1、中國行政史壹中央政府的行政體制貳叁肆南京臨時政府的行政管理地方政府的行政體制行政運行與行政監督行政官員的管理伍南京臨時政府行政體制的延續第一節第一節 中央政府的行政體制中央政府的行政體制 南京臨時政府的建制原則： 是依據“三權分立”的原則建立起來的總統制政府。 南京臨時政府的性質： 是一個具有資產階級民主共和國性質的革命政府，它是中國民族資產階級按照西方民主共和國的模式改革中國政體的一次大膽嘗試。 臨時政府的行政系統由臨時大總統、行政各部和直屬機構組成。一、臨時大總統一、臨時大總統 臨時大總統的地位：是南京臨時政府的核心，地位十分顯要。既是國家元首，又是最高行政首長。 (一)臨時大總統的職權：

2、 1、軍權；統率全國海陸軍 2、和戰權；經參議院同意可宣戰、媾和及締結條約 3、創制權；有制定官制、官規之權 4、任免權；有任免文武職員之權 5、復議權；可對參議院議決事件不同意十日內交回復議 6、設置法院權。經參議院同意有設立中央裁判所之權。 （二）臨時大總統的辦事機構： 分兩類： 1、總統府秘書處，直接承辦總統府事務，內分總務、文牘、軍事、財政、民政、英文、電報等七科； 2、專門性機關，如法制局、印鑄局、銓敘局、公報局、參謀本部、衛戍總督府等，協助總統辦理專門事務。 從職權及權力動作過程來看，體現了總統負責制的基本精神，同時也反映了當時政局紛亂、便于統一指揮的客觀要求。二、中央行政各部二、

3、中央行政各部 （一）中央各部的職權：（一）中央各部的職權： 1、陸軍部：管理陸軍軍事教育、衛生、警察、司法、編制、監督所管轄官兵； 2、海軍部：管理海軍的一切軍政事務，監督所管轄海軍官兵； 3、內務部：管理警察、衛生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利、工程及其他公益事業； 4、外交部：管理對外國交涉及外人、外僑事宜，保護在外商業，監督外交官及領事； 5、司法部：管理民事、刑事訴訟事件及其他一切司法行政事務，監督法官； 6、財政部：管理會計、庫帑 tng 、賦稅、公債、錢幣、銀行、官產事務，監督所轄各官署、府縣、公共團體財產； 7、教育部：管理教育、藝學、歷象事務，監督各官署學校，統轄學士教員； 8

4、、實業部：管理農、工、商、礦、漁、林、牧、獵及度量衡事務，監督所轄各官署； 9、交通部：管理道路、鐵路、航路、郵信、電報及運輸、造船事務，統轄船員。 （二）南京臨時政府行政體制的特點：（二）南京臨時政府行政體制的特點： 1、機構的設置比較合理和集中； 2、實行總統垂直領導制；總長直接受總統指揮 3、行政各部建制的順序適應了當時形勢的要求。 但是，由于受當時歷史的限制，南京臨時政府的行政建制并不很完善，權限劃分比較粗放，帶有較多的臨時色彩。三、中華民國臨時約法中設計的責任內閣制三、中華民國臨時約法中設計的責任內閣制 1912年3月11日以臨時大總統名義正式公布，這是一部具有資產階級憲法性質的法律

5、文獻，是南京臨時政府立法建制方面最重要的成果。與中華民國臨時政府組織大綱相比較，有一個很大的不同點，即不再采取總統制，而是采取責任內閣制。在參議院、大總統、國務員三者關系的規定中，參議院有廣泛的權力，國務員有實際的責任，只有臨時大總統的權力受到各方面的限制。 根據規定，臨時大總統享有總攬政務、公布法律等權力，但要受到四方面的限制： 1、參議院決議的限制，參議院可以通過決議彈劾總統和否決總統的提案； 2、參議院同意權的限制，總統上述權力的行使大多都要經參議院同意； 3、國務員副署的限制，總統公布法律及命令時，須有國務員副署； 4、事實上的限制，如軍政、軍令權等事實上都是由專門機關行使的，總統難以

6、與聞。 可見，臨時大總統只是一種不負實際行政責任的禮儀性國家元首 相反，卻賦予了國務總理和國務員以實際的行政責任： 第一，從國務員的產生看，國務總理由大總統提名，經參議院同意后任命；其余國務員由總理提名，經參議院同意后由總統任命。所以，國務員對參議院負責。 第二，在國家行政活動中，大總統公布法律等均須國務員副署，如認為命令不合適有權駁回。 第三，從國務總理的地位看，他是國家的實際行政首長，也是國務員的首領，對國家行政事務負全面責任。 國務總理有權中止各部總長的命令和處分，并可對地方長官發布訓令和指令。第二節第二節 地方政府的行政體制地方政府的行政體制 由于南京臨時政府并沒有完成全國的統一，故地

7、方行政機構很不一致，除首都南由于南京臨時政府并沒有完成全國的統一，故地方行政機構很不一致，除首都南京府外，大致分為省軍政府、軍政分府與縣三級。京府外，大致分為省軍政府、軍政分府與縣三級。 一、一、南京府南京府 南京府設府知事一人，直屬內務總長指揮和監督。府知事掌管行政，統轄屬員。 府屬內設秘書廳，總理秘書廳事務。 府署分設民治、勸業、主計、庶務四科。二、省軍政府二、省軍政府 辛亥革命爆發后，獨立各省都成立了軍政府，亦稱都督府。各省行政體制極不統一，大致可分為兩種類型： 一是湖北類型。湖北為辛亥首義之區，首創軍政府的組織機構，且變化頗多。 曾制定鄂州約法，試圖建立類似總統制的政府。按規定，軍政府

8、由都督、政務委員、議會、法司組成。 都督是軍政府的核心，職權廣泛，其中只有締約和發布制令兩項須交議會議定和追認。 二是福建類型。與湖北軍政府不同，基本上是按照內閣制模式建立的。按福建都督府大綱制定，都督為軍政府首腦，下設政務院、參謀部、司令部以及軍事參議官、秘書官、參事官等。 政務院的正副院長和各部部長組成政務會議，省政的一切決策均由政務會議議決，具體執行由政務院負責。三、軍政分府三、軍政分府 軍政分府一般設在省的某些重要地點：如前清的原道站或特別府站所在地。 軍政分府下轄數目不等的州縣，其特點是軍政、民政、財政合一。 各一軍政分府的行政機構和職權很不統一，稱呼各不相同。臨時大總統曾令將各省軍

9、政分府撤消，酌設司令部，專管軍事，民政、財政由地方官主持。四、縣四、縣 南京臨時政府的縣政情況十分復雜，縣的機關和長官名稱也不一致。有的稱縣，或臨時軍政府；長官稱縣令或民政長等 從職能上看，縣長官大都主管一縣的軍政、民政事務，帶有軍政分府的特色，但基本上沿襲前清舊制。 縣級政權是南京臨時政府行政體制中變革最不徹底的。第三節第三節 行政運行與行政監督行政運行與行政監督 一、一、行政決策行政決策 （一）臨時大總統在決策中的地位 南京臨時政府采取總統制，不設國務總理，臨時大總統既是國家元首，又是最高行政首長，直接統轄中央行政各部。臨時大總統與各部總長組成的國務會議是最高行政決策機關。臨時大總統作為國

10、務會議主席，在決策中起著決定性的作用。 （二）臨時參議院對行政決策的影響 臨時參議院是南京臨時政府的最高立法機關，不是行政機關，但實際上是參與行政決策的。 （三）參謀本部在中央決策中的作用 南京臨時政府的軍事機關是大元帥大本營和參謀本部。大元帥大本營是最高軍事指揮機關，因黎元洪并未任職，故而事實上并不存在。 參謀本部實際掌握著軍事決策權和部分行政決策權。二、行政執行二、行政執行 （一）嚴格辦事規程，保證決策的貫徹執行 臨時政府規定了政府工作的辦事規程，提出“公務以敏迅為歸，事權以分任為主”的原則，各級機關大膽負責。并規定了政府工作的辦事規程。 （二）改革文書制度，提高行政效率： 1、簡化文書種

11、類，統一公文程式。令、諭、示、公布、咨、呈、狀、批、照會等九種。 2、規范公文處理程序，加速公文處理。各部從自身職權出發，具體規定了公文處理程序和辦文時限。 3、革除封建稱謂，使用公元紀年。不得使用前清官廳大人、老爺等帶封建性的稱謂，一律互稱官職；結束我國數千年來使用帝王年號紀年的歷史。 （三）行政執行中的種種阻力 行政執行不暢的原因： 1、外國列強和本國封建勢力的破壞；臨時政府的行政決策是要在中國建立和鞏固民主共和制度，這是外國列強和封建勢力所不允許的。 2、臨時政府內部成分復雜，意見極不統一；決策往往遭到立憲派和舊官僚的阻撓。 3、“次長內閣”難以有效運作。各部總長多為立憲派和舊官僚，次長

12、由同盟會成員擔任，組成次長內閣以掌實權，但遭到各部總長故意刁難。 4、臨時政府沒有控制地方政權，難以將決策貫徹下去。縣政府幾乎全被前清官吏所把持，各自為政，不聽指揮。三、行政監督三、行政監督 與傳統封建王朝相比，在行政監督方面最大的區別是創建了議會監督制。 根據中華民國臨時約法和參議院法，進一步擴大了參議院的行政監督權。臨時參議院的監督方式有四種： 1、質問；參議院可提出質問書于國務員，要求答復 2、彈劾；對臨時大總統，有4/5以上出席，3/4以上同意可予彈劾等 3、查辦；參議院得以咨請臨時政府查辦官吏納賄違法事件 4、建議。就法律及其他事件的意見建議于政府。 議會監督制的建立，為使行政管理進

13、入法制化奠定了基礎，但并未發揮應有的作用。第四節第四節 行政官員的管理行政官員的管理 一、官員的選拔與任用一、官員的選拔與任用 1、行政官員選拔原則：選賢任能，唯才是舉。 出臺了一系列文官考試的法令、章程，但未實行。 2、行政官員任用方式：委任制，其次是群舉制度。 文官可分為簡任官、薦任官、委任官。 簡任官由大總統任命； 群舉制度：即不拘一格地由群眾推選人才。 二、官員的考核與獎懲二、官員的考核與獎懲 1、行政官員考核的內容： 工作勤惰、優劣、迅速, 操行是否公忠、嚴謹、廉潔, 學識是否勝任并有增進等。 2、行政官員獎勵原則和方式： 原則：以德為主，德才兼備，賞罰分明。 方式：以精神獎勵為主，

14、輔之以物質獎勵。 陸軍部公布的勛章章程及圖式中，勛章分為三種共九等。 第一種為九鼎勛章，第二種為虎羆勛章，第三種為醒獅勛章三、官員的俸祿和撫恤三、官員的俸祿和撫恤 南京臨時政府是一個廉潔的政府，政府官員的生活極為儉樸。 3月中旬規定了官員的俸祿：中央各部局官佐的俸祿共分為三等九級： 上等為將軍級，又分為大將軍、左將軍、右將軍； 中等為都尉級，又分為大都尉、左都尉、右都尉； 初等為軍校級，又分為大軍校、左軍校、右軍校。 孫中山對獎恤政策十分重視。一方面成立稽勛局；另一方面論功撫恤，連續頒布獎恤令。 同時，設立養濟院、養濟所等機構，使因公致殘人員生活得到照顧。第五節南京臨時政府行政體制的延續第五節

15、南京臨時政府行政體制的延續 辛亥革命失敗后，在反抗北洋軍閥專制獨裁統治的斗爭中，先后建立了一些不辛亥革命失敗后，在反抗北洋軍閥專制獨裁統治的斗爭中，先后建立了一些不同類型的政府或政府機構：同類型的政府或政府機構： 一、中華民國（護國）軍務院的性質：一、中華民國（護國）軍務院的性質： 是一個具有全國性質的臨時中央軍事政治機關。事實上，它只是一個松散的聯合體。 1916年中華民國云南都督府成立。同年，為統一西南護國討袁軍政事務，各省護國軍在廣東正式成立了中華民國軍務院。 軍務院直屬大總統，代行國務院職權，統一籌辦全國軍機，并非政府性質，只為臨時機關。黎元洪繼任大總統后，軍務院撤銷。 二、中華民國（

16、護法）軍政府的二、中華民國（護法）軍政府的行政體制行政體制： 1917年張勛擁溥儀復辟的鬧劇結束后，段祺瑞以再造民國的功臣身份把持北京政府，對外投靠帝國主義，對內實行獨裁統治，拒絕恢復臨時約會和國會。 孫中山發起護法運動，國會非常議會召開并通過了中華民國軍政府組織大綱，孫中山為軍政府大元帥，陸榮廷、唐繼堯為元帥。 是按照民國初年議行分立的原則建立起來的，實行大元帥一元制。大元帥既是國家元首，也是行政首長。 軍政府成立后，由于軍閥的操縱軍政府改組，實行總裁合議制，雖避免了個人決策的弊端，但領導權己落入西南軍閥之手。 三、中華民國（護法）政府的行政體制：三、中華民國（護法）政府的行政體制： 軍政府

17、改組后，桂系軍閥掛著護法的招牌，暗中卻與北洋軍閥勾結，遭到廣東人民的反對。1920年陳炯明奉孫中山之命，率粵軍擊退桂系。軍政府撤消。 同年，孫中山在廣州重組軍政府，又一次豎起護法的旗幟。為適應形勢孫中山主張建立正式的政府。 1921年非常國會通過中華民國政府組織大綱，孫中山為非常大總統。實行總統制 中華民國政府成立后的主要活動是組織北伐。陳炯明的部隊是主要軍事力量，其間叛變，炮轟總統府，第二次護法運動失敗。 四、陸海軍大元帥大本營的行政體制四、陸海軍大元帥大本營的行政體制 1923年孫中山回廣州，成立陸海軍大元帥大本營（簡稱大元帥府），以國民黨一大為界，可分為兩個階段： 第一階段，孫中山總結兩

18、次護法運動失敗的經驗教訓，開始放棄了“法、美共和國”的舊模式，不以維護臨時約法、恢復國會相號召，而是直接成立陸海軍大元帥大本營統率各軍，發號施令。 第二階段，在共產國際和共產黨的影響下，大元帥大本營的行政體制有了一些新的變化，其中最重要的是依據“黨治”原則，開始接受國民黨的指導和監督。 1924年7月國民黨設立中央政治委員會，孫中山為主席，國民黨最高政治機關，指揮政權機關處理一切政務。 但是體制的臨時性、過渡性特點十分明顯，需建立正式的政府和體制來代替。 五、廣州國民政府的行政體制五、廣州國民政府的行政體制 廣州國民政府是在陸海軍大元帥大本營的基礎上建立起來的。 1925年國民黨中央執行委員會通過了相關法令，正式成立廣州國民政府。 中央行政機構由政府委員會、行政各部和監察機關等部分組成。政府委員會掌全國政務，由中央執行委員會選出若干政府委員組成，由委員推舉一人為主席，主席無實權；另設國民政府直屬機關、職能機關及監察機關-監察院和懲吏院。 廣州國民政府的行政體制與陸海軍大元帥大本營比較，有明顯的特點： 第一，以黨治國的原則更為明確。 第二，采取委員合議制。 第三，實行黨政合一的一權制六、武漢國民政府的行政體制六、武漢國民政府的行政體制 廣州國