1、only action can add strength to life.同學(xué)互助一起進(jìn)步（頁眉可刪）西方行政學(xué)說理論對我國行政管理實(shí)踐 西方行政學(xué)說理論對我國行政管理實(shí)踐是為大家?guī)淼恼撐姆段模瑲g迎閱讀。摘要：在西方政策科學(xué)發(fā)展的歷程中，有兩個(gè)人居功至偉，他們分別是哈羅德拉斯韋爾和葉海卡德羅爾。前者是政策科學(xué)的創(chuàng)始人，后者是政策科學(xué)的推動者。德羅爾在其政策科學(xué)三部曲之一的逆境中的政策制定一書中對有關(guān)政策制定反應(yīng)、科學(xué)和建議的闡述，不僅對我們行政管理理論的發(fā)展有啟發(fā)意義，還能夠在現(xiàn)實(shí)行政管理實(shí)踐中找到與之類似的政策選擇。關(guān)鍵詞：政策科學(xué)反應(yīng)原則建議政策科學(xué)在西方行政歷史上發(fā)展由來已久，第一位把

2、政策和科學(xué)結(jié)合起來的是美國政治學(xué)家哈羅德拉斯韋爾，鑒于他在發(fā)展政治學(xué)和政策科學(xué)領(lǐng)域的行為研究所做的貢獻(xiàn)，他被認(rèn)為是政策科學(xué)的創(chuàng)始人。葉海卡德羅爾是繼拉斯韋爾之后又一個(gè)政策科學(xué)發(fā)展的促進(jìn)者，他的政策科學(xué)三部曲：對公共政策制定的再審查(1968年)、逆境中的政策制定(1986年)、政策賭博，使得他在1983年作為“一位對公共政策的理解作出貢獻(xiàn)的著名學(xué)者”被國際政策研究聯(lián)合會授予首屆哈羅德拉斯韋爾獎(jiǎng)。德羅爾的逆境中的政策制定一書中有關(guān)對政策制定中的反應(yīng)、政策制定原則以及有關(guān)政策制定建議的內(nèi)容與我國行政管理實(shí)踐有著多處不謀而合。1.政策反應(yīng)的描述在逆境中的政策制定一書中， 德羅爾描述了十多種有關(guān)逆境中

3、政策制定的反應(yīng)，包括否認(rèn)、簡單化、客觀外化、認(rèn)知圖式保持一致;降低期望、自我指責(zé)、客觀外化;逆境常規(guī)化;逆境美化;名義性或表現(xiàn)性行動主義;政策制定責(zé)任的再分配;漸進(jìn)主義加偶發(fā)性激進(jìn);大規(guī)模的行政改革;削減公共開支;復(fù)活的或新的政策神學(xué);非教條性宏觀政策革新等11項(xiàng)規(guī)定。其中，逆境美化、名義性或表現(xiàn)性行動主義、漸進(jìn)主義加偶發(fā)性的激進(jìn)與我國應(yīng)對逆境的反應(yīng)極為相似。1.1逆境美化與“阿q精神”逆境美化是指將逆境解釋為上帝意志的一種表現(xiàn)、太平盛世的一段前奏或者必定會加強(qiáng)與鞏固國家和社會的一種考驗(yàn)。與逆境美化相似，我國應(yīng)對逆境的政策反應(yīng)也表現(xiàn)為所謂的“阿q精神”，即把逆境當(dāng)做一種考驗(yàn)甚至是一種財(cái)富。逆境

4、美化或阿q精神并不一定就是壞事兒，在許多第三世界國家，逆境美化的作用比較明顯。許多國家政策不斷失敗的原因就在于，不能把逆境進(jìn)行美化，不能以阿q精神來看待逆境，不能以平常心對待逆境，政策無法持續(xù)，最終尚未見成效的政策遭到中止，無法顯現(xiàn)預(yù)期的效果。政策成效的顯露需要一個(gè)過程，越是復(fù)雜的逆境，政策越是不能起到“立竿見影”的效果，利用政策對逆境的修復(fù)不僅需要好的政策，也需要一定的耐心和時(shí)間，任何“速成的”政策都是不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的。逆境美化可能導(dǎo)致對形勢盲目樂觀，最終措手不及;也可以作為一種安撫政策，在這個(gè)平復(fù)期中，可以等待政策效果的呈現(xiàn)，也可以借機(jī)尋找更好的政策選擇。1.2名義性或表現(xiàn)性行動主義與

5、“牌子工程”名義性或表現(xiàn)性行動主義其實(shí)就是所謂的“安慰性政策”，即試圖通過許多法律、宣言和表面化的行為，乃至“蜂擁而至”的新政策來應(yīng)付眼前的逆境。這種政策一般都是應(yīng)付性的，不能產(chǎn)生真正的實(shí)效，最多只能產(chǎn)生“鎮(zhèn)痛劑”的效果。塔西佗說過，當(dāng)國家徹底貪腐時(shí)，其法律條文最多。法律條文的作用不能用數(shù)量來衡量，法律法規(guī)的實(shí)效才至關(guān)重要。名義性行為主義這種政策應(yīng)對方式與我國眾所周知的“牌子工程”比較類似，高層領(lǐng)導(dǎo)者在逆境中為了表現(xiàn)自己正在采取措施，向普通社會公眾展示一種“勤政愛民”的形象，不得不采取措施應(yīng)對復(fù)雜的形勢，但由于時(shí)間和素質(zhì)的限制，一時(shí)又想不出好的對策，這種“安慰性政策”一方面可以滿足公民的需要，

6、另一方面也能滿足他們自己的心理需求，使他們能夠心安理得。“牌子工程”在我國普遍存在，雖然多次遭到質(zhì)疑，卻也屢禁不止。與“形象工程”不同的是，“牌子工程”是針對政策執(zhí)行而言的，是對上級針對問題作出的決策的一種反應(yīng)，而“形象工程”更多地表現(xiàn)為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)為了追求個(gè)人的政治前途而主動作出的決策。1.3漸進(jìn)主義加偶發(fā)性的激進(jìn)與穩(wěn)中求變自林德布洛姆將漸進(jìn)主義引進(jìn)行政管理理論之中，漸進(jìn)主義一直作為一種重要的政策制定方式被政策制定者采納并確實(shí)也曾發(fā)揮著重要的作用。漸進(jìn)主義加偶發(fā)性的激進(jìn)，是指一般情況下繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的政策模式，隨著逆境愈演愈烈，如果漸進(jìn)主義已經(jīng)明顯不合時(shí)宜了，就需要采取激進(jìn)式的解決措施來遏制形勢的

7、不斷惡化。政策上的偶發(fā)性激進(jìn)只是對外界強(qiáng)烈刺激的一種痙攣性的反應(yīng)，這種激進(jìn)短促、難以持久。在我國的行政管理實(shí)踐中，政府行政人員由于謹(jǐn)慎、守舊的作風(fēng)，再加上新的政策阻力比較大和對沉淀成本的不舍，一般都會選擇繼續(xù)沿用舊政策的管理模式，只有在舊的政策不能應(yīng)對日益惡劣的逆境，才會被迫采取新的政策來取代舊的政策。這種舊政策的中止和新政策的運(yùn)行是由于外界逆境的演變而促使的，并不是行政人員根據(jù)對逆境的預(yù)測主動選擇，這種穩(wěn)中求變的改革往往會由于錯(cuò)失良機(jī)而不能產(chǎn)生明顯的效果。2.政策原則的制定政策制定的原則是指政策制定過程中需遵循的有關(guān)政策制定的方式、方法、手段等內(nèi)容的基本性規(guī)定。德羅爾在逆境中的政策制定中講述

8、了社會改造原則、臨界質(zhì)量原則、有選擇的激進(jìn)主義原則、準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免萬一原則、產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先原則、能動乃至強(qiáng)制原則。在我國，適度原則、試點(diǎn)原則以及結(jié)果導(dǎo)向原則都可作為政策制定原則應(yīng)用的典范。2.1臨界質(zhì)量原則與適度原則逆境都有自己的變化閾值，要想政策能夠取得預(yù)期的效果，政策力度就必須達(dá)到一個(gè)臨界質(zhì)量點(diǎn)，才能對政策對象產(chǎn)生實(shí)效。對臨界質(zhì)量原則的把握還需注意另外一個(gè)特殊情況，如果政策力度超過了一定的范圍，也不能產(chǎn)生預(yù)期的成效，這就是政策的“最高閾值”和“最低閾值”之間的合理范圍。在我國，政策也必須遵循一個(gè)適度原則，如果是積極性的政策，就需要超過一個(gè)的“最高閾值”，如果是限制性政策，就必須保持在一個(gè)

9、“最低閾值”之下，古語“隔靴搔癢”和“過猶不及”都是告誡人們把握一定的度。漸進(jìn)主義雖然是一貫遵循的政策主張，但應(yīng)付逆境而言，它通常是無效的，因?yàn)闈u進(jìn)主義只適合在相對平穩(wěn)和變化不大的政策環(huán)境中發(fā)揮作用，漸進(jìn)主義雖然不會直接帶來較大的損害，但也不能產(chǎn)生應(yīng)有的效果，還會因?yàn)檫_(dá)不到臨界點(diǎn)而使逆境每況愈下，最終導(dǎo)致無法挽救。2.2有選擇的激進(jìn)主義原則與試點(diǎn)原則采取政策措施來應(yīng)對逆境，常常會面臨這樣一個(gè)兩難處境：如果采用漸進(jìn)主義的政策選擇，不需要大量的政策成本，也不用擔(dān)太多的政策風(fēng)險(xiǎn)，但也不能產(chǎn)生打破傳統(tǒng)所帶來的前所未有的成效;激進(jìn)主義通常需要較多的政策投入成本和政策風(fēng)險(xiǎn)成本，但在危急情況下也可能會產(chǎn)生意

10、想不到的好效果。一個(gè)好的政策選擇需要兼顧漸進(jìn)主義和激進(jìn)主義兩個(gè)方面，這就是有選擇的激進(jìn)主義原則。按照這條政策原則，首先需要篩選出若干合適的社會變量，再對這些變量進(jìn)行徹底的變革。試點(diǎn)與這種有選擇的激進(jìn)主義略有不同，后者選擇的是地點(diǎn)，前者選擇的是變量。20_年9月29日，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立，自貿(mào)區(qū)成立同時(shí)也公布了上海市自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單。負(fù)面清單規(guī)定了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域，除了這些“黑名單”上的“禁區(qū)”，其他領(lǐng)域則完全開放。在上海試點(diǎn)自貿(mào)區(qū)和負(fù)面清單制度既能規(guī)避大面積激進(jìn)政策帶來的混亂和投資成本，也能夠享受漸進(jìn)主義所不能帶來的實(shí)效。2.3產(chǎn)出價(jià)值優(yōu)先原則與結(jié)果導(dǎo)向原則在當(dāng)今許多國家當(dāng)中，政策的好壞主

11、要由兩個(gè)因素來描述：產(chǎn)出方面和形式方面，前者包括政策對現(xiàn)象所能產(chǎn)生的影響，后者主要是政策制定和執(zhí)行的公開度、公眾參與等方面。傳統(tǒng)政策制定必須充分兼顧兩方面的平衡，往往容易陷入兩難境地，結(jié)果兩頭落空。在政策環(huán)境較好的情況下，可以選擇兩者的平衡加以考慮，而逆境中的政策制定，其目的就是為了緩解逆境帶來的困擾，因此產(chǎn)出價(jià)值顯得更為重要。行政學(xué)的開山鼻祖威爾遜曾經(jīng)說過，適當(dāng)犧牲民主，可以提高效率。在逆境情況下，可以暫時(shí)忽略或者少考慮民主等形式問題，將更多的注意力放在政策效果上。在我國行政管理界流行著“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”這樣一句管理箴言，鄧_在改革開放初期探索市場經(jīng)濟(jì)改革時(shí)提出這一有名的論斷

12、。實(shí)際上，在我國行政管理改革中，尤其是在危機(jī)管理中，結(jié)果導(dǎo)向的政策原則一方面能夠激勵(lì)政府官員大膽創(chuàng)新工作方式，另一方面也能在短期內(nèi)取得工作實(shí)效，是兼顧形式的政策取向難以做到的。3.政策建議的運(yùn)用界定逆境，發(fā)現(xiàn)問題，確定原則，其最終目的都指向應(yīng)對逆境。德羅爾在逆境中的.政策制定中，提出了建立政策分析機(jī)構(gòu)、建立智囊團(tuán)、建立國情與政策考查機(jī)構(gòu)、提高干部隊(duì)伍素質(zhì)、建立國家政策學(xué)院、考慮軍隊(duì)建設(shè)(第三世界國家)、鼓勵(lì)基層活動、提高公民政策認(rèn)識、定期進(jìn)行憲法修正等九條政策建議，這些政策建議對我國有關(guān)政策制定也不無啟發(fā)意義。3.1元政策與制度頂層設(shè)計(jì)元政策是指論述有關(guān)政策的制定，即政策制定過程系統(tǒng)的過程、機(jī)

13、構(gòu)、輸入信息、基礎(chǔ)等的政策。簡單而言，元政策就是制定政策的政策，是具體政策的依據(jù)。有人把政策體系看做是一個(gè)自上而下的金字塔，從上而下分別是元政策、基本政策和具體政策三個(gè)方面。根據(jù)元政策制定基本政策，再根據(jù)基本政策制定具體政策。元政策可能不是真正意義上的政策，它可能只是一種觀念、思想、目標(biāo)等宏觀性的指標(biāo)。制度的頂層設(shè)計(jì)近來成為我國的政治新名詞，不斷被用以描述高層的政策規(guī)劃。在改革邁入深水區(qū)的中國，政策頂層設(shè)計(jì)對于推動那些老大難的社會問題至關(guān)重要，醫(yī)改、稅改、教改等無不與制度的頂層設(shè)計(jì)有關(guān)。頂層設(shè)計(jì)是對社會發(fā)展的未來進(jìn)行規(guī)劃，是處于金字塔頂端的政策內(nèi)容，因此，與元政策相似，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)慎用、少用，如

14、果頂層設(shè)計(jì)隨處可見，那就不是頂層設(shè)計(jì)，而是基層操作，政策性質(zhì)也就不是元政策，而屬于具體政策。3.2政策研究與發(fā)展人文科學(xué)建立政策分析機(jī)構(gòu)、建立智囊團(tuán)、建立政策考查機(jī)構(gòu)、建立國家政策學(xué)院，其目的都在于強(qiáng)調(diào)政策研究的重要性。與一般的社會環(huán)境相比，逆境往往顯得更為惡劣、更瞬息萬變和難以捉摸，單靠政府高層領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的智慧和精力空難應(yīng)對，這需要相關(guān)政策機(jī)構(gòu)的協(xié)助和支持。它們由政策研究方面的優(yōu)秀專業(yè)人才組織，提供整體性和創(chuàng)新性的政策來輔導(dǎo)高層決策。近年來，人文社會科學(xué)在我國發(fā)展越來越興盛，涌現(xiàn)了一大批對國家政策進(jìn)行研究的學(xué)者和社會人士，國家也設(shè)立各種科研基金來鼓勵(lì)有關(guān)政策制定方面的研究。人文社會科學(xué)研究與自

15、然科學(xué)研究不同，自然科學(xué)研究成效顯著，顯性收益較大，比較受到社會的青睞;人文社會科學(xué)見效慢，實(shí)施難度大，可操作性容易受到社會環(huán)境的制約，不易控制。發(fā)展人文社會科學(xué)，鼓勵(lì)社會教育和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策研究，不僅是一種教育政策，也會高瞻遠(yuǎn)矚的政治政策，這種不易見效或成效緩慢的社會政策研究一旦有所突破就能帶來比自然科學(xué)研究更大的隱性收益。3.3提高干部素質(zhì)與公務(wù)員素質(zhì)更新制度無論是帕金森定律還是彼得原理，都揭示了政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的能力不足的問題。且不論有多少精英人物進(jìn)入政府，即使進(jìn)入政府的是精英人物，在這個(gè)知識瞬息萬變的社會中，這些高層人員的知識儲備也會越來越落后于現(xiàn)實(shí)社會的需要。在多數(shù)國家中，政府任用的官員的實(shí)際素質(zhì)與應(yīng)付逆境應(yīng)具備的知識能力相差甚遠(yuǎn)，提高政府官員的素質(zhì)勢在必行。選拔、制度化學(xué)習(xí)、人員更替等制度已經(jīng)在各個(gè)國家廣泛運(yùn)用并取得了良好的效果。在我國，為了防止公務(wù)員隊(duì)伍的僵化和知識老化，制定了比較完備的人事更新制度。人員更新制度包括多個(gè)方面：人員錄用、培訓(xùn)以及退出制度。錄用和退出制度屬于人員的更新，人員培訓(xùn)屬于素質(zhì)更新，合理的人事更新和培訓(xùn)制度能夠給逆境中的政策制定注入新鮮的血液，有助于創(chuàng)新性政策的產(chǎn)生。逆境中的政策制定，是每個(gè)國家都會面臨的政策制定環(huán)境。德羅爾的逆境中的政策制定針對逆境中制定政策的各方面進(jìn)行了詳盡的闡述，其有關(guān)政策制定的原則和建議在我國幾