1、授課：XXX1 政府投資條例 國務院令 第712號 用心澆注您的滿意 投資事業部投資事業部 2019年年5月月10日日 要點解讀 授課：XXX2 Contents 目 錄 三、三、條例條例實施對投資業務影響實施對投資業務影響 四、項目投資運作建議四、項目投資運作建議 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 一、一、條例條例制定出臺意義制定出臺意義 授課：XXX3 一、一、條例條例制定出臺意義制定出臺意義 政府投資條例政府投資條例 u 中國首部規范政府投資的行政法規 u 于2019年5月5日發布，將于2019年7月1日起施行 l 2001年，國務院開始起草政府投資條例； l 2010年，國務院

2、法制辦公開條例征求意見稿； l 近兩年，在中央強調防范化解政府性債務風險的背景下， 條例再次被提上日程表，2019年5月正式公布; l 前后歷時20載，填補了政府投資法規空白。 政府投資條例演進歷程政府投資條例演進歷程 重要意義重要意義 出臺出臺條例條例是推動政府投資法治建設的重大舉措是推動政府投資法治建設的重大舉措 條例條例將政府投資管理制度化、規范化、法定化將政府投資管理制度化、規范化、法定化 授課：XXX4 一、一、條例條例制定出臺意義制定出臺意義 出臺出臺條例條例是推動政府投資法治建設的重大舉措是推動政府投資法治建設的重大舉措 l實現了我國政府投資法治建設的重大突破; l體現了黨中央、

3、國務院關于深化投融資體制改革和“放管服”改革的要求; l進行了圍繞貫徹新發展理念、正確處理政府和市場關系、加強補短板和防風險等的制度設計; l確立了對政府投資管理的關鍵環節基本規范。 政府投資功能政府投資功能 實施宏觀調控、落實國家發展戰略的重要手段 引導和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手 政府投資發展訴求政府投資發展訴求 政府投資領域主要依據的規范性文件、部門規章和地方相關 規定權威性不足、指導性不夠、約束性不強，需要全面加強 和改進政府投資管理。 支持支持 滿足滿足 授課：XXX5 一、一、條例條例制定出臺意義制定出臺意義 條例條例將政府投資管理制度化、規范化、法定化將政府投資管理制度化

4、、規范化、法定化 明確約束政府投資范圍，為充分發揮市場作用配置資源、激發社會投資活明確約束政府投資范圍，為充分發揮市場作用配置資源、激發社會投資活 力創造條件。力創造條件。 嚴格界定政府投資方向，為貫徹高質量發展要求、發揮政府投資補短板作嚴格界定政府投資方向，為貫徹高質量發展要求、發揮政府投資補短板作 用提供基本遵循原則。用提供基本遵循原則。 完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責、提升管理能力。完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責、提升管理能力。 突出重點、統籌兼顧，為推進改革、深化實踐提供方向和空間。突出重點、統籌兼顧，為推進改革、深化實踐提供方向和空間。 嚴格項目和

5、資金規范化管理，強化政府投資管理剛性約束。嚴格項目和資金規范化管理，強化政府投資管理剛性約束。 1 2 3 4 5 授課：XXX6 Contents 目 錄 三、三、條例條例實施對投資業務影響實施對投資業務影響 四、項目投資運作建議四、項目投資運作建議 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 一、一、條例條例制定出臺的背景制定出臺的背景 授課：XXX7 1.界定政府投資范圍（非營利性項目）界定政府投資范圍（非營利性項目） 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第三條第三條 政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源市場不能有效配置資源，包括社會公 益服務、公共基礎設施、農業農村、生

6、態環境保護、重大科技進步、社會管理 、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主以非經營性項目為主。同時要發揮政府投資資 金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規定的領域。 u 政府投資的方向將是公共領域的公益性或準公益性項目公共領域的公益性或準公益性項目，采取“以社會主以社會主 體投資為主，政府投資為輔體投資為主，政府投資為輔”的方式。 u 有較充沛現金流的準經營性項目（如光伏、風電、供排水）進一步市場化 ，政府補貼的門檻也會逐漸提高。 授課：XXX8 2.規范投資決策程序（審批制度更規范）規范投資決策程序（審批制度更規范） 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第八條第八條

7、 縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期國民經濟和社會發展規劃、中期 財政規劃和國家宏觀調控政策財政規劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統籌安排使用政府投資資 金的項目，規范使用各類政府投資資金。 條例明確了政府投資決策的依據：開展政府投資行為，必須符合上述規劃及條例明確了政府投資決策的依據：開展政府投資行為，必須符合上述規劃及 國家宏觀調控政策的要求、與當地財政情況相適應，且不得存在違規舉借債國家宏觀調控政策的要求、與當地財政情況相適應，且不得存在違規舉借債 務籌措政府投資資金的行為。務籌措政府投資資金的行為。 授課：XXX9 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條

8、例條例第九條第九條 進一步規范了政府投資項目審批制度，明確了項目單位應當編制和報批的進一步規范了政府投資項目審批制度，明確了項目單位應當編制和報批的 文件、投資主管部門或者其他有關部門審批項目的依據和審查事項。文件、投資主管部門或者其他有關部門審批項目的依據和審查事項。 對政府投資項目的總投資額作出了限制，而且明確是由投資主管部門或其對政府投資項目的總投資額作出了限制，而且明確是由投資主管部門或其 他部門核定的投資概算作為依據，進一步強化了通過概算控制投資規模的制他部門核定的投資概算作為依據，進一步強化了通過概算控制投資規模的制 度。度。 項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，

9、并按規定審批； 第十二條第十二條 初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10% 的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或 者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。 2.規范投資決策程序（審批制度更規范）規范投資決策程序（審批制度更規范） 授課：XXX10 3.建立政府投資年度計劃制度（年度計劃與本級預算相銜接）建立政府投資年度計劃制度（年度計劃與本級預算相銜接） 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第十五條第十五條 形成形成“一級政府，一級投資一級政府，一級投資”模式，政府投資主管部門審核它的綜合計劃，模式，政府投資

10、主管部門審核它的綜合計劃， 其他主管部門審核自己分部門的計劃，一級政府一個年度計劃，政府投資年其他主管部門審核自己分部門的計劃，一級政府一個年度計劃，政府投資年 度計劃要和財政的中長期規劃和本級預算相協調，相互制約。度計劃要和財政的中長期規劃和本級預算相協調，相互制約。 國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務 院其他有關部門對其負責安排的本行業、本領域的政府投資編制政府投資年度計 劃。 縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定，編制政府投資年 度計劃。 授課：XXX11 3.建立政府投資年度計劃制度（年度計劃與本級預算相銜接）建立政府投資年度計劃制度（年度

11、計劃與本級預算相銜接） 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第十七條第十七條 條例以條例以“出錢出錢”為線索，對政府投資項目在投資金額、資金來源、建設內容為線索，對政府投資項目在投資金額、資金來源、建設內容 及規模、建設工期等方面進行全方位約束，實現對政府投資項目的規范化管及規模、建設工期等方面進行全方位約束，實現對政府投資項目的規范化管 理。理。 列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件： （一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經批準或者 投資概算已經核定； （二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經按照國家有關規定辦理手續； （三）縣級以上人民政府有關部

12、門規定的其他條件。 授課：XXX12 4.嚴格項目實施和事中事后監管嚴格項目實施和事中事后監管 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第二十二條第二十二條 明確規定政府投資項目所需資金應當按規定確保落實到 位，并禁止施工單位的墊資建設行為。 l 施工單位墊資施工一方面很可能會形成政府隱性債務；另一方面則有可 能形成拖欠民營、國有企業工程欠款。 l 首次以文件形式明確政府投資項目不得由施工單位墊資建設首次以文件形式明確政府投資項目不得由施工單位墊資建設，該條款出 臺與當下中央要求加強各地方政府隱性債務管理和加速解決拖欠民營企 業中小企業工程款的要求不謀而合。 授課：XXX13 4.嚴

13、格項目實施和事中事后監管嚴格項目實施和事中事后監管 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例規定了政府投資項目的開工、工期管理、工程變更、竣工、結算程序條例規定了政府投資項目的開工、工期管理、工程變更、竣工、結算程序 l 第20條明確政府投資項目開工建設應當符合規定的建設條件，不得違法違 規強令開工； l 第21條嚴格限制政府投資項目的工程變更；第24條明令禁止非法干預工期 行為； l 第25條原則性地規定了項目建成后的竣工驗收、財務結算程序。 授課：XXX14 5.防范債務風險（追究法律責任）防范債務風險（追究法律責任） 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第三十二條第三

14、十二條 有下列情形之一的，責令改正，對負有責任的領導人員 和直接責任人員依法給予處分： （一）超越審批權限審批政府投資項目； （二）對不符合規定的政府投資項目予以批準； （三）未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算； （四）為不符合規定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金； （五）履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。 條例第六章，將防范地方政府債務風險作為重要環節，并且將對違法違規 舉借債務籌措投資資金的責任人及行為進行處分并追究法律責任，預計政府投 資行為將趨于謹慎規范。 授課：XXX15 5.防范債務風險（追究法律責任）防范債務風險（追究法律責任） 二

15、、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第三十三條第三十三條 有下列情形之一的，依照有關預算的法律、行政法規和 國家有關規定追究法律責任： 1.政府及其有關部門違法違規舉借債務籌措政府投資資金； 2.未按照規定及時、足額辦理政府投資資金撥付； 3.轉移、侵占、挪用政府投資資金。 授課：XXX16 5.防范債務風險（追究法律責任）防范債務風險（追究法律責任） 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 條例條例第三十四條第三十四條 項目單位有下列情形之一的，責令改正，根據具體情況 ，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO活動，對負 有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處

16、分： （一）未經批準或者不符合規定的建設條件開工建設政府投資項目； （二）弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資 金； （三）未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作 較大變更； （四）擅自增加投資概算； （五）要求施工單位對政府投資項目墊資建設； （六）無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。 授課：XXX17 Contents 目 錄 三、三、條例條例實施對投資業務影響實施對投資業務影響 四、項目投資運作建議四、項目投資運作建議 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 一、一、條例條例制定出臺的背景制定出臺的背景 授課：X

17、XX18 三、三、條例條例實施對投資業務影響實施對投資業務影響 條例于7月1日開始實施，要求地方年度投資計劃要和本級預算匹 配，可能會影響到那些已發布投資計劃和預算不匹配的省市。 政府投資可能年中進行調整政府投資可能年中進行調整 按照以往年份情況來看，在地方年度政府項目投資計劃發布之后， 年中經地方人大批準之后可進行調整年中經地方人大批準之后可進行調整。 由于條例規定政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，這意味著 由于政府財力有限的地方區域，未來建設項目可能會大幅縮減政府財力有限的地方區域，未來建設項目可能會大幅縮減。 授課：XXX19 三、三、條例條例實施對投資業務影響實施對投資業務影響 p

18、 根據條例界定的政府投資范圍，未來在政府投資資金的引導上，更 多地會向具有非經營性質的公共設施項目非經營性質的公共設施項目傾斜； p 對于具備一定市場化運營條件的項目市場化運營條件的項目，可以使用資本金注入或者適當采 取投資補助、貸款貼息方式撬動社會資本（如采用PPP模式）投入； p 而對于經營性更強的公共設施項目經營性更強的公共設施項目（如經營性高速公路、污水垃圾處理 等）則可以完全采用企業投資模式實施，政府投資資金對此類項目提供 支持的可能性會越來越小。 政府和社會資本的投資領域和方向將有所側重政府和社會資本的投資領域和方向將有所側重 授課：XXX20 三、三、條例條例實施對投資業務影響實

19、施對投資業務影響 采用采用PPP模式投資基建項目將迎來立項方式的轉變模式投資基建項目將迎來立項方式的轉變 對于涉及政府預算政府預算安排資本金出資的PPP項目仍屬于政府投資項目范 疇，且應當適用條例關于政府投資項目實行審批制審批制的相關規定。 對于市場化程度較高、有相對穩定現金流來源的經營性項目（以及部 分準經營性項目），政府在采用PPP模式吸引社會資本參與時，可選可選 擇不參與資本金的出資擇不參與資本金的出資，則該種情形下PPP項目應當按照企業投資項 目進行立項核準或備案核準或備案。 按項目類型和所屬地區、行業的相關政策，通過申請上級投資補助或申請上級投資補助或 貸款貼息的方式貸款貼息的方式減

20、少社會資本的前期投資壓力，增強社會資本參與的 積極性。 授課：XXX21 Contents 目 錄 三、三、條例條例實施對投資業務影響實施對投資業務影響 四、項目投資運作建議四、項目投資運作建議 二、二、條例條例重點內容解讀重點內容解讀 一、一、條例條例制定出臺的背景制定出臺的背景 授課：XXX22 四、項目投資運作建議四、項目投資運作建議 社會投資人需要謹慎辨別政府投資項目的實施模式需要謹慎辨別政府投資項目的實施模式，特別應當關注項目的資金來源 、付款節點，對于F+EPC或類似的墊資項目，不予承接或者在合法化的情形下再予 承接。 謹慎對待謹慎對待F+EPC等不規范的政府投資模式等不規范的政府

21、投資模式 條例第22、34條明令禁止墊資施工行為，且通過多個條文反復強調政 府投資須與財政收支相適應、以預算約束投資、通過資金來源和支付強化 項目管理。 近年來興起的“F+EPC”模式，即承包方為發包人解決部分或全部項目融 資的工程總承包模式，由于其實質上也構成無預算約束、未落實資金來源 、由施工單位墊資建設的項目，極易落入條例第22條的禁止范圍。 授課：XXX23 非經營性項目的投資資金難題需要探索新的破解思路非經營性項目的投資資金難題需要探索新的破解思路 項目立項和可行性研究階段，將項目投資資金的落實責任分攤交由各市、項目投資資金的落實責任分攤交由各市、 縣級財政預算縣級財政預算予以安排，明確項目總投資的資金來源構成情況、分年度投 資額的資金來源以及本級可用財力可承受該項目建設資金，并由市、縣財 政部門出具經同級政府同意的資金來源落實情況文件。 四、項目投資運作建議四、項目投資運作建議 將非經營性項目與經營性項目非經營性項目與經營性項目相結合或通過產業化運作的思路捆綁立項捆綁立項， 從源頭上落實非經營性項目的投融資規劃，實現項目投資、建設和運營全 周期管理運作的可持續性。 舉例：舉例：水環境治理和生態修復保護之類的非經營性項目，采用非經營性項 目與經營性項目的捆綁立項，將生態保護修復可與土地開發、產業發展、將生態保護修復可與土地