1、 中中 文文 摘摘 要要 事業單位是一個具有中國特色的組織概念，它依托占有大量國有資產發揮著重要 的公共職能，是政府公共服務職能的重要載體。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完 善，長期以來在計劃經濟體制下發展起來事業單位，其管理體制和運行機制與社會主 義市場經濟體制和經濟社會發展很不適應，改革相對落后。深化事業單位改革是進一 步繁榮和發展事業單位的根本出路，也是推進社會主義市場經濟發展的一項重要任務。 本文通過對江蘇省事業單位改革中存在的一些弊端，如江蘇省事業單位改革滯后， 多元化格局尚未形成，分類改革尚未普遍推開等一系列問題進行淺析，認識到只有對 其科學分類，創新體制，改革其用人機制，同時加強

2、對其監督，才能真正建立起適應 社會主義市場經濟體制需要和符合事業單位發展規律、充滿生機活力的管理體制、運 行機制和自我約束機制的現代事業單位。 關鍵詞關鍵詞 ： 事業單位改革 存在問題 對策建議 abstractabstract institutions is the concept of an organization with chinese characteristics, which rely on the possession of a large number of state- owned assets play an important public functions, is

3、 an important carrier of the governments public service functions. with the constant improvement of socialist market economic system, has long been developed under the planned economic system and institutions, could not get the management system and operational mechanism of the socialist market econ

4、omic system and economic and social development, reform is relatively backward. deepen the reform of institutions to further prosperity and development institutions, the fundamental way out is to promote the development of socialist market economy is an important task. exist some shortcomings in the

5、 reform of public institutions in jiangsu province, jiangsu province and institutions reform lags behind, the diversification pattern has not yet formed a series of problems of classification reform is not yet generally pushed analysis recognize only its scientific classification, innovation system,

6、 reform its employment mechanism, while strengthening its supervision, in order to really set up to adapt to the socialist market economic system needs and in accordance with the law of development of institutions, full of vitality management system, operation mechanism and self-discipline mechanism

7、 of modern institutions. keywordskeywords reform of public institutions problems suggestions 目目 錄錄 中中 文文 摘摘 要要.2 abstractabstract.3 引言引言.5 1 1 我國事業單位改革的探索歷程我國事業單位改革的探索歷程.5 2 2 江蘇省事業單位改革的現狀江蘇省事業單位改革的現狀.6 2.1 改革的歷程 .6 2.2 取得的成就 .7 3 3 江蘇省事業單位改革中存在的問題江蘇省事業單位改革中存在的問題.8 3.1 事業單位改革滯后，政事關系復雜，政事分開艱巨.8 3.2 事

8、業單位多元化格局尚未形成.9 3.3 分類改革尚未普遍推開，分類改革有效途徑尚未形成.9 3.4 事業單位的投入導致財政負擔沉重.10 3.5 人力資源的特殊性 .10 4 4 江蘇省事業單位改革的對策和建議江蘇省事業單位改革的對策和建議.10 4.1 科學分類，明確事業單位性質.11 4.2 創新體制，創新事業單位內部管理機制.11 4.3 改革用人機制，推進人才社會化 .11 4.4 統籌規劃，統一推進和綜合協調 .12 4.5 多元約束，加強事業單位的監管 .13 5 結束語結束語.13 參考文獻參考文獻：.15 引言引言 事業單位承擔著提供公共產品和公益服務的重要職責，在現代化建設中發

9、揮著 重要作用。隨著人民對社會公益服務需求的日益增長，事業單位改革相對滯后于經 濟社會發展進程的問題逐漸顯現，尤其是事業單位的管理體制、機制方面存在的問 題更為突出，為此需要重新審視事業單位改革路徑，科學理性地選擇事業單位改革 目標與模式。改革開放以來，適應經濟社會發展的需要和民眾對于公益服務需求的 增長，江蘇事業單位得到了較快的發展，事業單位管理業日趨規范。但隨著社會主 義市場經濟體制的逐步完善，各項改革的不斷深化，事業單位的體制機制弊端日益 顯現，需要江蘇積極穩妥地推進了事業單位改革。 1 1 我國事業單位改革的探索歷程我國事業單位改革的探索歷程 事業單位是一個具有中國特色的組織概念，是我

10、國社會管理和公共服務職能的 主要載體，是傳統體制下形成的有政府直接投資和管理的公共部門。事業單位改革 是中國經濟體制改革的重要組成部分，是繼國企改革、政府機構改革后中國面臨的 又一項重要任務，是一場具有廣泛、深刻影響的社會服務領域變革，對建立和完善 社會主義市場經濟體制起著十分關鍵的作用。 我國事業單位改革大體經歷了四個階段： 第一階段：1978 年黨的十一屆三中全會到 1992 年黨的十四大。這一階段是撥亂 反正，恢復社會事業，適應下放各類事業單位的管理權，大多數事業單位實行行政 首長負責制，行政首長對本單位有經營管理權、機構設置權、用人自主權和分配決 定權。從 1985 開始，我國事業單位

11、改革在科研、衛生、教育、文藝等領域陸續展開。 第二階段：1992 年黨的十四大到 2002 年黨的十六大。這一階段事業單位改革的 方向是政事分開和事業單位社會化。1993 年，黨中央印發的關于黨政機構改革的 方案和關于黨政機構改革方案的實施意見中明確提出，事業單位改革的方向 是實行政事分開，推進事業單位的社會化。 第三階段：2002 年黨的十六大至 2007 年黨的十七大。這一階段主要是按照政事 分開的原則，進一步推進事業單位改革。黨的十六大報告進一步強調：“按照政事 分開原則，改革事業單位管理體制” ；十六屆三中全會提出 “繼續推進事業單位改 革” ；四中、五中全會進一步提出“加快推進事業單

12、位分類改革” 第四階段：2007 年黨的十七大至今。主要內容是深化事業單位分類改革。十七 屆二中全會通過的關于深化行政管理體制改革的意見對深化事業單位分類改革 提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業 單位分三類進行改革。 ” 2 2 江蘇省事業單位改革的現狀江蘇省事業單位改革的現狀 事業單位改革是黨中央、國務院作出的重大戰略決策，對改善民生、促進經 濟社會協調發展和轉變政府職能有著巨大的推動作用，各級、各部門要按照中央和 省委、省政府有關精神，正確理解分類推進事業單位改革的重要意義，要從促進公 益事業發展、推進體制機制創新、嚴格遵循科學分類、積極穩妥推進改革等

13、方面把 握好分類推進事業單位改革的要求；要按照分類指導、分業推進、分級負責、分步 實施的原則扎實做好清理規范和改革各項工作。 2.1 改革的歷程 2.1.1 探索起步階段 早在 1990 年代初，江蘇省就作為全國事業單位改革調研試點單位之一，對全省 事業單位情況進行了廣泛調研，草擬了全省事業單位改革意見，制定了省屬部分事 業單位改革方案，對這些單位的職能轉化、機構調整、編制配置等問題提出了意見。 通過調查研究，進一步摸清了全省蘇單位的家底和存在問題，研究形成了江蘇事業 單位改革的思路。省編辦選擇省科委和南通市作為事業單位改革試點，并要求各省 轄市選擇一個系統、一個地區進行試點。各地區、各部門開

14、展了形式多樣的事業單 位改革試點，取得了明顯效果。如鹽城市以“脫鉤、分類、放權、搞活”為方針， 出臺相關政策文件，強調協同推進各項改革。這一階段，結合科技、教育、文化、 衛生等行業管理體制改革，開展了事業單位專項改革。主要包括經濟鑒證類社會中 介機構脫鉤改制、應用型科研機構轉企改制、農村中小學布局結構調整、高校后勤 服務社會化、文化廣電新聞出版社等行業的資源整合等。 2.1.2 基層突破階段 從 2001 年開始，結合農村稅費改革和鄉鎮區劃調整，全省開展了鄉鎮事業單位 改革，將原“七站八所”進行整合歸并，將管理體制由原來的條塊共管改為鄉鎮管 理為主，精簡了 30%的財政撥款人員編制。 2.1.

15、3 分類推進階段 為推進事業單位分類改革，從 2002 年開始，江蘇在南通、鹽城兩個省轄市進行 了分類改革試點。在全省開展了工程勘察設計單位轉企改制及黨政機關所辦賓館、 飯店、招待所、培訓中心清理整頓。2003 年，省委十屆六次會議總結江蘇省近年改 革經驗，提出了對事業單位進行“分類定位、分開管理、分別改革”的總體思路。 2004 年召開了事業單位改革動員大會，先期進行了生產經營類事業單位改革。2005 年江蘇吧事業單位改革作為省政府著力推行的五大改革之一，加大了組織推進力度。 2006、2007 年，省政府都把事業單位分類改革列為本年度的 50 項重點任務之一。 2008 年 9 月，省委辦

16、公廳、省政府辦公廳聯合印發江蘇省事業單位崗位設置管理 實施意見 ，明確提出江蘇事業單位今后將“按需設崗，競聘上崗，以崗定薪，合同 管理”；經核準的崗位設置方案作為聘用人員、確定崗位等級、調整崗位以及核定工 資的依據。按照崗位設置管理制度設定，事業單位人事管理將徹底改變現行的身份 管理模式，實施崗位管理。 2.2 取得的成就 在多年的探索、推進過程中，事業單位分類改革取得了重要進展。一是生產經 營類事業單位改革基本完成。省屬生產經營類事業單位改革于 2004 年 7 月正式啟動， 2005 年年底基本結束。13 個省轄市生產經營類事業單位改革也基本完成。截止 2007 年底，全省共有 3243

17、家列為生產經營類事業單位進行了改革，其中撤銷 1164 家，轉企改制 2079 家；共分流人員 15.5 萬余人，其中身份置換 11.1 萬余人。二是 社會公益類事業單位改革積極探索。結合調整農村義務教育管理體制、文化體制、 醫療衛生體制、種子管理體制、獸醫管理體制、水利工程管理體制和農業技術推廣 服務體制以及整合組建市縣統計調查機構，在全省開展了社會公益類事業單位專項 改革。省編辦研究起草了省屬社會公益類事業單位改革意見和社會公益類事業單位 模擬分類標準，對省直社會公益類事業單位進行了模擬分類。三是行政管理類事業 單位改革有序推進。省編辦研究起草了省屬行政管理類事業單位改革意見，以職能 依據

18、為準繩，對根據法律、法規授權及政府依法委托承擔行政管理職能的省屬事業 單位進行全面梳理，逐一查找依據，認真甄別分類，研究確定了初步名單。事業單 位人事制度改革深入推進，基本完成事業單位崗位設置管理工作。進一步規范和完 善事業單位公開招聘制度，全省事業單位公開招聘工作人員 2.4 萬余人，占事業單 位新增人員的 90%。機關事業單位工資管理制度進一步完善，事業單位工資制度改 革深入推進。開展了全省事業單位津補貼清理核查工作，全面啟動了公共衛生與基 層醫療衛生事業單位實施績效工資工作。人事制度改革深入推進。積極穩妥推進事 業單位參照公務員法管理審批、入軌工作，公務員分類管理和聘任制改革穩步推進。

19、進一步規范、完善事業單位公開招聘制度，全年公開招聘事業單位工作人員 3.1 萬 人，占事業單位新增工作人員的 91.0%。 3 3 江蘇省事業單位改革中存在的問題江蘇省事業單位改革中存在的問題 中國政法大學方流芳教授曾經說過：“試圖用一個定義去概括事業單位的一般 屬性，多半會犯簡單化的錯誤。因為事業單位的多樣化和復雜性，已經遠遠超出了 任何言詞定義所能夠概括的極限。” 正是由于事業單位的多樣性與復雜性，使得我 省在推進事業單位改革進程中還存在著許多矛盾和問題。 3.1 事業單位改革滯后，政事關系復雜，政事分開艱巨 行政化是中國傳統事業單位的一個特征。介于政府組織和盈利組織之間的事業 單位，由于

20、分屬于不同政府機構，重復性設置、行政性壟斷、市場分割等現象時有 發生，人力資源和財力浪費很大。而且，事業單位初期改革中采取的放權、搞活等 措施，使一些機構的業務活動內容及活動方式過分自由，很多機構的目標和行為偏 離了社會事業發展的基本要求和規范，過分突出機構和小團體利益，其結果是出現 放權過度和約束不足的現象。 事業單位分類改革是人事制度改革的前提和基礎， ，但是這項改革卻遲遲沒法出 臺，嚴重影響和制約了人事制度改革。比如，事業單位工資制度改革，必須建立在 事業單位體制改革和機構改革基礎上，需要體制改革和機構改革提供分類管理的依 據。但是，我們的工資制度改革卻先行出臺，因此帶來一系列的矛盾和問

21、題，當前 最突出的問題是不同類型的事業單位如何準確定位，如何科學合理地核定不同類型 事業單位績效工資總量，績效工資分步實施帶來的一系列矛盾與問題，某種程度上 說，正是沒有在事業單位分類改革沒有實施的情況下“摸著石頭過河”帶來的結果。 3.2 事業單位多元化格局尚未形成 推進事業單位改革，以人事制度改革為重點，采取從上到下，按科研、教育、 衛生、文化、體育、新聞出版、廣播電視等行業系統推進的辦法。如江蘇無錫將教 育、文化、衛生醫療、體育等傳統事業單位分社為四大管理中心，從政府序列脫離， 專門從事公共產品服務的生產。但事業單位改革是一項系統工程，只進行管理體制 或人事制度改革，不考慮同時推進相關配

22、套制度改革， ，實踐中難以取得預期效果。 而且，目前的主要行業已有近 30 種，逐個行業推進勢必需要很長時間；科教文衛等 各個政府部門內的事業單位，雖然大多數性質相同，但也有一定數量其他性質的事 業單位，或者某一行業內部存在多種性質的事業單位，按行業推進改革，改革的力 度和深度不同，在人員安置、人事政策規定等方面很難做到協調一致，易造成行業 之間改革政策規定的不平衡性，在具體操作中可能帶來新的矛盾和問題。 3.3 分類改革尚未普遍推開，分類改革有效途徑尚未形成 事業單位改革不是按職能部門組織實施，而是根據各地實際，以一項或幾項制 度改革為主，分別進行管理體制、用人制度、分配制度及其他相關制度改

23、革，成熟 一項制度推行一項制度、成熟一個單位推開一個單位的改革辦法，在不同層面上進 行了改革試點和探索，積極穩妥，積累了一定經驗。但這種模式的改革推進速度慢， 周期長，與迫切要求加快改革的形式不相適應。改革只能取得階段性成效，影響制 約事業單位發展的深層次矛盾與問題難以從根本上解決；事業單位改革涉及到多個 方面，一項制度、一個單位的改革，缺乏配套政策支持，改革措施易受其他政策規 定制約，無法形成有利的社會氛圍和客觀環境，影響改革效果。 3.4 事業單位的投入導致財政負擔沉重 隨著改革的深入，一些收費項目的取消，造成部分事業單位收入減少，入不敷 出；隨著城市建設的擴展，沿街房屋的拆遷改造，一些原

24、先有房租收入彌補經費的 部分事業單位被拆老房，少了房租收入，造成經費緊張；事業單位冗員和退休人員 過多人頭經費居高不下；跟不上形勢的發展，創收能力差。 事業單位普遍經費緊張， 常常是等米下鍋就怕增加資金流動環節。極個別有錢的事業單位也擔心錢交財政容 易撥回難,財政專戶管理意識淡薄。由于經費緊張入不敷出，一些經營性收入都用來 發工資了，該交的稅也沒有錢交，稅務部門也是睜一眼閉一眼。納稅意識淡薄，有 錢發補貼不盡代扣代繳個稅義務或發工資意思一下扣稅發補貼不扣。 3.5 人力資源的特殊性 由于事業單位人事制度改革處于新舊交替階段，各單位都存在著聘用制改革前 的“老人”與聘用制改革后“新人”同時并存的

25、局面。從改革的穩妥性考慮，提出 了“老人老辦法，新人新辦法”原則。但在不少單位，對這一原則的理解存在著極 大的誤區，例如新、老人之間同崗不同酬，新、老人之間在職業發展和福利待遇上 實行兩種政策，“新人”在崗位晉升、福利待遇等方面受到某些不應有的限制等， 導致出現新的身份歧視現象。 大多數事業單位的崗位設置以現有職稱、職務序列為基礎，按照職稱、職務、 任職年限、工齡、獲獎等因素來進行崗位評價，并且絕大多數都沒有再次競聘上崗， 而直接按照職稱和資歷對應到崗位和崗位工資，使“名義上崗位管理”回歸異化為 “實際上的身份管理”。 崗位必須是按照各事業單位的業務流程和管理流程來設置， 并且由各單位自行設定

26、，國家和行業都無法越俎代庖。 大量編外人員的基本權益得不到保障，蛻變為事業單位高層次的“農民工”。 經過 20 多年的規模化發展，編外用人及其管理已經成為事業單位人事管理不可回避 的重要問題。編外人員更多的是履行義務，卻沒有相應的權利保障。 4 4 江蘇省事業單位改革的對策和建議江蘇省事業單位改革的對策和建議 4.1 科學分類，明確事業單位性質 各地根據事業單位的業務性質、功能定位，把事業單位劃分為行政管理類、社 會公益類和生產經營類等三大類別，在分類界定的基礎上，確定具體改革內容，實 行不同的改革政策。對行政管理類事業單位，參照黨政機構改革“三定”的要求， 明確職能，核編定崗，裁減冗員，增強

27、效能，同時規范經費管理，保障財政供給。 對社會公益類事業單位，調整布局結構，規范機構設置，明確業務范圍，從緊核定 編制，規范經費來源，同時全面推行人員聘用、公開招考、崗位管理以及多元化分 配等改革增強活力，提高效率，促進發展。對生產經營類事業單位，實行轉企改制， 推進產權制度改革，使之真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的企 業法人實體。通過改革，逐步建立公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、 治理結構規范、微觀運行高效、監管制度健全的現代事業單位管理體制和運行機制， 形成基礎優先、服務公平、區域均衡、門類齊全的公益服務體系。 4.2 創新體制，創新事業單位內部管理機制 事業單位

28、改革在觀念、機制、利益格局上，較之企業更為復雜，難度更大。在 這種情況下，要注重把握事業單位的特點，找準改革的關鍵，有針對性地進行改革 設計和政策創新，逐步把改革引向深入。 以推行聘用制度和崗位管理制度改革為主要內容，理順和完善事業單位職能配 置、機構設置及各類職數的核定，建立健全符合事業單位規律的合同用人、公平競 爭、績效評價和監督管理機制。建立事業單位工作人員交流制度，對特殊（重要） 崗位或重點培養對象，在行業內定期交流，增強事業單位活力。 建立新型的法人治理機構，借鑒企業的治理模式。建立競爭性的勞動人事制度， 取消行政級別和管理者的干部身份，實行人員聘用制度。建立有效的激勵和約束制 度，

29、改革分配制度，具體事業單位的工資水平及福利待遇，有事業單位的工資水平 及福利待遇，由事業單位根據發展需要和實力來確定，不再由國家規定。 4.3 改革用人機制，推進人才社會化 建立系統內人才交流平臺，對系統內人員編制及在編人員實行集中管理和統一 調配，實現系統資源優化配置，使各類人才能力得到合理、高效地發揮。及時出臺 相關統一規定，制訂富余及相關人員退出、分流管理措施，確保事業單位崗位設置 管理及后勤社會化等改革措施順利推進。 基本建立符合各類事業單位自身特點的政事職責分開、單位自主用人、人員自 主擇業、政府依法監管、配套措施完善的科學分類的管理體制，建立一套符合專業 技術崗位、管理崗位、工勤崗

30、位人才成長規律的管理制度，形成一個人員能進能出、 職務能上能下、待遇能升能降、優秀人才能夠脫穎而出的充滿生機活力的用人機制， 實現事業單位人事管理的科學化、法制化。 完善高層次人才隊伍建設體制、機制，建設事業單位人才高地。事業單位是高 層次人才及需求聚集的地方，建議設立事業單位優秀人才培養基金，用于高層次人 才的培養和引進。建議根據事業單位實際情況，研究制訂引進事業單位高層次人才 的特殊政策，使事業單位專業人才能夠引得進，留得住。高層次人才的引進和培養 主要靠事業單位通過不同渠道各自解決，人才信息渠道比較散，建議建立健全事業 單位高層次人才引進交流服務平臺。 4.4 統籌規劃，統一推進和綜合協

31、調 深化事業單位分類改革，提高公共服務質量和效率。根據事業單位所承擔的職 能和履行的職責，進一步地進行科學合理分類。強化行政性事業單位管理職能，該 參照管理的就要參照管理。對原核定的有償公益類事業單位中承擔無償公益職能的 要科學分類，符合條件的自收自支公益類事業單位，有序轉為全額撥款單位。 整合資源，提高事業單位工作績效。整合和提升事業單位所占有的公益性公共 服務的資源，使之更有效率、布局更為合理，做大做強公益性和非營利性公共服務。 在不增加編制數的前提下，整合管理和人力資源，降低成本，減少支出，提高社會 效益，使事業單位把更多的精力放在服務工作上。可建立系統內人才交流平臺，對 系統內人員編制

32、及在編人員實行集中管理和統一調配，實現系統資源優化配置，使 各類人才能力得到合理、高效地發揮。及時出臺相關統一規定，制訂富余及相關人 員退出、分流管理措施，確保事業單位崗位設置管理及后勤社會化等改革措施順利 推進。 4.5 多元約束，加強事業單位的監管 建立新的事業單位監管體制，必須改變部門各自管理事業法人的部門管理體制， 建立獨立的事業單位監督管理機構，推進管辦分離，實行統一管理體制。對事業法 人實行包括準入管理、過程監管、時候處罰的全過程監管，查出和糾正違法違規行 為。在社會事業的幾大系統，如教育、衛生、科技、文化、廣電等實施事業單位國 有投資者與行業管理部門的分離，組建國有投資公司、控股公司或事業發展中心等 機構行使所有者職能，將現行行業主管部門的資產所有者職能予以剝離。在此基礎 上整合各系統的社會事業資源，合并相關行業的投資公司組建成較大規模的社會事 業投資公司或發展中心；相關行業的