院通過司法 解釋規定，對于合法但存在合理性問題的行政行為，人民法 院應當判決駁回原告的訴訟請求，該規定實際上為行政機關 在判決后行使自由裁量權，變更不合理行政決定創造了條 件。事實上，因行政主體在裁量權范圍內放棄一定的“公權 力”與“私權利”和解，以促使行政相對人盡快地履行具體 行政作為，既不違背行政的合法性原則，又符合行政盡快地 恢復行政管理秩序的目的，還符合行政的效率理念和目的理 念。從司法實踐來看，現在有許多案件通過法院從中協調， 行政機關不僅沒有放棄法定職責之嫌，相反，會使行政行為

14、更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小，甚至可以說是各類 行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。行政賠償案件的協調。我國行政訴訟法第67條第3 款規定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償存在著 “合意和解”的可能性已得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協調制度的構建，應當體現下列考慮：一是 從行政賠償訴訟目的上來考慮。“中國行政訴訟的唯一目的 是保護公民，法人和其他組織的合法權益” 11。可見，保 護公民，法人和其他組織的合法權益是行政訴訟的主要目的， 這也是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規定來考慮。 行政賠償訴訟是訴訟中一種，屬程序法律，要受到實體法律， 即國家賠償法中行

15、政賠償法律規范的影響。從司法實踐來看， 行政賠償案件調解的結果往往是受害人賠償數額的減少，在 現行已經很低的賠償標準下，還要降低賠償數額，這不能不 使人懷疑國家是否有賠償的意圖，而這又是違背國家立法的 本意的。既然國家通過國家賠償表示其對公民利益的尊重和 保護，那么這種尊重與保護就要體現國家對公民權利和權益 的保護和關懷，這也是行政賠償與民事賠償在價值上最大的 不同。正是基于以上考量，筆者認為，對行政賠償必須構建 協調制度。一方面刪除我國行政訴訟法第67條第3款， 在行政賠償訴訟中不再適用調解制度，而改為適用協調制度。 另一方面從修改實體法著手，限制行政賠償調解制度可能帶 來的消極影響。三、行

16、政訴訟設立協調制度的適用范e在我國行政訴訟程序中，不適用協調主要有兩種情形: 一是法律或規章明確仔細地規定了行政機關作出決定的條 件和方式，行政機關即沒有自由裁量權，因此不存在協調適用之基礎，不適用協調；二是對某項具體行政行為由法律、 法規明顯規定“無效”、“不能成立”、“有權拒絕”的具體行 政行為提起的訴訟，法院不得進行協調。除以上兩類外，適 用協調的情形主要有以下幾類：行政賠償訴訟案件行政賠償訴訟允許調解已由法律作出規定，但出于以上 所述行政賠償調解制度可能帶來的消極作用來考量，從規范 行政訴訟協調程序來看，行政賠償訴訟中不再適用調解制度 而改為適用協調制度較為妥當。如侵犯公民健康權，造成

17、其 身體傷害或者部分喪失勞動能力或者全部喪失勞動能力的 行政賠償訴訟案件；又如侵犯公民、法人和其他組織的財產 權，造成損害的行政賠償訴訟案件。通過法院引導，當事人 雙方對具體補償數額相互平等協商，迗成合意和解，從而迗 到解決糾紛的目的。行政訴訟案件1、因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協 調。主要有兩類：如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具 體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權 范圍進行協調。比如對增收滯納金、停業整頓、罰款、拘留、 勞動教養等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為，通過 協調來化解行政相對人的怨氣和對立情緒，從而樹立和提高 行政機關和司法機關的執法公信。

18、如果行政機關作出的行政 裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規正確， 僅僅違反法定程序的，則法院可適用協調。比如不服行政機 關權屬爭議歸屬確認決定，不服行政機關對某種民事行為責 任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理 決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機 關對侵權或損害賠償所作裁決等等，以上可以進行目的在于 說服相對人接受行政行為的協調工作，從而促進社會和諧穩 定。2、因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協調。 在行政指導行政行為中，作為行政相對人有進行判斷并進而 作出是否服從的選擇自由，若相對方不服從，行政機關不能 因此而給予其處罰或者其他形式的制裁

19、。其實現是以相對方 的認同為前提，比如對“以幫助、保護行政相對方的利益并 達成一定行政目的”授益性行政指導不服的；“行政主體對 于危害公益、妨礙秩序之行為，所施以規范、預防及抑制的” 規制性行政指導不服的；“行政主體對相對方相互間發生爭 執，自行協商不成而出面調停以達成妥協的” 12調整性行 政指導不服的。對以上行政指導引起的爭議進行協調，可以 進一步規范行政機關的具體行政行為，從而監督行政機關進 一步依法行政。3、因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協調。 一直以來，行政合同爭議納入民事救濟的理論基點在于“否 認行政合同是屬于行政行為”和“訴訟和復議救濟的范圍界 定為單方行政行為”。最高

20、人民法院關于執行中華人民 共和國行政訴訟法若干問題的解釋中，已專門把行政行 為的內涵作了擴大化解釋，“行政行為不僅包括單方行為， 也包括雙方行為” 13。這一重要修改，為作為雙方行政行 為的行政合同納入行政訴訟范圍提供了最直接的法律依據。 盡管目前通過行政訴訟解決行政合同爭議的案例較少，但行 政合同爭議提起的行政訴訟已在法院的司法實踐得以應用。 目前我國較為典型常見的行政合同有：國有土地出讓合同、 國有企業承包和租賃合同、門前三包責任合同以及計劃生育 合同、環境污染治理合同、交通線路或出租車經營權有償使 用合同等等。隨著大量行政合同的出現，行政合同爭議提起 的行政訴訟也必將應運而生，而通過協調

21、來解決雙方的爭議 更是一種明顯的趨勢。從司法實踐來看，能通過行政訴訟協 調解決爭議的行政合同主要有以下幾類：認為行政機關不履 行行政合同義務的；對行政機關實施的合同違約制裁不服的 對行政機關單方變更或解除行政合同不服的；對行政機關行 使合同履行的監督權和指揮權不服的；對行政機關締結行政 合同行為不服的等等。14四、行政訴訟協調的程序和結案方式協解是以平等自愿為基礎的，判決是以強制為特征的， 二者是性質完全不同的解決糾紛的方式。在構建和諧社會和當前官民矛盾較為尖銳的情況下，協調不應僅限于一審程序， 在二審、再審程序中適用協調，也能夠更好、更有效地保護 當事人的權利。筆者認為，在行政訴訟程序和結案

22、方式方面， 應主要從適用協調的“審前、審中、審后”三個階段進行規 范。協調的審前程序，即啟動程序。協調的適用應由行政訴 訟當事人一方或雙方申請提出，并且一般應采取書面申請。 法院也可根據具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為 的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是 法院不能依職權強行啟動協調程序，另外就是法院在協調前， 應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查， 只有在事清責明的情況下才能進行協調。從司法實踐來看， 法院行政訴訟協調的運用可以有三種啟動方式：第一，由當 事人申請啟動。只要行政爭議當事人的一方或雙方提出和解 的想法或者要求人民法院進行協調的，從解決爭議和

23、化解矛 盾的角度考慮，人民法院可以考慮進行協調。第二，由人民 法院引導啟動。人民法院認為根據行政訴訟法的合法性審查、 獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可 能通過協調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可 運用協調。第三，由相關部門協調啟動。協調不僅僅有人民 法院參與引導，有些行政訴訟案件雖然由行政管理行為而起， 但還涉及到其他行政機關，在行政機關內部不一定解決得了， 如果當事人雙方以外的行政機關或主管部門出面協調，這時 人民法院可以邀請政府相關部門或者其他國家機關參加，從 而啟動協調程序，這樣可以迗到最優的協調效果。協調的審中程序，即處理程序。大多數情況下，爭議是 發生在

24、行政主體和行政相對人之間的，行政爭議各方在平等 自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協調，分別 傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協調階段，人民 法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟 的協調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力，包括行政機 關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備 完全的行為能力。二是公開進行。協調應一律公開進行。“行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行 政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影 響” 15。三是合法協調。在行政法意義上，合意和解協議 是一種公法契約，應比照行政程序法的有關規定進行協調。 人民法院主要引

25、導雙方合意和解協議確定的行為符合特定 的法律規定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協 判合一”。借鑒我國民事調解、刑事訴訟中的自訴案件調解 和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協判合一”模式， 也就是說，行政訴訟協調必須堅持能協則協，當判則判，協 判結合，案結事了。法院在行政訴訟協調過程中，為防止案 件“久協不決，以拖壓協”，應規定協調的次數不超過三次， 可選擇三級協調法，即承辦人先行協調、庭長再協調、院長 最后協調的方法，妥善解決行政訴訟糾紛。同時協調的時限應在行政訴訟的審限允許范圍內完成。協調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協調，當事人迗成“合意和解”后，原告申請撤

26、訴的， 當然還是依照傳統的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理 由一般不再審查。但在法院協調制度下，當事人雙方達成“合 意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采 取何種結案方式？目前司法理論界有多種觀點：一是應以出 具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協議”形 式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書” 的形式結案。筆者認為，以上四種觀點各有利弊。從我國行 政訴訟的現狀考量，筆者較為贊同第四種觀點，即我國行政 訴訟協調制度的結案方式應采用“合意和解裁定書”的形式。 因為行政訴訟“法院協調”既是當事人之間的“公法契約” 行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有法 院依職權的“引導”，而訴訟行為的中止或終結，當事人雖具 有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止 或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此， “合意和解”協議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終 結訴訟的效力必須由審判權賦予。用“合意和解裁定書”的 形式結案，正如