1、對(duì)近年來(lái)耕地不斷減少現(xiàn)象的分析從土地的供給與需求角度來(lái)看待耕地的不斷減少佟玉龍 人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃1401 3140105071摘要：面對(duì)改革開放以來(lái)耕地不斷減少的現(xiàn)象，不少學(xué)者從不同角度運(yùn)用不同的理論提出了自己的看法以及解決方案。筆者從土地的供給與需求的角度來(lái)分析這一現(xiàn)象。首先提出了耕地減少的原因并且強(qiáng)調(diào)非農(nóng)建設(shè)不斷占有耕地是其主要原因。然后對(duì)土地的供給與需求關(guān)系做了詳細(xì)的闡述與分析。最后從土地的供給與需求角度出發(fā)，提出了幾點(diǎn)建議以及解決方案，尤其強(qiáng)調(diào)了該如何限制非農(nóng)建設(shè)對(duì)耕地的占用，以及如何削弱各用地單位以及地方政府對(duì)耕地的熱情。希望能對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)象有所幫助。前言：根據(jù)2011年公布的中國(guó)國(guó)

2、土資源公報(bào)，全國(guó)現(xiàn)有耕地18.26億畝，離18億畝的紅線僅有2600萬(wàn)畝的空間，人均耕地面積只有1.38畝。我國(guó)要用占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，吃飯問(wèn)題便成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不容忽視的大問(wèn)題。由此可見耕地的重要性。我國(guó)人多地少，是一個(gè)耕地資源相對(duì)匱乏的國(guó)家。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放近四十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，伴隨而來(lái)的是耕地資源的大幅度減少。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國(guó)1975年我國(guó)的耕地面積總量為128166104hm2，到2011年下降到121733104hm2（18.26億畝），僅36年間就下降了6433104hm2，平均每年減少178.69104hm2（表1）

3、。這些減少的土地大部分是優(yōu)質(zhì)良田，其中因非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占用而減少的土地大約占耕地減少面積的40%1。耕地資源大部分減少，對(duì)國(guó)家糧食安全造成重大威脅。19691979 197919991999200320032011總增減1943.12-527.20-580.78-1666.7平均變化194.31-26.36-145.19-208表格 1不同時(shí)期中土地面積增減情況（104hm2）1. 我國(guó)耕地減少的主要原因造成耕地減少的原因有很多國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)（道路、城市、工礦、鄉(xiāng)村等）占用耕地；生態(tài)退耕(退耕還林還草等生態(tài)工程)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；耕地退化（荒漠化、水土流失等）；自然災(zāi)害等導(dǎo)致耕地減少。但究其主

4、要原因則是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占據(jù)了大量耕地。而耕地被大量征收占有的原因主要有兩方面。1.1 征地成本低導(dǎo)致耕地被大量占有。我國(guó)目前土地保護(hù)體制中的稅、費(fèi)、投資和補(bǔ)貼等等所產(chǎn)生的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)上同類土地的價(jià)格。征地費(fèi)用偏低使耕地被大量占用，并且導(dǎo)致建設(shè)用地利用低效等現(xiàn)象。征地成本與市場(chǎng)地價(jià)的巨大差額，使地方政府以及許多的用地單位為降低建設(shè)成本而轉(zhuǎn)到城市周邊發(fā)展建設(shè)，大量占用耕地。另外，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，使城市政府片面追求地方財(cái)政收入，通過(guò)“低價(jià)征收，高價(jià)出讓”來(lái)吸引投資，大量占用城郊優(yōu)質(zhì)耕地。而且農(nóng)村的比較利益低，耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本高，在缺乏經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)的情況下，極易導(dǎo)致土地的流失。由于比

5、較利益的驅(qū)使，導(dǎo)致了現(xiàn)在的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”，占用了大量的耕地，甚至開發(fā)區(qū)開而不發(fā)、占用不用等現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地，流失的耕地。21.2 耕地產(chǎn)權(quán)不明，缺乏耕地保護(hù)的動(dòng)力耕地產(chǎn)權(quán)不明，不僅導(dǎo)致我國(guó)耕地資源大量流失以及耕地質(zhì)量下降，影響到國(guó)家的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)安全，而且也是我國(guó)耕地保護(hù)制度不能真正落到實(shí)處的重要原因。一方面，耕地產(chǎn)權(quán)不明使土地的所有權(quán)以及各項(xiàng)權(quán)能無(wú)法有效的實(shí)行，對(duì)承包給農(nóng)戶的土地使用權(quán)缺乏經(jīng)濟(jì)約束力，必然導(dǎo)致濫用耕地，使耕地?zé)o法從根本上得到保護(hù)。另一方面，現(xiàn)有的土地征收和收購(gòu)制度過(guò)多地注重公共利益，相應(yīng)地造成土地征用的價(jià)格損失，從而難免會(huì)損害到農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)利

6、益，使耕地的產(chǎn)權(quán)安全性得不到保障。耕地產(chǎn)權(quán)存在的一些問(wèn)題，也必然會(huì)導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的低效率高成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求產(chǎn)權(quán)在法律上是可以自由轉(zhuǎn)移的，產(chǎn)權(quán)不明也給市場(chǎng)機(jī)制在耕地保護(hù)中發(fā)揮良好的作用形成了極大的障礙。再者，耕地的質(zhì)量保護(hù)最終也還是一種經(jīng)濟(jì)行為（投資），其投資的目的是獲取更大的利益。耕地保護(hù)投資往往固定于土地之上形成的土地資本，而且屬于長(zhǎng)期投資，其收益只能在未來(lái)若干年內(nèi)不斷產(chǎn)生。因此只有依賴好的產(chǎn)權(quán)制度，才能對(duì)耕地保護(hù)的投入有所保障。但現(xiàn)實(shí)耕地產(chǎn)權(quán)不明確，耕地使用者缺乏投入動(dòng)力。32. 土地的供給與需求理論2.1 土地的供給土地的供給指的是可利用土地的供給，即地球所能提供給社會(huì)利用的各種生產(chǎn)和

7、生活用地的數(shù)量。土地的供給通常分為自然供給和經(jīng)濟(jì)供給。2.11 土地的自然供給及其制約因素。土地天生的可供給人類使用的部分叫做土地的自然供給。它是相對(duì)穩(wěn)定無(wú)彈性的，不受人為因素或社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響。土地的自然供給受到下列因素的制約： （1）適宜人類居住的氣候條件；（2）適宜植物生長(zhǎng)的土壤地質(zhì)和氣候條件；（3）具有可利用的淡水資源；（4）具有一定的交通條件。據(jù)初步估計(jì)我國(guó)可供開墾的宜農(nóng)荒地資源僅有3330多萬(wàn)公頃，其中40%50%為天然草地，只要宜于種植牧草；另外，16%20%分布在南方丘陵山區(qū)，主要適宜發(fā)展木本糧油；其余1300多萬(wàn)公頃如全部開墾，僅可得凈耕地800多萬(wàn)公頃。從上數(shù)據(jù)可看出中國(guó)

8、土地的自然供給有限，我們要加倍珍惜，尤其是耕地。2.12 土地的經(jīng)濟(jì)供給及其影響因素所謂土地的經(jīng)濟(jì)供給，是指在土地自然供給的基礎(chǔ)上，投入勞動(dòng)力進(jìn)行開發(fā)以后，成為人類可直接用于生產(chǎn)、生活各種用途的土地供給。開發(fā)新土地、用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整等活動(dòng)都影響土地的經(jīng)濟(jì)供給。土地的經(jīng)濟(jì)供給是個(gè)變量，土地經(jīng)濟(jì)供給也是有效供給。自然供給變身成經(jīng)濟(jì)供給之后，方能為人類所利用。土地經(jīng)濟(jì)供給的增加不僅包含總量的增加，而且還包括某種用途土地隨著利用效益的提高在數(shù)量上的增長(zhǎng)，以及一定面積土地上產(chǎn)出的增長(zhǎng)。前兩者是土地經(jīng)濟(jì)供給的直接增加，后者是間接增加。土地經(jīng)濟(jì)供給的影響因素有很多，其中基本的因素有：（1）各類土地的自然供給：

9、某種用途土地的自然供給從根本上限定了該用途土地經(jīng)濟(jì)供給的變化范圍，它是經(jīng)濟(jì)供給的基礎(chǔ)與前提；（2）利用土地的知識(shí)與技能：隨著人類利用土地知識(shí)與技能的提高，可以更多地利用原來(lái)未被利用的土地以及使收益不高的土地變得更有效益，從而增加土地的經(jīng)濟(jì)供給；（3）社會(huì)需求：社會(huì)需求的變化促進(jìn)土地利用方向的轉(zhuǎn)變，從而能影響各種土地經(jīng)濟(jì)供給的的數(shù)量，如食物的變化會(huì)影響土地利用的結(jié)構(gòu)；（4）產(chǎn)品的價(jià)格：某類社會(huì)產(chǎn)品的價(jià)格上升，會(huì)導(dǎo)致該類產(chǎn)品生產(chǎn)所需的土地價(jià)格上升，從而增加這類土地的供給；（5）土地利用計(jì)劃：現(xiàn)在各國(guó)都比較注重制定土地的的利用規(guī)劃，這類計(jì)劃的實(shí)施，必然會(huì)增加土地的經(jīng)濟(jì)供給；（6）土地供給者的行為：中

10、國(guó)城市政府是最直接的各類建設(shè)用地的供給者，他們的行為直接決定土地的經(jīng)濟(jì)供給。2.2 土地的需求2.21 農(nóng)業(yè)用地的需求人類需要農(nóng)業(yè)用地提供食物，衣料以及其他原料，現(xiàn)在主要落腳在食物上。人類從土地上獲得的食物主要有農(nóng)作物產(chǎn)品和畜產(chǎn)品。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)現(xiàn)在第一位的就是耕地，在滿足了人們對(duì)耕地的需求上才可言其他。影響耕地需求的因素主要有人口、土地生產(chǎn)率、國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況等。人口增長(zhǎng)自然要求食物的增加，進(jìn)而要求耕地增加，但如果土地生產(chǎn)率提高，就可以部分緩解對(duì)土地的需求。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類需求的增加，需要相應(yīng)的土地增加來(lái)滿足新的需求。如人民生活水平的提高，需要更多畜產(chǎn)品；新加工行業(yè)的出現(xiàn)，要求更多的耕地為此

11、提供原料。總的來(lái)講人類對(duì)耕地的需求是不斷增加的，但耕地的數(shù)量卻在減少。最重要的原因就在于，耕地的自然狀況比較好，其他各方面對(duì)土地的需求都往往在耕地上打主意。所以，保護(hù)耕地，控制耕地占用速度，成為中國(guó)對(duì)土地管理的當(dāng)務(wù)之急。2.22 非農(nóng)業(yè)用地的需求人類除了穿衣吃飯，還有發(fā)展工商業(yè)、交通、科學(xué)教育、文化娛樂(lè)以及住宅等多項(xiàng)需求，滿足這些需求也需要日益增多的土地。非農(nóng)業(yè)用地需要隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高而增加。這主要是由于社會(huì)生產(chǎn)力水平提高了，人們用于生產(chǎn)生活必需品的勞動(dòng)所占比重減少了，而相應(yīng)增加了對(duì)發(fā)展、奢侈、娛樂(lè)等方面的需求，后者則主要是對(duì)非農(nóng)業(yè)用地的需求。總之，人類對(duì)土地的需求是不斷增加的，而在一

12、定總量的條件下，各類用地之間存在著競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，此消彼長(zhǎng)，即農(nóng)地增加了，非農(nóng)用地就相應(yīng)地減少。而且土地用途一經(jīng)改變，再想恢復(fù)原來(lái)的用途，要花費(fèi)大量的勞動(dòng)。為此，在實(shí)踐中，改變土地用途要慎重考慮。2.23 經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求的影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須以一定的投入為基礎(chǔ)，從資源經(jīng)濟(jì)角度可以把投資分為兩大部分：一部分是土地資源，另一部分是非土地資源，如資金、物資、勞動(dòng)與技術(shù)等。在一定經(jīng)濟(jì)水平條件下，上述兩部分投入經(jīng)過(guò)一定的組合就可形成該經(jīng)濟(jì)水平下應(yīng)得的產(chǎn)出。當(dāng)一部分減少是，必須增加另一部分投入，才能保持總產(chǎn)出不變（如圖2-1）。當(dāng)生產(chǎn)力水平提高、經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展時(shí)社會(huì)總產(chǎn)出進(jìn)入更高水平，盡管經(jīng)濟(jì)效益提高了，但相對(duì)總

13、需求而言，仍需土地資源與非土地資源有相應(yīng)的增長(zhǎng)，見圖2-2。2.24 土地的供求平衡土地作為一種特殊商品，既受一般商品規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊形式供求形式。土地供求平衡是相對(duì)的。從實(shí)踐上來(lái)看，土地供不應(yīng)求是絕對(duì)的、普遍的。而供過(guò)于求是暫時(shí)的、個(gè)別的。正因?yàn)檫@樣，地價(jià)總的趨勢(shì)是上升的。研究耕地的供求關(guān)系，其基點(diǎn)在于人口對(duì)糧食的需求以及滿足程度。因?yàn)楦氐馁I賣頻率很低，對(duì)耕地的供求關(guān)系研究，主要應(yīng)著手于實(shí)物形態(tài)。耕地的供求變化，主要受人均糧食的占有數(shù)量的影響。如果人均占有糧食的數(shù)量超過(guò)其需求，則耕地供給就可能減少。如美國(guó)就多次采取抑制耕作的政策，減少其耕地供給，以保證農(nóng)場(chǎng)主的利益。中

14、國(guó)1984年糧食產(chǎn)量接近人均400公斤，緊接著1985年以后，耕地丟黃面積就逐漸增加，這除了受當(dāng)時(shí)政策影響之外，“糧食過(guò)剩”也是一個(gè)重要因素。一直到19988年，人均糧食占有量低谷之后，1989年才重新重視利用全部耕地，并且把這一思想落實(shí)到行動(dòng)上。43. 解決辦法3.1 增加耕地的實(shí)體面積退林還地，退漁還田等行為恢復(fù)一部分耕地，今后的生態(tài)林，經(jīng)濟(jì)林不再占用良田。同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民和其他社會(huì)力量開墾黃山、荒地、海涂、海灘以及工礦廢棄地以增加耕地面積。在提高廢棄土地的復(fù)墾率方面，中國(guó)的潛力市場(chǎng)還很大。適當(dāng)控制糧食進(jìn)出口以及生產(chǎn)量，以保證合適的人均糧食占有量，使現(xiàn)有耕地的供給不至于超過(guò)人們對(duì)土地的需求以致

15、耕地被大面積丟荒。3.2 間接增加耕地的面積首先是改造中、低產(chǎn)田。中國(guó)耕地面積中，中低產(chǎn)田占70%以上，增產(chǎn)潛力很大。從低、中、高三類耕地的投資實(shí)踐效果來(lái)看，中產(chǎn)田投資效果最高。因此，近期應(yīng)該主攻中產(chǎn)田，有計(jì)劃地改良低產(chǎn)田。其次增加復(fù)種指數(shù)，提高耕地利用率。中國(guó)目前的復(fù)種指數(shù)只有135%左右，根據(jù)中國(guó)的熱量、光照條件等，復(fù)種指數(shù)可達(dá)到170%180%。據(jù)有關(guān)部門計(jì)算，復(fù)種指數(shù)每增加一個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于增加100萬(wàn)公頃的耕地。若我國(guó)能提高到180%，相當(dāng)于增加耕地2700萬(wàn)公頃。適當(dāng)調(diào)整糧食的市場(chǎng)價(jià)，保證農(nóng)民可以從種糧中獲得平均利潤(rùn)以增加農(nóng)民對(duì)耕地的需求，在現(xiàn)有耕地的條件下讓農(nóng)民自覺珍惜土地，盡量提高土地生產(chǎn)率。3.3 減少非農(nóng)建設(shè)占用耕地的面積（1）提高耕地占用成本，降低存量建設(shè)土地的使用成本，可增加有關(guān)用地部門對(duì)存量建設(shè)用地的需求而減少其對(duì)耕地的需求。促使用地部門主要考慮存量建設(shè)用地，而非耕地。如可通過(guò)稅收這一經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控管理，以稅收限制各種侵占耕地行為，以稅收來(lái)反補(bǔ)農(nóng)村，以刺激土地整理和復(fù)墾。（2）完善財(cái)政制度，推進(jìn)政府管理體制改革。改革現(xiàn)行的財(cái)政制度，保證縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府必要的財(cái)政開支，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的同一；按照“小政府，大服務(wù)”的目的和“企政分開