1、煙草專賣全面推進依法行政五年規劃實施意見 為了認真貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要（國發五10號，以下簡稱綱要）和國家煙草專賣局關于印發煙草行業全面推進依法行政五年規劃（五）的通知（國煙法335號）的精神，全面推進煙草行業依法行政、依法管理，依法組織生產經營，結合我省煙草行業工作實際，制定本實施意見。一、指導思想和主要目標（一）指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持黨的領導，堅持執政為民，樹立科學的發展觀，全面貫徹落實依法治國基本方略和綱要精神，忠實履行國家法律法規賦予的職責，維護國家利益和消費者利益，緊緊圍繞煙草行業改革、發展和穩定的大局，增強煙草行業干部職工特別是領

2、導干部依法行政、依法管理、依法組織生產經營的意識，提高其依法行政、依法管理、依法組織生產經營能力和水平，提高煙草專賣管理效能，降低管理成本，創新管理方式，增強管理透明度，推進煙草行業持續穩定協調健康發展。（二）主要目標：經過五年的努力，在煙草行業基本實現依法行政、依法管理、依法組織生產經營的目標：-行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的煙草專賣管理體制基本形成。權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的煙草專賣執法體制基本建立。煙草專賣執法行為得到規范，專賣執法水平進一步提高。煙草行業行政執法責任制得到有效落實，違法行政行為明顯減少。-按照法律規定的權限和程序以及煙草行業的發展需要制定規范性文

3、件，建立健全各項規章制度，為煙草行業改革和發展提供制度保障。-保障國家法律、法規、規章在國家煙草專賣行業得到全面、正確實施，合法的煙草生產經營行為得到保護和支持，違法行為得到及時糾正和制裁，煙草市場秩序得到有效保護。-逐步形成科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度。各級煙草專賣局向社會全面、準確、及時地提供煙草專賣管理信息，煙草專賣管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。-探索形成高效、快捷的防范、化解煙草行業法律風險的機制，使煙草行業發展中遇到的法律風險得到有效防范和化解。-建立行政權利和責任緊密掛鉤的機制。建立完善煙草行業行政監督制度和機制，強化層級監督和專門監督，顯著提高行政監督

4、效能。-煙草行業廣大干部職工特別是各級領導干部依法行政、依法管理、依法組織生產經營的觀念明顯提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成，依法行政、依法管理、依法組織生產經營的能力明顯增強，善于運用法律手段管理行政和經濟事務，并善于運用法律手段維護自身權益、應對各種風險。二、基本原則和基本要求（一）基本原則：在煙草行業全面推進依法行政工作必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一；必須把維護國家利益和消費者利益作為煙草專賣管理工作的出發點；必須維護憲法和法律的權威、確保法治統一和政令暢通；必須把煙草行業持續穩定協調健康發展作為依法行政的第一要務，堅持以人為本和全面、協調、可持續

5、的發展觀；必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變行政管理職能有機結合起來，堅持開拓創新和循序漸進的統一；必須堅持依法行政與提高行政效率的統一，既嚴格依法辦事，又積極履行職責。（二）基本要求做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實可信、權責統一。-合法行政。各級煙草專賣局應當依照法律、法規和規章的規定實施專賣管理；法律、法規和規章有規定的，必須依法管理；法律、法規和規章沒有規定的，不得作出影響管理相對人合法權益或者增加管理相對人義務的決定。-合理行政。各級煙草專賣局實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排

6、除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。-程序正當。各級煙草專賣局實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。各級煙草專賣局工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。-高效便民。各級煙草專賣局實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。-誠實守信。各級煙草專賣局公布的信息應當全面、準確、真實

7、。非因法定事由并經法定程序，各級煙草專賣局不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行并對行政管理相對人因此而受到的財產損失予以補償。-權責統一。各級煙草專賣局利用法律、法規賦予的執法手段，依法履行煙草專賣管理職責。各級煙草專賣局違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權利和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。、三、主要任務（一）切實轉變職能，創新煙草專賣行政管理方式。依法規范經濟調節和市場監管職能。各級煙草專賣局要依法履行中華人民共和國煙草專賣法所賦予的煙草行政

8、管理職能，加強經濟調節和市場監管職能，保證煙草行業主管部門的職能不“缺位”、不“錯位”和不“越位”。按照國家關于推進事業單位改革的要求，采取有效措施逐步推進政事分開。在履行行政管理職能的同時。組織好煙草生產經營活動，逐步發揮市場在資源配置中的基礎性作用。根據經濟發展的需要，主要運用經濟和法律手段管理經濟，依法履行市場監管職能，保證市場監管的公正性和有效性，打破地區封鎖，建設統一、開放、競爭、有序的市場體系。構建社會信用服務體系，建立失信懲戒機制，營造公平、有序、健康的市場競爭環境。合理劃分和依法規范各級煙草專賣局的職能和權限。按照國家法律法規和政策的要求，依法規范各級煙草專賣局的職能和權限。各

9、級煙草專賣局按照精簡、統一、效能的原則，科學合理設置內部機構，嚴格核定人員編制。進一步明確各級煙草專賣局的管理權限，形成職能劃分基本合理，權責基本協調的行政經濟管理格局。清理和規范行政事業性收費等收入，依法規范收費管理。嚴格實行罰沒收入罰繳分離，行政事業性收費收支兩條線管理，行政事業性收費和罰沒收入必須全部上繳財政，嚴禁以各種形式返還。各級煙草專賣局不得設立任何形式的“小金庫”。依法實施行政許可，創新行政管理方式。認真貫徹實施行政許可法，減少行政許可項目，規范行政許可行為，改革行政許可方式。煙草專賣行政許可實行“一個窗口”對外服務，嚴格規范行政審批行為。提高各級煙草專賣局的行政效率，建立行政管

10、理和服務的首問負責制，進一步完善公文辦理時限制。推進政務信息公開。加快電子政務建設，通過電子政務將辦理事項和主體、權限、責任、程序以及條件等，予以固定和公開。加強煙草行業政府網站建設，使網上辦公成為煙草行業管理與服務的重要手段，實現便民和高效。制定煙草政務信息公開、共享制度，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，各級煙草專賣局應當通過門戶網站、新聞媒體等形式公開政務信息并實現內部不同部門之間網上信息互通、資源共享。（二）建立健全依法科學民主決策機制。建立和完善煙草行政決策機制。科學、合理界定各級煙草專賣局及其內部各機構的行政決策權，完善內部決策規則。建立分級負責行政決策體制

11、，實行行政權、決策權和決策責任相統一。實行依法決策、科學決策、民主決策。制定并嚴格遵守行政決策程序，嚴格規范重大決策行為，堅持重大決策法律論證和合法性審查制度、重大決策集體討論制度，把合法性審查和科學民主集體決策作為重大決策過程必經環節。建立健全決策監督制度和責任追究制度。各級煙草專賣局應當確定部門和人員，定期對行政決策的執行情況進行跟蹤與反饋并適時調整和完善有關決策。加強對決策活動的監督，完善行政決策的監督制度和機制，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式。建立重大決策評估制度，定期對重大決策執行情況進行調查、評估，將決策評估結果納入工作考核。建立健全決策責任追究制度，按照“誰

12、決策、誰負責”的原則，完善決策責任追究程序、范圍、形式，實現決策權和決策責任相統一。（三）、提高煙草行業的制度建設質量制訂規范性文件應遵循法制統一原則，不得違反上位法的規定并與煙草行業的改革發展實際相一致，重在提高質量。嚴格按照法定權限和規定程序制定規范性文件。規范性文件的內容要具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決問題；內在邏輯要嚴密，語言要規范、簡潔、準確。提高煙草行業制定規范性文件的透明度和公眾參與程度。制定規范性文件，要廣泛征詢基層管理人員、煙草生產經營人員和管理相對人的意見，對關系煙草行業穩定與發展、影響管理相對人切身利益的規范性文件，要通過座談會、論證會、聽證會或者在行業內網站上公

13、布規范性文件的草案或征求意見稿等方式聽取意見并建立聽取和采納意見情況的說明制度。建立健全調查研究制度和專家咨詢論證制度，提高規范性文件的質量。建立和完善規范性文件的修改和廢止工作制度和規范性文件定期清理和定期評價制度。對不能適應煙草行業改革發展形勢要求，與法律、法規、規章規定不一致的規范性文件要及時清理，確保法制統一和政令暢通。規范性文件的制定機關和實施機關應當定期對其實施情況進行評估并根據評估意見定期進行清理。強化法制工作結構合法性審查職能。各級煙草專賣局的法制工作機構，是規范性文件的統一審核部門。建立健全規范性文件合法性審查制度，杜絕規范性文件制定的隨意性，防止規范性文件相互沖突。（四）理

14、順煙草專賣執法體制，規范煙草專賣執法行為。深化煙草專賣執法體制改革。完善煙草專賣行政執法體制，加大行政執法力度。建立健全權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的煙草專賣執法體制，進一步明確煙草專賣執法權限，落實行政執法責任，整頓和規范煙草市場秩序，建立公平競爭、依法經營的市場經濟體制。規范煙草專賣執法程序。嚴格按照法定程序行使權力、履行職責，依法健全和完善告知、聽證、回避、公開等煙草專賣執法程序制度。明確煙草違法案件的立案管轄、處罰標準，規范煙草專賣執法人員行使自由裁量權，避免煙草專賣執法隨意性。進一步完善煙草專賣執法程序，完善重大行政處罰決定向上一級備案制度。建立健全行政執法案卷評查制度。各

15、級煙草行政主管部門應當建立有關行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法的案卷。對行政管理相對人的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔。建立和完善行政處罰、行政許可、行政強制和行政復議的案卷歸檔制度。全面推行行政執法責任制、評議考核制和執法過錯責任追究制。依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序。建立公開公平公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應該聽取公眾的意見。積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。完善煙草專賣執法主體資格制度和煙草專賣執法人員資格制度。煙草專賣執法必須由各級煙草行政主管部門在其法定職權范圍內實施，非煙草行政主管部門未經法律、法規授權或者煙草行

16、政主管部門的合法委托，不得行使煙草專賣執法權。實行煙草專賣執法人員資格制度，沒有通過煙草專賣相關法律法規考試并取得執法資格的不得從事煙草專賣執法工作。（五）積極探索煙草行業高效、快捷防范、化解矛盾的機制。完善信訪工作機制和制度，完善預防和處置群體性事件機制，積極探索預防和解決煙草行業矛盾的新路子。要大力開展矛盾糾紛排查調處工作，建立健全相應的制度。對矛盾糾紛要依法妥善解決。切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題。要完善信訪制度，及時辦理信訪事項，切實保障信訪人、舉報人的權力和人身安全。任何煙草行政主管部門和個人不得以任何理由或者借口壓制、限制人民群眾信訪和舉報，不得打擊報復信訪和舉報人員，不得

17、將信訪、舉報材料及有關情況透露或者轉送給被舉報人。對可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，應當告知信訪人、舉報人申請復議、提起訴訟的權力，積極引導當事人通過法律途徑解決。（六）完善煙草行業依法行政監督制度和機制，強化對行政管理工作的監督。各級煙草專賣局要自覺接受各級人大、政協的監督，接受司法監督，接受監察、審計等專門監督機關的監督，接受群眾監督和輿論監督。依法做好煙草行政復議工作，建立健全適合煙草行業行政復議工作特點的工作程序和內部工作制度，落實行政復議對行政自由裁量權的合理性審查，建立行政復議責任追究制度，建立完善行政復議、行政應訴案件統計報告分析制度，通過行政復議及時有效監督下級煙草

18、專賣局嚴格依法行政。建立和完善目標績效考核管理制度，把依法行政作為各級煙草專賣局目標考核的重要內容。創新內部層級監督機制。加大煙草行業上級行政機關對下級行政機關的執法監督力度，上級行政機關要建立健全經常性的監督機制，加強對下級行政機關具體行政行為的監督。嚴格執行行政賠償和補償制度。按照國家法律、行政法規實施行政賠償，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。在行政賠償程序中引入聽證、協商和解制度。建立健全行政補償制度。（七）增強依法行政觀念，提高依法行政能力。建立健全領導干部學法用法制度，提高領導干部依法行政的能力和水平；增強法律意識，提高法律素養，提高依法決策、依法行政、依法管理和依法組織生產經

19、營的水平，定期或者不定期對領導干部進行依法決策、依法行政、依法管理、依法組織生產經營的知識培訓。把領導干部依法決策、依法行政、依法管理和依法組織生產經營列入定期考核內容。積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度。建立煙草行業廣大干部職工學法用法制度以及依法行政、依法管理、依法組織生產經營考核制度。采取自學與集中培訓相結合、以自學為主的方式，組織煙草行業廣大干部職工學習通用法律知識以及與本職工作有關的專門法律知識。把依法行政、依法管理、依法組織生產經營情況作為考核煙草行業廣大干部職工的重要內容，完善考核制度，制定具體的措施和辦法。加強法制宣傳，積極營造全社會遵守煙草法律法規的良好環境。通過

20、法制宣傳，增強尊重和遵守煙草專賣法律法規的觀念和意識，積極引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益，為煙草行業推進依法行政創造良好的氛圍。四、實施步驟貫徹落實綱要、全面推進依法行政工作，是一項全局性、長期性的系統工程，既要整體推進，又要重點突出。各級煙草專賣局要根據本實施意見并結合本地區煙草實際，認真抓好各項任務分解，制定年度工作安排，明確每年度需要完成的任務。本實施意見自年起到年分三個階段進行：（一）第一階段：準備階段（）這一階段主要抓好綱要的系統學習、宣傳和培訓，制定貫徹落實綱要的五年規劃并制定五年規劃的實施意見，將五年規劃所確定的任務分解到職能部門。1、切實轉變職能，創新煙草專賣行政管理

21、方式。（1）、合理劃分和依法規范各級煙草專賣局的職能和權限。責任部門或單位：省局專賣監督管理處、人事勞資處；年下半年。（2）、清理和規范行政事業性收費等收入，依法規范收費管理。責任部門或單位：省局專賣監督管理處、質量監督檢測站、各級煙草專賣局；年下半年。（3）、依法實施行政許可，創新行政管理方式。責任部門或單位：省局專賣監督管理處、各級煙草專賣局；2007年上半年。（4）、推進政務信息公開。責任部門或單位：省局辦公室、專賣監督管理處、經濟信息中心、各級煙草專賣局；2007年上半年。2、建立健全依法科學民主決策機制。（1）、建立和完善煙草行政決策機制。責任部門或單位：省局辦公室、三委一中心（投資

22、委員會、預算委員會、薪酬委員會、資金管理中心）、政策法規與體制改革處、各級煙草專賣局；2007年上半年。（2）、制定并嚴格遵守行政決策程序，嚴格規范重大決策行為，堅持重大決策法律論證和合法性審查制度、重大決策集體討論制度，把合法性審查和科學民主集體決策作為重大決策過程必經環節。責任部門或單位：省局辦公室、三委一中心（投資委員會、預算委員會、薪酬委員會、資金管理中心）、政策法規與體制改革處，各級煙草專賣局；2007年下半年。（3）、建立健全決策監督制度和責任追究制度。責任部門或單位：省局人事勞資處、財務管理處、專賣監督管理處、三委一中心（投資委員會、預算委員會、薪酬委員會、資金管理中心）、監察處

23、、審計處、各級煙草專賣局；2008年上半年。3、提高煙草行業制度的建設質量。（1）、嚴格按照法定權限和規定程序制定規范性文件，并由辦公室審查、把關、下發。責任部門或單位：省局辦公室、各級煙草專賣局；2008年上半年。（2）、提高煙草行業制定規范性文件的透明度和公眾參與程度。責任部門或單位：省局辦公室、各級煙草專賣局；2008年上半年。（3）、建立和完善規范性文件的修改廢止工作制度和規范性文件定期清理制度和定期評價制度。責任部門或單位：省局辦公室、政策法規與體制改革處、各地市煙草專賣局；2007年上半年。（4）、強化法制機構合法性審查職能。責任部門或單位：省局政策法規與體制改革處、各級煙草專賣局

24、；年下半年。4、理順煙草專賣執法體制，規范煙草專賣執法行為。（1）、深化煙草專賣執法體制改革。責任部門或單位：省局人事勞資處、專賣監督管理處、各級煙草專賣局；2008年上半年。（2）、規范煙草專賣執法程序。責任部門或單位：省局專賣監督管理處；年下半年。（3）建立健全行政執法案卷評查制度。責任部門或單位：省局政策法規與體制改革處；2008年下半年。（4）、全面推行行政執法責任制、評議考核制和執法過錯責任追究制。責任部門或單位：省局專賣監督管理處、各級煙草專賣局負責行政執法責任制的具體實施和過錯責任追究制及過錯責任的追究；省局政策法規與體制改革處（人事勞資處、專賣監督管理處協助）、各級煙草專賣局負

25、責評議考核制；年下半年。（5）、完善煙草專賣執法主體資格制度和煙草專賣執法人員資格制度。責任部門或單位：省局政策法規與體制改革處；2008年下半年。5、積極探索煙草行業高效、快捷防范、化解矛盾機制。完善信訪工作機制和制度，完善預防和處置群體性事件機制，積極探索預防和解決煙草行業矛盾的新路子。切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題。責任部門或單位：省局辦公室、人事勞資處、監察處、離退休人員管理辦公室等相關處室、各級煙草專賣局；2008年。6、完善煙草行業依法行政監督制度和機制，強化對行政管理工作的監督。（1）、依法做好煙草行業行政復議工作，建立健全適合煙草行業行政復議工作特點的工作程序和內部工作

26、制度。責任部門或單位：省局政策法規與體制改革處、各級煙草專賣局；2009年。（2）、建立和完善目標績效考核管理制度，把依法行政作為各級煙草專賣局目標考核的重要內容。責任部門或單位：省局專賣監督管理處、政策法規與體制改革處；2009年。（3）、嚴格執行行政賠償和補償制度。責任部門或單位：省局專賣監督管理處、財務管理處、各級煙草專賣局；2009年。7、增強依法行政觀念，提高依法行政能力。（1）、建立健全領導干部學法用法制度，提高領導干部依法行政能力和水平；增強法律意識，提高法律素養，提高依法決策、依法行政、依法管理和依法組織生產經營的水平，定期或者不定期對領導干部進行依法決策、依法行政、依法管理和

27、依法組織生產經營水平的知識培訓。責任部門或單位：省局人事勞資處、政策法規與體制改革處、山西煙草職工培訓中心。2008年（2）、建立煙草行業廣大干部職工學法用法制度以及依法行政、依法管理、依法組織生產經營情況考核制度。責任部門或單位：省局政策法規與體制改革處、人事勞資處、山西煙草職工培訓中心；2008年。（3）、加強法制宣傳，積極營造全社會遵守煙草法律法規的良好環境。責任部門或單位：省局辦公室、政策法規與體制改革處；2009年。（二）第二階段：貫徹實施階段（2007年至年6月）。 各級煙草專賣局要按照國家局的通知和省局的實施意見及地方政府的要求全面組織各項配套制度建設并認真實施。成立全面推行依法

28、行政五年規劃領導小組，由領導小組帶領全體干部職工認真進行依法行政系統培訓，提高山西煙草行業全體干部職工的依法行政意識。2009年，在國家局組織對五年規劃的實施情況進行抽查之前，由省局對所屬市級煙草專賣局進行抽查。（三）第三階段：檢查總結階段（年7月至12月）。 在各級煙草專賣局對本單位五年規劃的落實情況進行自查的基礎上，由省局組織全省煙草行業在國家煙草專賣局組織全國煙草行業進行互查之前進行互查，總結五年規劃實施情況，表彰先進，提出新的要求，在國家局組織全國煙草行業互查時，根據綱要和本規劃實施意見的完成情況，啟動下一個五年規劃的制定工作，確保依法行政階段性目標在煙草行業得到實現。五、保障措施（一）加強組織領導。各級煙草專賣局主要領導要切實擔負起推進依法行政工作的第一責任人的責任，把全面推進依法行政工作列入重要議事日程，積極進行研究、部署，對貫徹執行綱要中出現的問題要及時研究解決，形成一級抓一級，逐級抓落實的工作層面。煙草專賣局成立煙草專賣局推進依法行政工作