1、城鎮化建設下上地行政管理思考摘要在新型城鎮化要求節約集約利用丄地資源的宏觀背景下，梳理過去快速城鎮化進 程中由于土地行政管理工作不到位導致的糧食安全、生態安全、社會和諧、上地粗放利用等 一系列問題，在此基礎上，研究和探索土地行政管理應采取的對策。關鍵詞土地行政管理、新型城鎮化、丄地征收、丄地資源管理1引言過去20年間中國經歷了前所未有的最大規模、最快速度的城鎮化過程。從1978年改革 開放至2016年，中國城鎮化率由19. 4%提高了 37. 95%,達到57. 3概。然而中國城鎮化在不 少地區都存在“冒進式”和“攤大餅式”的發展現象，導致了外表繁華而內里不安全、不舒 適的虛假城市化。另外，由

2、于中國在發展過程中明顯的重城輕鎮”、“重大城輕小城”的政 策，城鄉二元結構逐漸突出、大小城鎮差距拉大。針對上述嚴峻問題，中共十八大提岀要擺 脫傳統城鎮化，走中國特色的新型城鎮化道路，并針對上地資源利用現狀，提出要樹立資源 節約型的城鎮化新思路、走城鄉協調發展的路子。上地行政管理是指為了當前和未來的社會 整體利益，以政府作為管理者對土地進行有效配程和持續利用。在此新背景下，上地行政管 理任務十分繁重，在而臨新的挑戰與發展機遇的同時，必須要抓重點解決突岀問題：把“保 資源、保權益、保生態”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類所 有權不平等的矛盾、行政管理者缺乏監督機制等影響社會

3、經濟平穩健康發展的問題。與此同 時，政府作為土地行政管理者在行政過程中的無作為、錯作為導致了更加嚴重的問題和更加 激烈的矛盾，例如低價征收農民土地后高價出讓土地使農民利益受損、上地尋租現象層出不 窮等。綜上所述，總結在城鎮化過程中政府作為上地行政管理者出現過的問題，在新型土地 利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯誤行為。2新型城鎮化對政府提出的要求新型城鎮化是以發展集約型經濟為目標，以民生、可持續發展和追求質星為內涵，尋求 大中小城市協調發展、產業結構布局合理、資源節約型和環境友好型社會以及城鄉一體化發 展的模式。而在傳統城鎮化的過程之中，上地行政管理行為則存在當官的“一言堂”、柏

4、腦子 就想岀來的規劃、違規賣地等以及層出不窮的上地尋租等問題，這與我國的可持續發展以及 健康發展要求背道而馳，因此新型城鎮化對上地行政管理者提岀了新要求。2. 1以人為本新型城鎮化的核心內涵之一即以人為本的民生城鎮化人是城市的主體，是利用上地的 主體，在城市的設訃建設和上地利用規劃中必須堅持以人為本的原則，體現人與規劃、人與 政府、人與土地的和諧統一。2. 2多規合一要推進城市化又好又快發展，必須要堅持協調發展。之前我國三大規劃：經濟與社會發 展規劃五年、土地利用總體規劃十年或十五年、城市總體規劃二十年。三個主題規劃的不銜 接導致我國上地利用不合理，上地違規違法利用等問題頻發、各部門間的意見不

5、統一行政管 理效率慢、成績差。所以一圧要銜接好各部門，統一各部門間的意見，整合各部門間的利益。2. 3以市場利益驅動為主，政府起規劃引導作用市場、價格、競爭是資源配宜的最有效手段，可中國之前的劃撥上地和協議岀讓上地的 岀讓方式經常是從政府作為一個土地的所有者從獲得個人利益的角度而不是從公眾利益的角 度岀發進行管理。例如土地地價管理中政府在用協議岀讓方式出讓土地時，時常岀現尋租現 象。即高污染低產出的企業賄賂當地政府有權者后，能夠以極低的上地出讓金獲得土地的使 用權，對當地的上地質量造成了極大地破壞。所以政府應退出參與者的角色，重歸引導者的 角色。3丄地城鎮化過程中由于行政管理不到位岀現的問題3

6、.1地利用效率較低，上地內涵挖潛不足從耕地利用層而分析，即便中國已建立最嚴格的耕地保護制度，但例如耕地總量動態平 衡政策的重點仍然是保持數量單指標平衡而非數量、質量綜合指標的平衡，使得耕地質量得 不到保障。而中國短缺的耕地資源不僅而臨著城鎮化用地需求的競爭，同時要考慮產業產值 差比過大引起的農業勞動力流失，從而導致耕地拋荒、棄耕、復種次數降低等耕地利用效率 下降現象。從建設用地利用層而分析，由于地方政府過度依賴上地財政、注重經濟效益，為 追求政績及城鎮化率指標，甚至成為上地違法主體，種種行為導致城市上地利用規模得不到 有效控制。在上地利用方面僅注重數量、忽視上地利用質量，造成城市閑置上地數量過

7、大。 根據土地利用處數據，2016年湖南省閑置上地共817. 67hm2,其中未處置面積444. 99hm2。3. 2快速城鎮化導致的耕地及糧食安全問題在耕地保護形勢日趨嚴峻的背景下，城鎮化占用了城市周邊大量的優質耕地，而農出的 大量喪失以及農村勞動力的流失導致糧食產量下降。雖然有18億畝耕地紅線及耕地占補平 衡政策的約朿，但是優質耕地后備資源的短缺，單一的耕地后備資源開發模式既滿足不了社 會經濟長遠發展對耕地數量的需要，也無法實現耕地質量占補平衡。但政府之前占用優質農 出補以旱地、劣等地的現象卻層出不窮，而且上地管理法對于新增建設用地占用耕地只 要求繳納耕地開墾費，并未強制要求執行耕地開墾及

8、耕作層表上剝離工作。而農用地轉為建 設用地這一過程又一般是不可逆的，導致耕地而積增減掛鉤但是耕地質量無法得到保障，由 此使得糧食減產和國家糧食安全受到了威脅。3. 3被征地農民利益沒有得到保護政府作為土地征收的執行者與判決者，在土地征收行為中存在曲解政策、缺乏監督機制、 征收管理程序缺乏透明度等突岀問題。在城鎮化過程中、公共利益無明確界左的情況下，犧 牲農民合法利益，將上地低價從農民手中獲取，濫用征地權利剝奪農民利益后髙價將上地出 讓。開發商由低價購地節省了大量成本，地方政府從上地出讓金中獲取高額利潤，而被征地 對象卻無法分享城鎮化收益。與此同時，政府作為征收行為的執行者、補償標準的制左者，

9、沒有保障被征地農民的知情權和參與權，而是參與征地行為，同開發商與農民形成對立而攫 取征地利潤。例如制左補償標準時，是按原用途產值的倍數進行補償，沒有體現上地變換用 途后的潛在收益。按征收補償規龍，丄地補償費和安垃補助費的總和不得超過上地被征收前 三年平均年產值的30倍。以全省糧食單產406. 87kg/667m2，現行糧食收購價2. 72元/kg, 征收最高倍數汁算每667m2僅33000元，沒有與現有經濟水平相適應，無法體現上地的利用 價值及對于農民的社會保障功能。同時，補償標準的明顯偏低也代表著農民的基本權益在與 政府權力對抗中處于絕對劣勢地位，合法權利不能得到維護，這都將引起農民對于失去

10、上地 后的安宜以及社會保障問題擔憂，成為社會穩定的一大隱患。3. 4政府、企業的上地尋租行為影響土地行政管理者的尋租行為是指管理者利用英所掌握的政治權利依靠政治行動而不是市 場競爭來重新分配產權，將屬于公共或別人的利益，通過再分配性的政治干預轉變為自己的 私人利益。尋租行為將造成土地資源的大量浪費，不利于上地市場的健康發展、公平公正交 易秩序的建立，從而致使上地資源配苣扭曲。尋租行為中由于政府通過征地和批租上地獲利 極髙，企業圈地倒手獲利很大，地方政府官員亦可中飽私雅故而層出不窮。而以低價岀讓國 有上地使用權、違規減免地價的情況則妨礙了按供需對于國上資源的宏觀調控，偏離了上地 資產在市場經濟的

11、資本價值規律，進一步導致建設用地指標緊張和建設用地粗放利用。尤其 在城鎮化髙速發展階段，鄉鎮政府為了城鎮建設籌集資金，追求發展速度，零地價、負地價 等優惠政策；企業為了發展籌集資金，與政府共同分割土地出讓金利潤，在國家經濟開發區 熱潮掩護下導致了政府和企業大量圈占上地并產生大量閑豊上地，使上地利用率低下，資源 浪費和破壞嚴重。3. 5忽視上地污染問題，生態環境惡化由于不注重上地利用過程中的保護，上地利用方式和上地利用結構的改變極大地影響了 上地生態系統的組成和結構，帶來了嚴重的生態環境危機，導致生態效益的降低。而政府為 了追求經濟利益，引進髙污染企業在當地落地，導致上地污染、丄壤破壞、水污染等

12、問題。4對上地行政管理的改進建議4.1落實土地利用規劃，注重上地存量挖潛發掘存量土地潛力，保證城市化發展的用地需要，提髙上地集約利用水平。利用閑置土 地對于閑豊滿1年的，要依法收取上地閑置費：閑置滿2年的，除因不可抗力或政府及相關 部門的行為造成動工開發延遲的外，依法無償收回土地使用權：對于已經動工的項目閑置土 地，項目、資金落實不到位，近期難以繼續開發建設的，要擬立處程方案，有償收回土地使 用權。引導城市住宅、商業和服務業項目建設同舊城改造有機結合，鼓勵進行舊村改造和“空 心村”治理。4. 2多規合一針對我國城市空間規劃體系的規劃種類豐富、不同行政部門應用的體系不同、信息協調 不充分，導致規

13、劃之間的銜接性不強，有時存在矛盾沖突、行政資源集約程度不髙，甚至導 致項目建設成本增加。落實經濟社會發展、城鄉、上地利用規劃的三規合一甚至多規合一， 形成一個縣市一本規劃、一個藍圖。通過逐步形成規劃標準體系、規劃協調機制，解決現有 規劃上的規劃主體不統一、規劃期限不對接，上位規劃缺失的問題，將是對規劃體制的重要 完善，有利于推進新型城鎮化和城鄉發展一體化，并在更大尺度上建立一個統一的一張圖規 劃管理平臺，便于規劃工作的科學開展。4. 3破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化發展在農村上地流轉的市場化過程中，由于一般是自發的分散性流轉，流轉區域局限于本村 或者本組的農戶之間。流轉形式單一，大多以轉包為

14、主，且流轉的上地非糧化和非農化經營 (用于園地或者觀光旅游地)，上地流轉效益低，農戶之間的土地流轉，其價格多數偏低，甚 至岀現補償倒掛現象。就需要政府對農地流轉進行約朿，對轉包、租賃及多種流轉方式進行 鼓勵，禁止流轉上地非農化，鼓勵上地經營權流轉有利于實現集約化經營。4. 4加強官員道徳修養，提升官員素質產生腐敗的因素很多，英中道徳這個因素不可忽視。人的道徳素質的高低與腐敗現象的 多少成反比關系，道徳素質提髙了，腐敗現象就會減少。官員的道徳品質是否高尚直接長遠 地影響一個國家的發展和全體國民的道徳素質及修養的提高。所以，要加強官員道徳修養， 提升官員素質。4. 5認淸政府的職能泄位政府作為土地

15、行政管理的執行者，在上地行政管理體系中應充當監督者、引導者的角色。 因為土地是國家之根本，上地行政管理中所囊括的地籍、地價、地租管理等都與國民息息相 關。政府如果成為控制者、參與者必然會從自己的利益角度出發，無法從公眾利益角度作出 真正有利于人民的政策決策。4. 6改革土地征收有關制度應改革征地制度，提高上地征收補償標準，使失地農民有社會保障。現有上地征收補償 標準以年產量產值乘以一泄倍數，但最髙也不超過30倍。而現在物價水平較髙，而農業產值 低，尤其是失地農民無其他收入來源，所以應重視相關政策、標準的完善。政府參與征地行 為時，應作為服務方開展擬征收土地現狀調査，將征收范用、上地現狀、征收目的、補