1、行政事業單位內部控制規范解讀第一節  行政事業單位內部控制的起源、定義和體系一、內部控制的起源1產生在西方，最初的控制形式是“內部牽制”。這種古老的管理思想發源于古埃及的國庫管理制度，即公元前   3 600年以前的美索不達米亞文化時期。其理論基礎是假設兩個人或部門無意識地犯同樣錯誤的可能性是很小的，以及假設兩個人或部門有意識地串通舞弊的可能性也是很小的。直到20世紀初，企業管理依然繼承了這種以業務授權、職責分工、雙重記錄、定期核對等為內容的內部牽制的基本思想。1992年9月，由美國國會的“反對虛假財務報告委員會”下屬的，并由美國會計學會（AAA）、美國注冊會計師

2、協會（AICPA）、內部審計師協會（IIA）、財務經理協會（FEI）和管理會計學會（IMA）等多個專業團體組織參與的“發起組織委員會（COSO）”發布了內部控制整體框架，并明確了有關定義。2安然事件指2001年發生在美國的安然公司破產案以及相關丑聞。安然公司曾經是世界上最大的能源、商品和服務公司之一，名列財富雜志“美國500強”的第七名，自稱全球領先企業。在2001年宣告破產之前，安然擁有約21 000名雇員，是世界上最大的電力、天然氣以及電訊公司之一，2000年披露的營業額達1 010億美元之巨。公司連續六年被財富雜志評選為“美國最具創新精神公司”然而，在2001年10月安然公司突然在資產負

3、債平衡表上曝光出了高達6.18億美元的虧損。2001年12月2日，公司向紐約破產法院申請破產保護，這個擁有上千億資產的公司在幾周內破產，該案成為美國歷史上最大的一宗破產案，它是公司持續多年精心策劃、乃至制度化系統化的財務造假丑聞。它嚴重挫傷了美國經濟恢復的元氣，重創了投資者和社會公眾的信心，引起美國政府和國會的高度重視。“ 安然事件 ”通過安然事件，我們認識到，企業治理結構與內部控制制度密切聯系，既不能否定股票期權制、審計委員會、內部控制的正面作用，但也不能對它們的作用過分依賴和夸大，而需要將各種制度安排，如公司獨立董事制度、外部審計制度協同起來。因為公司治理結構的缺陷，并不是孤立的，存在的問

4、題需要通盤考量和系統解決。3薩班斯法案薩班斯法案，又被稱為薩班斯奧克斯利法案。2001年12月，美國最大的能源公司安然公司，突然申請破產保護，此后，美國公司丑聞不斷，規模也“屢創新高”，特別是2002年6月的世界通信會計丑聞事件，“徹底打擊了（美國）投資者對（美國）資本市場的信心”。為了改變這一局面，美國國會和政府加速通過了薩班斯法案，由參議院銀行委員會主席薩班斯和眾議院金融服務委員會主席奧克斯利聯合提出，又被稱作2002年薩班斯奧克斯利法案。該法案的另一個名稱是公眾公司會計改革與投資者保護法案。法案的第一句話就是“遵守證券法律以提高公司披露的準確性和可靠性，從而保護投資者及其他目的。”該法案

5、對美國1933年證券法1934年證券交易法做出大幅修訂，在公司治理、會計職業監管、證券市場監管等方面做出了許多新的規定。二、內部控制的定義內部控制是受企業董事會、管理當局和其他員工的影響，為旨在取得：1經營效率和效果；2財務報告的可靠性；3遵循適當的法規等目標而提供合理保證的一個過程。2008年財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會在企業內部控制基本規范中定義：內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。 三、內部控制體系“中國企業內部控制規范體系”根據國家有關法律法規，財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會五部委在20082010年間制定了企業內部控制基

6、本規范企業內部控制應用指引第1號組織架構等18項應用指引，以及企業內部控制評價指引和企業內部控制審計指引。執行時間：自2011年1月1日起在境內外同時上市的公司施行。自2012年1月1日起在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市公司施行。在此基礎上，擇機在中小板和創業板上市公司施行。鼓勵非上市大中型企業提前執行。要求執行企業內部控制基本規范及企業內部控制配套指引的上市公司和非上市大中型企業，應當對內部控制的有效性進行自我評價，披露年度自我評價報告，同時應當聘請會計師事務所對財務報告內部控制的有效性進行審計并出具審計報告。與企業內部控制建設相比，我國行政事業單位的內部控制制度建設則明顯相對滯后，

7、也存在一些突出的問題。一是單位內部治理結構不完善，對決策缺乏有效制約和監督，特別是一把手的內控意識薄弱。有的主要負責人利用權力“設租”“尋租”，干預重大決策或直接違規決策、插手干預招投標活動，為相關方面謀求不正當利益。二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區實施違法違紀行為。三是利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。四是監督協調機制不夠健全和完善，內部監督信息不共享、渠道不暢通。五是崗位設置不合理，監督不到位甚至存在缺失。六是預算控制缺乏剛性，費用支出方面缺乏有效控制。七是財務管理制度不健全，缺乏明確的崗位制度。八是資產管理和控制制度有待

8、加強，固定資產管理比較薄弱，重錢輕物、重購輕管的現象比較普遍。為了進一步提高行政事業單位的內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據中華人民共和國會計法中華人民共和國預算法等法律法規和相關規定，財政部于2011年11月發布了行政事業單位內部控制規范（征求意見稿），由深圳市財政委員會牽頭，由北京市財政局、中央直屬機關事務管理局、國務院機關事務管理局武警部隊后勤部、東北財大等八家單位參與進行課題調研。在此基礎上財政部于2012年11月29日發布了行政事業單位內部控制規范，要求各級黨政機關、人民團體和事業單位（簡稱單位）于2014年1月1日起執行。它與企業內部控制基本規范企業內部控制

9、配套指引一起構成了較為完整的全社會的規范合理的內部控制制度體系。第二節  行政事業單位內部控制的概念、目標、原則行政事業單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。 單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。“單位建立與實施內部控制遵循下列原則”  （一）全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制。 在組織層次上，實現全人員：涵蓋單位領導、管理層和全體員工；在范圍上

10、，實現全過程：覆蓋單位各項業務和管理活動，在流程上應當滲透到決策、執行、監督、反饋等各個環節；在內容上，實現全風險控制：包含戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險、法律風險在內的所有風險。（二）重要性原則。在全面控制的基礎上，內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。 內部控制應當在兼顧全面的基礎上突出重點，針對重要業務與事項、高風險領域與環節采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。（三）制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。治理結構、組織結構和權責分配：應當科學合理并符合內部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權責分明

11、和有利于相互制約、相互監督。（四）適應性原則。內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。內部控制應當合理體現企業經營規模、業務范圍、業務特點、風險狀況以及所處具體環境、成本與效益匹配等方面的要求。單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。第三節  單位層面的內部控制一、單位層面的風險評估現階段我國行政事業單位經濟活動的主要風險包括：單位經濟活動不合法或不合規的風險；國有資產流失、資源使用效益低下的風險；財務信息不真實、不完整的風險；發生舞弊或腐敗現象的風險等。單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，

12、對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估。經濟活動風險評估至少每年進行一次；外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行重估。二、進行單位層面的風險評估時，應當重點關注的方面1內部控制工作的組織情況。包括是否確定內部控制職能部門或牽頭部門；是否建立單位各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制。單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。單位開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，單位領導擔任組長，成員由財會、資產管理、紀檢監察、采購、基建、內審、紀檢監察等部門人員組成。2內部控制機制的建設情況。包括經濟活動的決策、執行、

13、監督是否實現有效分離；權責是否對等；是否建立健全議事決策機制、崗位責任制、內部監督等機制。3內部管理制度的完善情況。包括內部管理制度是否健全，執行是否有效。 4內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制，工作人員是否具備相應的資格和能力。 5財務信息的編報情況。包括是否按照國家統一的會計制度對經濟業務事項進行賬務處理，是否按照國家統一的會計制度編制財務會計報告。6其他情況。三、風險識別 比如：財務安全評價指標 償債能力指標指標意義1安全邊際率越高越安全2資產負債率越低越穩定3流動比率理想值是24速動比率理想值是15已獲利息倍數越大償付能力越強四、

14、風險應對單位風險應對策略有四種基本類型：風險規避、風險降低、風險分擔、風險承受。單位應當綜合運用風險應對策略，實現對風險的有效控制。1風險規避風險規避是單位對超出風險承受度的風險，通過放棄或者停止與該風險相關的業務活動以避免和減輕損失的策略。這是控制風險的一種最徹底、最有力的措施，它與其他的控制風險方法不同，是在風險事故發生之前，將所有風險因素完全消除，從而徹底排除某一特定風險事故發生的可能性。2風險降低風險降低是單位在權衡成本效益之后，準備采取適當的控制措施降低風險或者減輕損失，將風險控制在風險承受度之內的策略。3風險分擔風險分擔是單位準備借助他人力量，采取業務分包、購買保險等方式和適當的控

15、制措施，將風險控制在風險承受度之內的策略。4風險承受風險承受是單位對風險承受度之內的風險，在權衡成本效益之后，不準備采取控制措施降低風險或者減輕損失的策略。這也是一種最普通、最省事的風險應對策略。例如，某圖書館門口停車場安排人員收費，每月收款總額在30 00元左右，單位安排李某收取，如果為了防止李某貪污舞弊，另外專門安排一個正式員工每日專門復核款項，這時支付給復核人員的工資要遠遠高于3 000元，顯然不符合成本效益原則，因此對于這種存在的舞弊風險單位就應該采用風險承受策略。五、單位內部控制的控制方法一般包括：1不相容崗位相互分離。合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，

16、形成相互制約、相互監督的工作機制。內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、財務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。在單位中，通常有6大類主要的不相容職務：（1）授權進行某項經濟業務和執行該項業務的職務要分離；（2）執行某些經濟業務和審核這些經濟業務的職務要分離；（3）執行某項經濟業務和記錄該項業務的職務要分離；（4）保管某些財產物資和對其進行記錄的職務要分離；（5）保管某些財產物資和使用這些財產物資的職務要分離；（6）執行某項經濟業務與監督這些經濟業務的職務要分離。比如：會計法規定出納人員不得兼任記賬、稽核、檔案保管等崗位。2內

17、部授權審批控制明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業務。建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。對于單位經濟活動相關的重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付業務，即“三重一大”業務，應當集體決策和會簽。任何人不得單獨決策或推翻集體決策，防范“一言堂”或“一支筆”。“三重一大”的認定標準應當根據有關規定和本單位實際情況確定，一經確定，不得隨意變更。“中航油事件”（1）中航油一度瀕臨破產，后在總裁陳久霖（湖北黃岡浠水人，畢業北大）的帶領下，一舉扭虧為盈，從單一的進口航油采購業務逐

18、步擴展到國際石油貿易業務，并于2001年在新加坡交易所主板上市，成為中國首家利用海外自有資產在國外上市的中資企業。公司經營的成功為其贏來了聲譽，2002年公司被新交所評為“最具透明度的上市公司”獎，并且是唯一入選的中資公司。中航油通過國際石油貿易、石油期貨等衍生金融工具的交易，其凈資產從1997年16.8萬美元增加到2004年的1.35億美元，增幅高達800倍。但2004年11月，中航油因誤判油價走勢，在石油期貨投機上虧損5.5億美元。這一事件被認為是著名的“巴林銀行悲劇”的翻版。（2）2003年下半年：中航油公司開始交易石油期權(option)，最初涉及200萬桶石油，中航油在交易中獲利。2

19、004年一季度：油價攀升導致公司潛虧580萬美元，公司決定延期交割合同，期望油價能回跌；交易量也隨之增加。2004年二季度：隨著油價持續升高，公司的賬面虧損額增加到3 000萬美元左右。公司因而決定再延后到2005年和2006年才交割；交易量再次增加。2004年10月：油價再創新高，公司此時的交易盤口達5 200萬桶石油；賬面虧損再度大增。10月10日：面對嚴重資金周轉問題的中航油，首次向母公司呈報交易和賬面虧損。為了補加交易商追加的保證金，公司已耗盡近2 600萬美元的營運資本、1.2億美元銀團貸款和6 800萬元應收賬款資金。賬面虧損高達1.8億美元，另外已支付8 000萬美元的額外保證金

20、。10月20日：母公司提前配售15%的股票，將所得的1.08億美元資金貸款給中航油。10月26日和28日：公司因無法補加一些合同的保證金而遭逼倉，蒙受1.32億美元實際虧損。11月8日到25日：公司的衍生商品合同繼續遭逼倉，截至25日的實際虧損達3.81億美元。12月1日：在虧損5.5億美元后，中航油宣布向法庭申請破產保護令。（3）2005年06月06日中航油正式對外公布巨虧原因調查報告2004年6月和9月挪盤是最直接原因。中國航油（新加坡）股份有限公司正式對外公布了著名會計師事務所普華永道針對該公司2004年底石油期權交易巨虧事件最終調查報告。該報告認為，期權的賣方的風險是潛在無限的，而期權

21、買方的風險則僅限于權利金成本。中航油忽視了對期權賣方進行風險分析，2004年1月中航油期權損失已經揭示了風險，該損失導致了公司考慮并執行挪盤。挪盤被證明是一個轉折點。中航油誤以為這樣可以避免記錄損失，以至于承擔了更大的風險，出售更高風險的期權、期限更長，以籌集權利金支付關閉短期虧損的期權倉位的損失。普華永道的報告同時還認為，中航油擁有一個由部門領導、風險管理委員會和內部審計部組成的3層“內部控制監督結構”，但這個結構的每個層次在本次事件中都犯有嚴重的錯誤。具體表現在：公司交易員沒有遵守風險管理手冊規定的交易限額，也沒有向公司其他人員提醒各種挪盤活動的后果和多種可能性；風險控制員沒有準確匯報公司

22、的期權倉位情況和敞口風險；風險管理委員會在所有重大問題上均未履行其職責。報告稱，作為公司的總裁，陳久霖要負以下主要責任：一是在不了解期權交易、沒有對交易風險做出正確評估的情況下就開始期權交易；二是通過挪盤中使公司承擔了不可接受的巨大風險，最后導致公司的財務災難；三是未在財務業績中披露公司的期權交易損失；四是在公司中培養了一種保密的文化。在這種保密文化下，向董事會和審計委員會隱瞞期權交易，期權交易導致挪盤，而挪盤又引發更多交易，又導致更多的損失。3歸口管理（1）根據本單位實際情況，按照權責對等的原則，建立健全內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工。（2）采取成立聯合工作小組并確定牽頭部門或牽

23、頭人員等方式，對有關經濟活動實行統一管理。（3）內部控制關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力。單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員業務培訓和職業道德教育，不斷提升其業務水平和綜合素質。（4）實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。例如：紅樓夢第十三回秦可卿死封龍禁尉，王熙鳳協理寧國府。可卿死寧國府第一大爺賈珍愁了。寶玉見狀，向他推薦一人，賈珍聽罷，喜不自禁。于是，才有了王熙鳳協理寧國府這出大戲。王熙鳳接受賈珍的委托后，理了理工作頭緒，她認為有五件事已經成了寧國府的風俗：一是人口混雜，遺失東西；二是事無專執，臨期推諉

24、；三是需用過費，濫支冒領；四是任無大小，苦樂不均；五是家人豪縱，有臉者不服約，無臉者不能上進。按照內部控制的邏輯，實際上這是一次針對寧國府內部事項的風險識別和評估，有了這樣的初步風險識別和評估，就為鳳姐接下來的工作指明了方向和重點，使其工作能夠有針對性和有重點地展開，能夠抓住問題的要害開出切實可行的控制和管理良方。以徹底改變“事無專執，臨期推諉”的現狀。4預算控制強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。包括對預算編制、預算審批、預算執行、決算和績效評價四個環節的有效控制。5財產保護控制建立資產日常管理制度和定期清查機制，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，

25、確保資產安全完整。 舉例：人參是賈府常備常用的存貨，屬于儲備資金。秦氏生病時，賈珍買人參，一買就是一斤好的。鳳姐安慰病中的秦氏，咱們是吃得起人參的人家，別說一日二錢人參，就是二斤也吃得起。五年之后，要給病中的鳳姐配制丸藥，需要上等人參二兩，卻忙壞了王夫人。找來找去，最后在賈母處找到了一大包，都是手指頭粗細的，稱了二兩與王夫人。王夫人命人送與醫生配藥，同時把翻找過程中發現的幾包藥材交與醫生辨認標記。去人很快回來說，這一包確實是上等人參，只是存放太久，已成了朽糟爛木，沒有了藥性。短短五年光景，竟然找尋不出二兩上等人參的存貨來，賈府衰落速度何其驚人！在尋找人參過程中，發現的那幾包不知名的藥材，以及王

26、夫人責備下人“隨手混撂”，反映出榮國府存貨管理混亂不堪。存貨的存放要有規矩，什么貨放在什么倉庫，什么位置，如何歸類，如何編號，保管責任人是誰，保存期多長，都要悉數登記，更要經常查看盤點，這是存貨管理和內部控制的重要工作。隨手混撂，需要時便難以找到。此外，如人參一樣，許多存貨都有一定的保質期。賈母的一大包手指頭粗細的人參，放得太久，居然失去了藥用價值。這包人參長期占用了賈母多少資金，不得而知。但是，尋找人參卻讓我們看到了賈府存貨管理不善，儲備資金使用效率和效益低下的狀況。6會計控制建立健全本單位財會管理制度，加強會計機構建設，提高會計人員業務水平，強化會計人員崗位責任制，規范會計基礎工作，加強會

27、計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。單位應當根據中華人民共和國會計法的規定建立會計機構，配備具有相應資格和能力的會計人員。會計法規定，國有控股大中型企業必須配備總會計師。設置總會計師的單位不得設置與其職能重疊的副職。總會計師和財務機構負責人必須要有會計從業資格證書并具備會計師以上資格或三年以上會計從業經歷。單位應當根據實際發生的經濟業務事項按照國家統一的會計制度及時進行賬務處理、編制財務會計報告，確保財務信息真實、完整。7單據控制要求單位根據國家有關規定和單位的經濟活動業務流程，在內部管理制度中明確界定各項經濟活動所涉及的表單和票據。如差旅費報銷，必須提交出差審批單、報銷

28、單據必須是政府采購指定的接待單位開具的住宿發票、飛機票或火車票，不接受旅行社開具的發票和景點門票，必須附公務卡結算憑證。要求相關工作人員按照規定填制、審核、歸檔、保管單據。8信息內部公開（1）單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。 （2）建立健全經濟活動相關信息內部公開制度，根據國家有關規定和單位的實際情況，確定信息內部公開的內容、范圍、方式和程序。 （3）與信息技術相關的控制包括計算機控制，如數據中心（工作計劃、備份、恢復程序）、系統軟件控制（操作系統的獲取和實施）、訪問安

29、全、應用系統開發和維護控制等。（4）要實現內部控制的信息化可能需要更多借助外力來共同完成。如行政事業單位內部控制專業咨詢機構、應用軟件開發商、高校研究行政事業單位內部控制的教授、研究人員。第四節  業務層面內部控制 一、預算業務控制1行政事業單位全面預算控制存在的問題（1）預算編制過程簡單。編制時間緊、編制人員不足、編制質量低。（2）預算編制方法不科學。財政部門要求采用零基預算法，實際仍采用基數法。（3）預算編制內容不全面，預算項目不細。預算內與預算外脫節。（4）在預算執行方面缺乏應有的嚴肅性和約束力。用項目支出來彌補基本支出的不足，沒有專款專用。（5）只注重預算的編制，不

30、注重預算的執行、控制與評價。（6）缺乏有效的監督機制。2單位全面預算編制（1）單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。行政事業單位的預算編制實行“兩上兩下”的基本流程：測算、提出預算建議數，逐級匯總后報送同級財政部門，財政部門審核下達預算控制數，單位據此編制年度預算，財政部門批復。 （2）單位的預算編制應當做到程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確。 一是單位應當正確把握預算編制有關政策，確保預算編制相關人員及時全面掌握相關規定。編制的依據如定員定額。二是編制預算的方法包括固定預算、彈性預算、增量預算、零基預算、滾動預算。固定預算以預算期內正常的

31、、可能實現的某一業務量（生產量、銷售量）水平為固定基礎，不考慮可能發生的變動因素而編制預算的方法彈性預算以預算期內可能發生的多種業務量水平為基礎，分別確定與之相應的費用數額而編制的、能適應多種業務量水平的費用預算增量預算以當年預算的具體數字為基礎，根據實際執行情況和計劃期各項業務的可能增減變動情況來確定下一年度預算比上一年預算的增減變動額零基預算不考慮目前的費用水平，以零為起點以無費用、無成本、無服務、無收益作為預算的起點流動預算根據上一期的預算指標完成情況，調整和具體編制下一期預算，并將預算期連續向前推移的一種預算編制方法（3）單位應當建立內部預算編制、預算執行、資產管理、基建管理、人事管理

32、等部門或崗位的溝通協調機制，按照“誰花錢，誰編預算”的原則分解細化編制預算目標。（4）單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離。預算業務管理工作機構有財務人員、政府采購、資產管理、人事管理、基建管理等部門人員。預算編制與審批、執行、考核職務要相分離。（5）單位應當根據內設部門的職責和分工，對按照法定程序批復的預算在單位內部進行指標分解、審批下達，規范內部預算追加調整程序，發揮預算對經濟活動的管控作用。 （6）單位應當根據批復的預算安排各項收支，確保預算嚴格有效執行。 （7）單位應當建立預算執行分析機制，定期通報各部門預算執行情況，召開預算

33、執行分析會議，研究解決預算執行中存在的問題，提出改進措施，提高預算執行的有效性。 （8）單位應當加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結果運用，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制。 （9）單位應當加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。 二、收支業務控制1單位應當建立健全收入內部管理制度。 （1）單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保收款、會計核算等不相容崗位相互分離。單位的各項收入應當由財會部門歸口管理并進行會計核算，嚴禁設立賬外賬

34、。不得設置“小金庫”。（2）納入內部控制管理收入的范圍一是行政單位的收入包括財政撥款收入和其他收入。事業單位的收入包括財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入和其他收入。二是應當上繳國庫或財政專戶的罰沒、行政事業性收費、政府性基金等。有政府非稅收入收繳職能的單位，應當按照規定項目和標準征收政府非稅收入，按照規定開具財政票據，嚴格執行收支兩條線的規定，做到收繳分離、票款一致，并及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。（3）業務部門應當在涉及收入的合同協議簽訂后及時將合同等有關材料提交財會部門作為賬務處理依據，確保各項收入應收盡收，及時入賬。財會部門

35、應當定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對應收未收項目應當查明情況，明確責任主體，落實催收責任。 舉例：王熙鳳的小金庫和賬外賬襲人催月錢，平兒作解釋，道出了旺兒媳婦給鳳姐送利銀的全部秘密。鳳姐利用職務之便，動用員工月錢，授意心腹旺兒夫婦對外重利放債。動用這筆資金為榮國府獲取利益，入了榮國府的官賬，那是鳳姐職責所在。然而，動用這筆資金獲得的利息，沒有及時歸入榮國府的官庫、官賬，而是進了鳳姐的私賬。賬外設賬、收款不入賬、設立“小金庫”、資金體外循環，家庭不許，企業禁做。對于此類資金營運風險必須要嚴加防范，嚴格控制。（4）單位應當建立健全票據管理制度。財政票據、發票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀

36、均應履行規定手續。單位應當按照規定設置票據專管員，建立票據臺賬，做好票據的保管和序時登記工作。票據應當按照順序號使用，不得拆本使用，做好廢舊票據管理。負責保管票據的人員要配置單獨的保險柜等保管設備，并做到人走柜鎖。 單位不得違反規定轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發票等票據，不得擅自擴大票據適用范圍。 資金收入流程節點簡要說明 節點流程簡要說明A1對于現金收入或銀行存款收入，出納人員要查看收款依據是否齊備，審核現金來源是否合理合法合規，查看實款與單據金額是否相符A2根據交款依據和交款性質，及時開具統一規定的票據。屬于償還借款的，開具往來收據；屬于單位經費收入的，開具相關的收

37、費票據B2會計崗位人員認真復核收費票據，并蓋章確認A3依據收款憑證記賬聯，編制記賬憑證C3財務負責人對記賬憑證進行審簽A3-2出納根據審核無誤的記賬憑證，及時錄入現金日記賬和銀行存款日記賬，做到日清月結A3-3每日終了，盤點實際庫存現金，與現金日記賬進行核對，發現問題及時糾正A4對于超限額現金，財務部門派出兩人以上專車送存開戶銀行D4開戶銀行進行電話或短信進行回訪確認，并登記備案 銀行提取現金流程節點簡要說明 節點流程簡要說明A1出納人員利用支付系統，填制“現金提取審批單”，經會計復核、財務負責人批準E1提取現金實行額度控制，當日（月）累計提取現金額超出系統設置“日（月）累

38、計提現額度”，需要上級財務領導批準方能辦理A1-2引入支付密碼技術。通過預先設置的程序，出納人員向支付密碼器輸入相關信息，申請支付密碼D1經過二級授權（財務負責人和分管領導）產生支付密碼A2按照支票排序和規定的要素認真書寫。如實填寫真實用途，簽章必須與預留印鑒相符A2-2派出兩人以上，專車前往，確保資金往返途中安全F3銀行人員認真核對預留印鑒和支付密碼。對于大額現金提取，履行大額現金提取銀行回訪確認協議，經核實確認后，辦理提現業務A3-2及時將現金存入保險柜內。存放現金場所符合“三鐵兩器”標準，即：鐵門、鐵窗、鐵保險柜，報警器、監控器A4根據現金支票存根和銀行回單編制記賬憑證，及時錄入現金日記

39、賬2單位應當建立健全支出內部管理制度。（1）目前，行政事業單位對于經費的支出（特別是招待費、辦公費、會議費、車輛費等）普遍缺乏嚴格的控制標準，即使有些單位制定了內部經費開支標準，但仍較多采用實報實銷制，只要有相應審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷；專項經費被擠占、挪用現象也較普遍，致使專項資金未能發揮其應有的資金效益。（2）單位應確定單位經濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規定辦理支出事項。行政單位可以建立總的支出業務管理制度和各類支出業務的實施細則。包括經費支出管理辦法、辦公費管理細則、接待費管理細則、會議費管理細則、差旅費管理細則、交通費管理細則、加班誤餐費管理細則等。內部管理

40、制度應當主要明確以下六個方面：一是各類支出業務事項的歸口管理部門；二是支出業務事項的開支范圍、開支標準以及業務事項所涉及的表單和票據；三是支出事前申請、審核審批程序；四是支出借款和報銷業務流程；五是與支出相關的內部審核審批權限、程序和責任；六是與支出業務相關的對賬和檢查責任。（3）單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位相互分離。舉例：賈薔既管銀錢又管賬目賈薔是戲班的籌辦者，被任命為戲班經理，戲班日用出入銀錢以及大小所需之物料賬目等事項，由他一人包攬。在貨幣資金控制中，強調對現金和銀行存款管理規定的遵守，強調不相容

41、職務的分離，強調不得由一人辦理貨幣資金全過程的業務，嚴禁將辦理資金支付業務的相關印章和票據集中一人保管，嚴禁出納與會計由一人擔任。賈家戲班的這種安排明顯不符合內部控制的要求。（4）單位應當按照支出業務的類型，明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。實行國庫集中支付的，應當嚴格按照財政國庫管理制度有關規定執行。審批人應當在授權范圍內審批，不得越權審批。（5）加強支出審核控制。全面審核各類單據，重點審核單據來源是否合法，內容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預算，審批手續是否齊全。支出憑證應當附反映支出明細內容的原始單據，并由經辦人員簽字或蓋章，超出規定標準的支出事項應

42、由經辦人員說明原因并附審批依據，確保與經濟業務事項相符。 （6）加強支付控制。明確報銷業務流程，按照規定辦理資金支付手續。簽發的支付憑證應當進行登記。使用公務卡結算的，應當按照公務卡使用和管理有關規定辦理業務。（7）加強支出的核算和歸檔控制。由財會部門根據支出憑證及時準確登記賬簿；與支出業務相關的合同等材料應當提交財會部門作為賬務處理的依據。 資金支付流程節點簡要說明 節點流程簡要說明D1事業部門經辦人提交審批后的付款憑證。憑證要注明款項的用途、金額、預算、支付方式等內容，并附有效合同或相關證明及計算依據A1出納人員核對事業部門的付款憑證。主要核對付款憑證的金額、支付方式等

43、是否正確，相關職能處室、財務審核、部門領導及分管領導審批手續是否齊全A2付款憑證審核無誤后，出納人員填制申請單據，提交會計復核B2會計人員對出納人員填制和提交的支付單據進行復核，認為當前單據符合支付條件，點擊復核，否則，駁回單據C2對于無額度控制或未超上級批復額度付款業務，財務領導對會計人員提交的單據進行認真核對，定時審批。對于提交錯誤指令、用途不詳或支付方式有誤指令，進行駁回E2對于超本級領導批復額度的對外付款和現金劃撥業務，需要上一級財務領導審批解鎖方能完成整個審批流程A3申請單據完成所有審批流程后，將形成付款請求F3對于大額資金業務，開戶銀行履行回訪確認協議，經核實確認后，辦理相關業務A

44、3-2定期對提交的付款指令進行檢測，對提交失敗或異常的指令，查明原因后，重新辦理 銀行票據支付流程節點簡要說明節點流程簡要說明D1事業部門經辦人提交審批后的付款憑證。憑證要注明款項的用途、金額、預算、支付方式等內容，并附有效合同或相關證明及計算依據A1出納審核事業部門的付款憑證，主要審核付款憑證的金額、支付方式等是否正確，相關審批手續是否齊全，是否在年度預算支出計劃之列A2申請支付密碼，同時依據資金用途、數量，認真填制轉賬審批單，按照規定審批權限，報呈領導審簽E2財務負責人、分管領導等授權人將相關信息輸入制度密碼器，通過特定的加密算法，生成數字密碼，通過保密方式，傳遞支付密碼A2-2

45、出納填制銀行支付票據（含支付密碼），加蓋分管印鑒，在存根聯與支付聯之間加蓋財務專用章，并填寫三聯式進賬單C2財務負責人核對支付密碼信息及票據其他要素，保持票據的安全性、合法性和合規性A3將轉賬支票或現金支票送達銀行，辦理相關業務F3開戶銀行對賬轉賬支票或現金支票進行審核，動用開戶單位每一筆資金，必須短信提醒相關人員（根據金額大小，提醒財務負責人或分管領導）A4出納人員依據支票、銀行進賬單編制的記賬憑證，登記銀行存款日記賬 風險控制點控制目標控制措施審批合法性未經授權不得經辦自己收付業務；明確不同級別管理人員的權限復核真實性和合法性會計對相關憑證進行橫向復核和縱向復核收支點收入入賬完整

46、支出手續完備出納根據審核后的相關收付款原始憑證收款和付款，并加蓋戳記記賬真實性出納人員根據資金收付憑證登記日記賬，會計人員根據相關憑證登記有關明細分類賬；主管會計登記總分類賬對賬真實性和財產安全賬證核對、賬表核對與賬實核對保管財產安全與完整授權專人保管資金；定期、不定期盤點銀行賬戶管理防范小金庫加強業務管控開設、使用與撤銷的授權；是否有賬外賬票據/印章管理財產安全票據統一印刷或購買；票據由專人保管；印章與空白票據分管；財務專用章與企業法人章分管3單位應當建立健全債務內部管理制度。（1）行政事業單位債務業務的風險主要體現在以下三個方面：一是未經充分論證或者未經集體決策，擅自對外舉借大額債務，可能

47、導致不能按期還本付息、單位利益受損的風險。二是債務管理和監控不嚴，債務的具體情況不清，沒有做好還本付息的相關安排，可能導致單位利益受損或者財務風險。三是債務沒有按照國家統一的會計制度的規定納入單位的會計核算，形成了賬外債務，可能導致單位利益受損或者財務風險。（2）籌資內部控制流程籌資業務風險控制流程籌資方案可行性論證方案審批編制執行監督評價籌資方案一般由財務部門根據企業經營戰略、預算情況與資金現狀等因素，提出籌資方案。一個完整的籌資方案應包括籌資金額、籌資形式、利率、籌資期限、資金用途等內容。提出籌資方案的同時還應與其他生產經營相關業務部門溝通協調，在此基礎上才能形成初始籌資方案。可行性論證包

48、括三部分內容：一是籌資方案的戰略性評估。主要評估籌資方案是否符合企業整體發展戰略，控制企業籌資規模，防止因盲目籌資而給企業造成沉重的債務負擔。二是的經濟性評估。主要分析籌資方案是否符合經濟性要求，是否以最低的籌資成本獲得了所需的資金，籌資期限等是否經濟合理，利息、股息等費用支出是否在企業承受的范圍之內。三是籌資方案的風險評估。并對可能出現的風險進行有效地應對。方案審批通過可行性論證的籌資方案，需要在企業內部按照分級授權審批原則進行審批，重點關注籌資用途的可行性。重大籌資方案，應當提交股東（大）會審議，籌資方案需經有關管理部門批準的，應當履行相應的報批程序。審批人員與編制籌資方案人員應適當分離。

49、在審批中，應貫徹集體決策的原則，實行集體決策審批或者聯簽制度。籌資方案發生重大變更的，應當重新履行可行性研究以及相關審批程序。編制執行籌資計劃編制與執行企業應根據審核批準的籌資方案，編制較為詳細的籌資計劃，經過財務部門批準后，嚴格按照相關程序籌集資金。通過銀行借款方式籌資的，應當與有關金融機構進行洽談，明確借款規模、利率、期限、擔保、還款安排、相關的權利義務和違約責任等內容。雙方達成一致意見后簽署借款合同，據此辦理相關借款業務。通過發行債券方式籌資的，應當合理選擇債券種類，如普通債券還是可轉換債券等，并對還本付息方案作出系統安排，確保按期、足額償還到期本金和利息。通過發行股票方式籌資的，應當依

50、照中華人民共和國證券法等有關法律法規和證券監管部門的規定進行。監督評價籌資活動監督、評價與責任追究加強籌資活動的檢查監督，嚴格按照籌資方案確定的用途使用資金，確保款項的收支、股息和利息的支付、股票和債券的保管等符合有關規定。籌資活動完成后要按規定進行籌資后評價，對存在違規現象的，嚴格追究其責任。三、政府采購業務控制1政府采購的定義政府采購法規定：政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購標準以上的貨物、工程和服務的行為。方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源等。2政府采購的風險政府采購一直是風險的高危區，主要有：（1）政府

51、采購、資產管理和預算編制部門之間缺乏溝通協調，政府采購預算與計劃編制不合理，導致政府采購活動與業務活動相脫節，出現資金浪費和資產閑置等問題。（2）政府采購需求審核不嚴格，需求參數不公允，驗收不合格，導致采購的貨物或服務質次價高。（3）政府采購不規范，未按規定選擇采購方式、發布采購信息，甚至以化整為零或其他方式規避公開招標，導致單位被提起訴訟或受到處罰，影響單位正常業務活動開展。（4）政府采購業務檔案管理不善，信息缺失，影響政府采購信息和財務信息的真實完整。3單位應當建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度。單位應當加強對政府采購業務預算與計劃的管理。建立

52、預算編制、政府采購和資產管理等部門或崗位之間的溝通協調機制。根據本單位實際需求和相關標準編制政府采購預算，按照已批復的預算安排政府采購計劃。4單位應當加強對政府采購活動的管理。對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財會、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。單位應當明確相關崗位的職責權限，確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。 5單位應當加強對政府采購申請的內部審核，按照規定選擇政府采購方式、發布政府采購信息。對政府采購進口產品、變更政府采購方式等事項應當加強內部審核，嚴格履行審批手續

53、。6單位應當加強對政府采購項目驗收的管理。根據規定的驗收制度和政府采購文件，由指定部門或專人對所購物品的品種、規格、數量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。7單位應當加強對政府采購業務質疑投訴答復的管理。指定牽頭部門負責、相關部門參加，按照國家有關規定做好政府采購業務質疑投訴答復工作。8單位應當加強對政府采購業務的記錄控制。妥善保管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業務相關資料。定期對政府采購業務信息進行分類統計，并在內部進行通報。 四、資產控制1單位應當對資產實行分類管理，主要有貨幣資金、實物資產、無形資產、對外投

54、資等，要建立健全資產內部管理制度。 2單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保資產安全和有效使用。與資產管理相關的不相容崗位主要包括：（1）貨幣資金支付的審批與執行（2）貨幣資金的保管和收支賬目的會計核算（3）貨幣資金的會計記錄和審計監督（4）無形資產的研發和管理（5）資產配置和資產使用（6）資產使用和資產處置（7）資產配置、使用和處置的決策、執行和監督3單位應當建立健全貨幣資金管理崗位責任制，合理設置崗位，不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程，確保不相容崗位相互分離。 （1）出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作。 （2）嚴禁一人保管收付款項所需的全部印

55、章。財務專用章應當由專人保管，個人名章應當由本人或其授權人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設備，并做到人走柜鎖。 （3）按照規定應當由有關負責人簽字或蓋章的，應當嚴格履行簽字或蓋章手續。 4單位應當加強對銀行賬戶的管理，嚴格按照規定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。單位應當加強貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金，核對銀行存款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表，核對是否賬實相符、賬賬相符。對調節不符、可能存在重大問題的未達賬項應當及時查明原因，并按照相關規定處理。 5單位應當加強對實物資產和無形資產的管理，明確相關

56、部門和崗位的職責權限，強化對配置、使用和處置等關鍵環節的管控。 （1）對資產實施歸口管理。明確資產使用和保管責任人，落實資產使用人在資產管理中的責任。貴重資產、危險資產、有保密等特殊要求的資產，應當指定專人保管、專人使用，并規定嚴格的接觸限制條件和審批程序。 （2）按照國有資產管理相關規定，明確資產的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任。 （3）建立資產臺賬，加強資產的實物管理。單位應當定期清查盤點資產，確保賬實相符。財會、資產管理、資產使用等部門或崗位應當定期對賬，發現不符的，應當及時查明原因，并按照相關規定處理。 （4）建立資產信息管理系統，做好資產的統計、報告、分析工作，實現

57、對資產的動態管理。    6單位應當根據國家有關規定加強對對外投資的管理。（1）合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等不相容崗位相互分離。 （2）單位對外投資，應當由單位領導班子集體研究決定。 （3）加強對投資項目的追蹤管理，及時、全面、準確地記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。 （4）建立責任追究制度。對在對外投資中出現重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按規定執行對外投資業務的部門及人員，應當追究相應的責任。 五、建設項目控制1建設項目管理的主要風險：（1）立項缺乏可行性研究或流于形式，決策不當，審批不嚴，盲目上馬。（2）違規或超標建設樓堂館所，導致財政資金極大浪費或者單位違紀。（3）設計不合理，概算脫離實際，質量有隱患。