1、協(xié)調(diào)“多規(guī)”矛盾，謀劃一張藍(lán)圖大理市“四規(guī)合一”試點(diǎn)工作交流材料黨的十八大指出要以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為重要抓手，解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題；按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議“一張藍(lán)圖干到底，建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”和全省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中“創(chuàng)新規(guī)劃思路，完善規(guī)劃體系，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合引導(dǎo)作用，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃先導(dǎo)機(jī)制”的工作要求，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳以大理市為試點(diǎn)，探索國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)合一”的方法，為推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、探索規(guī)劃體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出示范，形成可復(fù)制、可推廣、可操作的經(jīng)驗(yàn)。在省

2、住建廳的大力支持幫助下，我市于2014年9月被列為國家縣市“多規(guī)合一”試點(diǎn)。一、背景和問題 多年來，大理市按照“規(guī)劃先行”的原則和要求，在大理滇西中心城市總體規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導(dǎo)下，先后編制完成大理市城市總體規(guī)劃等100余項(xiàng)規(guī)劃，為大理市城鄉(xiāng)科學(xué)建設(shè)發(fā)展提供了有力支撐。但是，隨著以“兩保護(hù)、兩開發(fā)”為核心的滇西中心城市建設(shè)不斷推進(jìn)，大理市在規(guī)劃實(shí)施中也暴露出諸多問題，主要表現(xiàn)在：一是規(guī)劃多而不統(tǒng)，矛盾突出。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制方法不同，以及各部門規(guī)劃目標(biāo)的差異，各規(guī)劃中涉及空間資源利用的內(nèi)容技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，引起城

3、市空間資源配置和功能布局的一系列深層次問題。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，家底不清。大理市至今未建立全市統(tǒng)一的地理信息平臺(tái)，同時(shí)，城建控制網(wǎng)破壞嚴(yán)重，地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)缺失，沒有一個(gè)統(tǒng)一、詳實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，造成城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)決策依據(jù)不充分，技術(shù)支撐薄弱。三是城鄉(xiāng)發(fā)展剝離，缺乏統(tǒng)籌。作為滇西中心城市建設(shè)的核心區(qū)，大理市面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不均、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力加大等困難和問題，傳統(tǒng)規(guī)劃更多關(guān)注城市的建設(shè)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)和全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面統(tǒng)籌考慮不夠、缺乏銜接。四是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生態(tài)保護(hù)形勢嚴(yán)峻。大理城市承載功能不足，基礎(chǔ)設(shè)施和綜合服務(wù)功能難以

4、滿足更高層次發(fā)展需要，市域內(nèi)外通達(dá)條件較弱，就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、文化等方面存在較多問題；生態(tài)環(huán)境改善任重道遠(yuǎn)。五是行政管理多頭，步調(diào)不一致。個(gè)別部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃在優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、合理配置資源中的重要作用缺乏認(rèn)識(shí)，漠視城鄉(xiāng)規(guī)劃的長期性、戰(zhàn)略性和整體性，致使城鄉(xiāng)功能布局紊亂。同時(shí)，由于沒有建立和完善嚴(yán)格的規(guī)劃管理監(jiān)督體制，普遍存在重規(guī)劃編制、輕實(shí)施監(jiān)管的問題，導(dǎo)致有些地方城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整隨意性比較大，規(guī)劃的公信力和權(quán)威性大為下降。二、對“四規(guī)合一”的認(rèn)知“四規(guī)”即：國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，“四規(guī)”關(guān)系：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是目標(biāo)任務(wù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是各項(xiàng)規(guī)劃的整合平

5、臺(tái)，土地利用規(guī)劃是規(guī)劃落地的載體，生態(tài)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是結(jié)果檢驗(yàn)，最終以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的形式實(shí)現(xiàn)。縣（市）域范圍規(guī)劃空間落實(shí)最重要，要實(shí)現(xiàn)全域覆蓋整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門協(xié)作的橫向?qū)樱约跋到y(tǒng)協(xié)調(diào)、宏觀規(guī)劃到微觀規(guī)劃一同體現(xiàn)的縱向貫通，即實(shí)現(xiàn)市域范圍的空間全覆蓋和市域?qū)用娴氖聶?quán)閉合，從“一堆圖”整合到“一張圖”。“四規(guī)合一”是協(xié)調(diào)矛盾，涵蓋以往所有的空間規(guī)劃，指導(dǎo)未來各類規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和平臺(tái)，是所有空間規(guī)劃的頂層規(guī)劃，其本質(zhì)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)工作而非一種獨(dú)立的規(guī)劃類型，是基于城鄉(xiāng)全域空間的銜接與協(xié)調(diào)，是平衡社會(huì)利益分配、有效配置土地資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。三、工作主要內(nèi)容

6、（一）指導(dǎo)思想全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，把中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議確定的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。通過建立覆蓋全域的地理信息系統(tǒng)，統(tǒng)一技術(shù)平臺(tái)，統(tǒng)一規(guī)劃圖紙等手段，對大理市域范圍內(nèi)“四規(guī)”及其他各部門專業(yè)規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行整合，縫合全域空間，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，形成“一張圖”規(guī)劃管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)未來規(guī)劃的同步編制、動(dòng)態(tài)銜接，并探索建立部門協(xié)作管理模式，真正實(shí)現(xiàn)各部門規(guī)劃的協(xié)同落地與實(shí)施，走區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)包容共生、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、資源高效利用的大理特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。（二）基本原則規(guī)劃引導(dǎo)原則：把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程。生態(tài)友好原則：尊重資源生

7、態(tài)環(huán)境本底，推動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)更合理布局，將生態(tài)文明理念融入建設(shè)發(fā)展的全過程。協(xié)調(diào)推進(jìn)原則：以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升城鄉(xiāng)發(fā)展空間。突出特色原則：充分利用各地獨(dú)特的自然、人文、歷史、民族等區(qū)域條件，科學(xué)確定城鎮(zhèn)定位和發(fā)展目標(biāo)。改革創(chuàng)新原則：探索規(guī)劃管理的多部門協(xié)作機(jī)制，建立統(tǒng)一信息化管理平臺(tái)，優(yōu)化完善規(guī)劃實(shí)施管理的地方法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。（三）工作目標(biāo)為落實(shí)中央和省關(guān)于開展“多規(guī)合一”的工作要求，我市以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，從規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺(tái)、協(xié)調(diào)機(jī)制和行政管理等方面理順“多規(guī)”關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)“四規(guī)合一”工作。通過開展“四規(guī)合一”工作，努力實(shí)現(xiàn)六個(gè)目標(biāo)：一是落

8、實(shí)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路；二是實(shí)現(xiàn)大理市各行業(yè)規(guī)劃的整合入庫，建立起全域統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，縫合各項(xiàng)用地空間，解決用地矛盾；三是梳理部門事權(quán)，建立良好的協(xié)作與資源共享機(jī)制，形成“一張圖”高效、精準(zhǔn)的管理模式；四是使大理良好的生態(tài)格局與環(huán)境得到嚴(yán)格保護(hù)；五是大理滇西中心城市的各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)得以順利推進(jìn)，城鄉(xiāng)各項(xiàng)公共設(shè)施與社會(huì)資源統(tǒng)籌布局均等化發(fā)展，城鄉(xiāng)差距逐步縮小；六是產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，旅游文化與整體服務(wù)水平得到極大提升。（四）工作重點(diǎn)1.示范帶動(dòng)，規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)揮大理市城鄉(xiāng)（統(tǒng)籌）總體規(guī)劃暨“四規(guī)合一”工作的綱領(lǐng)作用。通過整合大理市現(xiàn)有各類規(guī)劃，將“四規(guī)合一”作為未

9、來大理市全域各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃編制的綱領(lǐng)，作為市域空間管制的權(quán)威性文件和指導(dǎo)大理市全面發(fā)展的空間基礎(chǔ)。通過實(shí)施國家級(jí)的“生態(tài)文明綠色低碳生態(tài)示范區(qū)”、“產(chǎn)城融合旅游綜合改革示范區(qū)”、“信息管理智慧城市示范區(qū)”，省級(jí)的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)”、“宜居宜業(yè)城鎮(zhèn)上山示范區(qū)”、“彰顯品質(zhì)人居環(huán)境提升示范區(qū)”六大示范區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，統(tǒng)一各類規(guī)劃近期的工作要求與目標(biāo)，形成有的放矢的規(guī)劃合力，以示范區(qū)的創(chuàng)建，帶動(dòng)大理市發(fā)展轉(zhuǎn)型。2.統(tǒng)籌發(fā)展，合理利用以全域的視角，開展規(guī)劃整合工作。按照“橫向到邊、縱向到底”的規(guī)劃空間要求，通過整合各行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、各類空間規(guī)劃的具體方案，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃空間的市域全覆蓋，協(xié)調(diào)解決各類規(guī)劃

10、的空間矛盾，確保大理市城鄉(xiāng)發(fā)展總體戰(zhàn)略及目標(biāo)的實(shí)施。以發(fā)展底線為核心，實(shí)施嚴(yán)格的空間管制。將大理洱海流域作為一個(gè)整體的地理單元進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在生態(tài)為導(dǎo)向的前提下，以輔助科學(xué)決策為目標(biāo)，劃定四區(qū)；結(jié)合大理市獨(dú)特的地質(zhì)條件、山水格局、歷史文化等多項(xiàng)發(fā)展條件，統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一謀劃市域城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)生活要素，以體現(xiàn)發(fā)展焦點(diǎn)為指導(dǎo)，劃定九線。通過“四區(qū)九線”的劃定，明晰大理市的保護(hù)與發(fā)展建設(shè)空間，建設(shè)特色鮮明的滇西中心城市核心區(qū)。以信息化管理平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)資源高效合理利用。通過建立信息化平臺(tái)，打破部門合作壁壘，將規(guī)劃和事權(quán)入庫，準(zhǔn)確界定資源開發(fā)利用的空間、指標(biāo)要求，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底、一任接著一任干”，實(shí)

11、現(xiàn)“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”，從根本上杜絕規(guī)劃的隨意性，形成統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一建設(shè)的著力點(diǎn)。 3.科學(xué)管理，嚴(yán)格執(zhí)法以空間為核心，建立部門協(xié)作管理機(jī)制。以不變更部門管理事權(quán)為前提，以建立空間協(xié)調(diào)機(jī)制為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)空間管理高效、準(zhǔn)確、無盲區(qū)為目的，建立項(xiàng)目立項(xiàng)到審批的新流程、創(chuàng)新部門協(xié)作管理的新機(jī)制。完善地方法規(guī)體系，明確近期重點(diǎn)任務(wù)。通過對現(xiàn)有規(guī)劃及地方法律法規(guī)的綜合梳理和查缺補(bǔ)漏，形成各行業(yè)規(guī)劃的綜合體系，通盤考慮未來的發(fā)展建設(shè)，結(jié)合發(fā)展的總體目標(biāo)，歸納總結(jié)出近期建設(shè)的重點(diǎn)，有條理、有計(jì)劃的實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)。依托信息平臺(tái)，輔助違法發(fā)現(xiàn)和審批管理。建立基礎(chǔ)平臺(tái)，統(tǒng)一地理信息標(biāo)準(zhǔn)，共享空間管

12、理資源，以信息化手段對各類規(guī)劃及項(xiàng)目的落地進(jìn)行精確校審，實(shí)施數(shù)字化的規(guī)劃管理，使違法違規(guī)無處可藏。四、工作進(jìn)展情況（一）制定“四規(guī)合一”工作方案2013年底根據(jù)“多規(guī)合一”工作要求，制定大理市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作組織實(shí)施方案，明晰了工作的主要目標(biāo)和任務(wù)，制定了工作計(jì)劃，明晰了組織領(lǐng)導(dǎo)和保障措施，為前期工作的有效開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 （二）研究制定大理市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略2013年12月，市人民政府委托省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳專家組，開展大理城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略研究，明確新時(shí)期大理城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，提出編制“多規(guī)合一”規(guī)劃（大理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體規(guī)劃）的要求。（3） 組織編制大理市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌暨“多規(guī)合一”總體規(guī)劃 整合大

13、理已經(jīng)編制的100余項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃，梳理各項(xiàng)規(guī)劃間的矛盾和沖突，建立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成大理市城鄉(xiāng)空間管理“一張圖”。2014年6月，邀請住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)劃司司長孫安軍及國內(nèi)外知名專家參加大理市城鄉(xiāng)（統(tǒng)籌）總體規(guī)劃暨“四規(guī)合一”專家論證會(huì)，為大理市“四規(guī)合一”工作提出了極具指導(dǎo)性的意見和建議。（4） 建立各部門協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，提高政府行政效能 以大理市規(guī)劃委員會(huì)為主體，組織開展部門的協(xié)調(diào)協(xié)作工作，探索形成既有規(guī)劃沖突的討論協(xié)調(diào)機(jī)制，新編規(guī)劃的部門協(xié)作機(jī)制。逐步形成大理市各部門規(guī)范化的協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，建立完善技術(shù)設(shè)計(jì)、專家會(huì)審、社會(huì)公示和政府決策審查等制度，廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議，增強(qiáng)規(guī)劃決策的

14、科學(xué)性和透明化、提升部門決策的效率。（5） 有序推進(jìn)規(guī)劃信息平臺(tái)建設(shè)基礎(chǔ)工作 以“智慧城市”建設(shè)為目標(biāo)，開展數(shù)字地形圖測繪及航片補(bǔ)測、地下管線勘測等工作，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃信息平臺(tái)和城市綜合地理信息平臺(tái)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)字平臺(tái)和城市綜合。目前已完成下關(guān)、大理城區(qū)地下管線勘測和1:500工作數(shù)字化地形圖補(bǔ)測工作，正在進(jìn)行全市城建坐標(biāo)控制網(wǎng)升級(jí)改造和主城區(qū)三維數(shù)字模型制作，組織開展了地理信息平臺(tái)管理維護(hù)技術(shù)人員的培訓(xùn)和設(shè)備采購工作。（6） 組建規(guī)劃信息中心，統(tǒng)一管理規(guī)劃基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù) 通過規(guī)劃信息中心的建立，改變以往各部門規(guī)劃基礎(chǔ)信息不一導(dǎo)致規(guī)劃成果不一、相互沖突的情況。同時(shí)為今后

15、大理市的規(guī)劃信息化建設(shè)工作提供有力保障。目前，大理市規(guī)劃信息中心的人員配置、辦公場所、設(shè)備基本到位，基本具備運(yùn)作條件。（7） 籌建規(guī)劃展覽館，探索規(guī)劃展示和公眾參與新方式 以規(guī)劃展覽館為載體，展示大理市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)成果，同時(shí)作為各類新編規(guī)劃的公示場地，落實(shí)規(guī)劃的公眾參與。落實(shí)規(guī)劃的公眾參與。目前，大理市規(guī)劃展覽館的場地已經(jīng)確定，正編制規(guī)劃布展方案。五、預(yù)期工作成果（一）緊扣國家試點(diǎn)工作的要求，從規(guī)劃銜接的思路和技術(shù)方法研究、規(guī)劃管理信息平臺(tái)建設(shè)、規(guī)劃實(shí)施的政策、制度建設(shè)等方面對我市下一步“四規(guī)合一”試點(diǎn)工作計(jì)劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，確保試點(diǎn)工作“不跑偏”、“不流于形式”。（二）全面分析和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多

16、規(guī)”的主要內(nèi)容、規(guī)劃目標(biāo)和重點(diǎn)、實(shí)施管理機(jī)制等，完成“一張圖”、一個(gè)信息平臺(tái)、一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制等工作內(nèi)容，構(gòu)建 “四規(guī)合一”綜合性協(xié)調(diào)管理決策機(jī)制。（三）進(jìn)行現(xiàn)有眾多規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入庫梳理的基礎(chǔ)上，組織各相關(guān)部門協(xié)調(diào)在各個(gè)部門事權(quán)范圍出現(xiàn)的矛盾和沖突，著重協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地差異圖斑，在 “一張圖”的基礎(chǔ)上，劃定建設(shè)用地規(guī)模控制線、建設(shè)用地增長邊界、生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等規(guī)劃控制線，科學(xué)管控、統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)空間資源。（四）構(gòu)建聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互通。結(jié)合“智慧城市”的建設(shè)，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)和各部門信息數(shù)據(jù)庫，力爭構(gòu)建多個(gè)部門共享與聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，為實(shí)施“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制提供技術(shù)保障，并與項(xiàng)目審批流程有效銜接，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和空間管控的科學(xué)化、精細(xì)化水平。（五）在完成“一張圖”工作基礎(chǔ)上，為保障“多規(guī)合一”順利運(yùn)行和實(shí)施，同步編制相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件，科學(xué)構(gòu)建城市空間規(guī)劃體系技術(shù)路徑和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保障“多規(guī)合一”深入推進(jìn)和有效實(shí)施。（六）結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃及城鄉(xiāng)近期建設(shè)規(guī)劃編制、土地利用總體規(guī)劃的評(píng)估調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，從規(guī)劃編制目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃內(nèi)容等方面進(jìn)行有效銜接、充分對接，實(shí)現(xiàn)我市近期的“四規(guī)合一”的初步目標(biāo)。在住建部等國家有關(guān)部委和