1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛解決 陳亞平 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng) 教授 一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛概述 （一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)概述 農(nóng)村土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登 記頒證 家庭承包的農(nóng) 村土地 其他承包方式 承包的農(nóng)村土 地 是指由縣級(jí)政府（具體由縣級(jí)農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)）對(duì) 本區(qū)域內(nèi)通過(guò)家庭承包和其他承包方式所承包的農(nóng)村土地進(jìn)行 確權(quán)登記頒證的活動(dòng)。 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是為穩(wěn)定和完善現(xiàn)有農(nóng)村土 地承包關(guān)系，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，是農(nóng)村土地承包地的流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保 的前提。 1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的概念和意義 2.農(nóng)村

2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的內(nèi)容 農(nóng)村土地確權(quán)以現(xiàn)有的土地承包關(guān)系的二輪土地承包臺(tái)賬、 承包合同等為基礎(chǔ)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查成果為根據(jù)，落 實(shí)農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，由縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承 包管理部門將承包農(nóng)戶對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán) 利記載于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，由省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一 印制農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，加蓋縣級(jí)人民政府印章后頒 發(fā)到農(nóng)戶。 3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的程序 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程（試行） 對(duì)于以家庭承包經(jīng)營(yíng)方式承包的土地，確權(quán)的基本操作流程包括如下步驟： 1）準(zhǔn)備前期資料； 2）入戶權(quán)屬調(diào)查； 3）測(cè)量地塊成圖； 4）公示審核； 5）建立登記簿；

3、 6）完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書； 7）建立農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)； 8）資料歸檔。 對(duì)其他方式承包土地的確權(quán)參照上述程序和步驟。 廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)施方 案規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的流程 1 1）制定方案；）制定方案； 2 2）宣傳培訓(xùn)；）宣傳培訓(xùn)； 3 3）收集資料；）收集資料； 4 4）摸底調(diào)查；）摸底調(diào)查； 5 5）制作底圖；）制作底圖； 6 6）外業(yè)調(diào)查；）外業(yè)調(diào)查； 廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)施方案 規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的流程（續(xù)） 7 7）內(nèi)業(yè)處理；）內(nèi)業(yè)處理； 8 8）張榜公示；）張榜公示； 9 9）簽印確認(rèn)；）簽印確認(rèn)； 1010）審核頒

4、證；）審核頒證； 1111）歸檔建庫(kù)；）歸檔建庫(kù)； 1212）檢查驗(yàn)收。）檢查驗(yàn)收。 4.我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的基本規(guī)劃 2011年開始，全省在五個(gè)縣市搞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確 權(quán)試點(diǎn)； 2014年廣東省政府確定了開展土地確權(quán)工作的三年 規(guī)劃： 2014年在18個(gè)縣（市、區(qū)）和6個(gè)鎮(zhèn)（街）擴(kuò)大試點(diǎn) 工作的范圍； 2015年在全省全面開展土地確權(quán)工作； 到2016年底，全省基本完成確權(quán)登記頒證任務(wù)，建 立健全農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)。 （二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛概述 1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的概念 它是指在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的過(guò) 程中因?yàn)榇_權(quán)登記頒證事宜在農(nóng)戶、集體經(jīng)

5、濟(jì)組 織、確權(quán)登記機(jī)關(guān)之間發(fā)生的糾紛。 農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的糾紛 農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的糾紛 農(nóng)戶與確權(quán)登記機(jī)關(guān)之間的糾紛 2.產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的成因分析 1）歷史原因： 各地農(nóng)村在首輪和二輪土地承包過(guò)程中存在手續(xù)不清、檔案不全的問(wèn)題； 因?yàn)槭苤朴诋?dāng)時(shí)的歷史條件土地承包工作不夠細(xì)致、能夠運(yùn)用的技術(shù)手段有限， 農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織為減輕“公糧”和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有意瞞報(bào)面積，再加上開荒 拓耕等原因使承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的記載與實(shí)際不符，農(nóng)戶承包地普遍存在位 置不明、四至不清、面積不準(zhǔn)的問(wèn)題； 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和集體提留導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，加上外出務(wù)工的吸引，農(nóng)戶撂荒、棄耕 等現(xiàn)象一度很嚴(yán)重，發(fā)包方由

6、此收回承包地并重新發(fā)包或組織代耕； 一些農(nóng)戶的戶口遷移和代耕農(nóng)的出現(xiàn)，使他們與遷入地、遷出地產(chǎn)生利益沖突； 在土地承包法出臺(tái)前，收回承包地、交回承包地、調(diào)整承包地以及承包地的 流轉(zhuǎn)比較隨意，為日后產(chǎn)生糾紛埋下隱患。 2.產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的成因分析 2）現(xiàn)實(shí)的原因: 隨著近年來(lái)各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，比如農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的免除、種糧補(bǔ)貼的發(fā)放 ，農(nóng)戶承包耕種土地成了一項(xiàng)純受益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)； 農(nóng)產(chǎn)品（包括經(jīng)濟(jì)作物）的產(chǎn)量增高和價(jià)格上漲以及征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不 斷提高使農(nóng)村土地的價(jià)值不斷得以凸顯； 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村股份合作制改造的推行在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的 衍生出新的經(jīng)濟(jì)利益； 在首輪或二輪承包

7、以后，農(nóng)戶家庭出現(xiàn)分戶析產(chǎn)、婚嫁、離婚、生育、亡 故、農(nóng)轉(zhuǎn)非等情形致使農(nóng)戶數(shù)量或家庭人口數(shù)量出現(xiàn)變化，和原有按戶和 人口數(shù)量分配的承包地不匹配等。 2.產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的成因分析 3）土地承包經(jīng)營(yíng)制度和相關(guān)法律法規(guī)自身不健全的原因： 集體所有制自身存在產(chǎn)權(quán)不夠明晰和徹底的問(wèn)題； 首輪和二輪承包都是以農(nóng)戶為承包方，法律規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方通常不能收 回或調(diào)整承包地，承包期內(nèi)往往實(shí)行“生不增、死不減”的原則，農(nóng)戶家庭 新增人口短期內(nèi)難以獲得承包地； 土地管理法與土地承包法等法律還不夠完善，甚至法律之間還存在 不完全一致的規(guī)定； 在農(nóng)村土地承包法出臺(tái)以前，對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)不夠

8、嚴(yán)格 和剛性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和集體利益優(yōu)于個(gè)人利益，發(fā)包方可以以各種借口和理由 調(diào)整和收回承包地，但在農(nóng)村土地承包法出臺(tái)和取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，強(qiáng) 調(diào)維護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，發(fā)包方不得違法調(diào)整和收回承包地 ，對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格和剛性保護(hù)。 2.產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的成因分析 4）農(nóng)民心態(tài)和觀念上的原因： 圍繞農(nóng)村集體土地的利益格局的變化使農(nóng)民對(duì)待集體承包 地的心態(tài)發(fā)生變化，而且隨著時(shí)代的進(jìn)步，農(nóng)民爭(zhēng)取和維 護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)變得越來(lái)越濃厚，圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 的糾紛也會(huì)越來(lái)越多和越來(lái)越突出。近些年的涉農(nóng)信訪事 件，很大一部分都是圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提出的各種 訴求。 3.

9、妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的意義 1）能夠明確權(quán)屬，消除爭(zhēng)議，使農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)得以落實(shí)； 2）能夠緩和農(nóng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村基層社區(qū)的 和諧穩(wěn)定； 3）為今后促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)掃清 障礙。 二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)常見糾紛種類 及其處理建議 （一）土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議引發(fā)的土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛 爭(zhēng)議形式：村民小組之間、村與村之間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn) 之間因?yàn)橥恋剡吔鐮?zhēng)議引發(fā)的糾紛 解決建議：集體經(jīng)濟(jì)組織、村與村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間 存在土地邊界爭(zhēng)議的，由由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或國(guó)土部門先確 定土地權(quán)屬后再進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記。 （二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形

10、式之一：承包地邊界、四至不清引發(fā)的糾紛 解決建議：對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬未確定或存在爭(zhēng)議 的土地，待爭(zhēng)議解決后再確權(quán)登記。 （二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之二：土地承包合同、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書與實(shí)際地塊 、面積不符引發(fā)的糾紛 解決建議：堅(jiān)持完善二輪土地延包關(guān)系、承包地塊及“四至”界 限不變的前提下，由專業(yè)測(cè)繪公司根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查成果 和購(gòu)買衛(wèi)星影像圖，形成用于調(diào)查和實(shí)測(cè)的基礎(chǔ)工作底圖。按照 基礎(chǔ)工作底圖和二輪延包時(shí)農(nóng)戶承包地基和信息形成農(nóng)戶基本信 息摸底表，入戶實(shí)地進(jìn)行承包地塊調(diào)查，實(shí)測(cè)面積填入新頒發(fā)的 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和登記簿。原有的承包面積同時(shí)記錄到登記簿上。 （二）土

11、地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之三：原來(lái)沒有納入農(nóng)戶土地承包面積的自留山 （地）、園地、菜地、旱地等是否予以確權(quán)引發(fā)的糾紛 解決建議：本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，凡已納入承 包地的繼續(xù)作為承包地登記；目前尚未納入承包地的，本 次不予確權(quán)登記，但可以按實(shí)際面積記錄在冊(cè)。 （二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之四：按當(dāng)?shù)亓?xí)慣計(jì)算的土地面積與實(shí)測(cè) 面積不一致引發(fā)的爭(zhēng)議 解決建議：可以繼續(xù)延用當(dāng)?shù)亓?xí)慣，但應(yīng)當(dāng)公開透明，不搞 暗箱操作，必須由村民小組民主討論決定，報(bào)村委會(huì)批準(zhǔn)。 確權(quán)登記頒證應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，對(duì)實(shí) 測(cè)面積，經(jīng)公示后據(jù)實(shí)登記。在登記簿中如實(shí)填寫“承包地

12、 二輪承包合同面積”和“實(shí)際測(cè)量面積”。對(duì)出入較大的要 對(duì)土地地籍草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無(wú)異議 的，才能確權(quán)登記，經(jīng)營(yíng)權(quán)證書只填寫實(shí)際測(cè)量的面積。 （二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之五：集體有機(jī)動(dòng)地的能否在這次土地 確權(quán)登記頒證工作中進(jìn)行承包地調(diào)整引發(fā)的糾紛 解決建議：這次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的 主要任務(wù)是，解決承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間 位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題。一些有機(jī)動(dòng)地的村集體 ，待這次確權(quán)登記頒證工作結(jié)束后，可以依據(jù)有關(guān)法律法 規(guī)，通過(guò)村民議決的方式來(lái)決定。 （二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之六：農(nóng)戶在家庭承包土地范

13、圍外新開墾荒地能 否確權(quán)引發(fā)的糾紛 解決建議：集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的荒地的所有權(quán)歸集體經(jīng) 濟(jì)組織，農(nóng)戶未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意私自開墾的荒地，建 議不納入在本次確權(quán)登記范圍。農(nóng)戶按照與集體簽訂的協(xié) 議將荒廢的老堤、水渠、磚窯及其他荒地等整理復(fù)耕，其 土地所有權(quán)歸集體，納入其他方式承包管理，應(yīng)簽訂土地 承包合同，確定承包期限、承包金及其他權(quán)利義務(wù)。承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記按其他方式承包規(guī)定辦理。 （三）不同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之一：農(nóng)村土地承包法生效前發(fā)包方調(diào)整承 包土地的程序不完全符合農(nóng)村土地承包法引發(fā)的效力 爭(zhēng)議。 對(duì)以前個(gè)別地方對(duì)承包地進(jìn)行了調(diào)整的，建議按照尊重歷 史和現(xiàn)實(shí)的

14、原則，在不違背法規(guī)政策的前提下，實(shí)行民主 協(xié)商、村民議決。只要群眾認(rèn)可無(wú)異議，可在村民議決的 基礎(chǔ)上完善審批手續(xù)并依據(jù)土地承包現(xiàn)狀予以確權(quán)登記頒 證。群眾有異議的，按照法律程序解決爭(zhēng)議后，再行確權(quán) 登記頒證。 （三）不同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之二：第二輪農(nóng)村土地承包合同訂立后對(duì)承包地 進(jìn)行過(guò)調(diào)整的村組，對(duì)如何確定承包地面積產(chǎn)生的爭(zhēng)議。 解決建議：本著有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，有利于工作開展的 原則，小調(diào)整只要公平、合理、合法，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織（ 村民小組）成員會(huì)議審議通過(guò)，在本次確權(quán)頒證工作中， 可以認(rèn)定承包地調(diào)整事實(shí)，補(bǔ)充審批手續(xù)后，按小調(diào)整后 的承包關(guān)系確權(quán)頒證。群眾有異議

15、的，按照法律程序解決 爭(zhēng)議后，再進(jìn)行確權(quán)登記頒證。 （三）不同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之三：常年舉家外出務(wù)工人員的承包地如何 確權(quán)引發(fā)的爭(zhēng)議 解決建議：國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾 紛的緊急通知（國(guó)辦發(fā)明電200421號(hào)）規(guī)定，按照農(nóng) 村土地承包法的規(guī)定，承包期內(nèi)，除承包方全家遷入設(shè)區(qū)的 市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，不得收回農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)外 出農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，只要在土地二輪延包中獲得了承包權(quán)，就必 須將承包地還給原承包農(nóng)戶繼續(xù)耕作。鄉(xiāng)村組織已經(jīng)將外出農(nóng) 民的承包地發(fā)包給別的農(nóng)戶耕作的，如果是短期合同，應(yīng)當(dāng)將 承包收益支付給擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，合同到期后，將

16、土地 還給原承包農(nóng)戶耕作。如果是長(zhǎng)期合同，可以修訂合同，將承 包地及時(shí)還給原承包農(nóng)戶；或者在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)給 予或提高原承包農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。 （三）不同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之四：未參加第二輪農(nóng)村土地承包的農(nóng)戶主張按第一 輪承包期所承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)引發(fā)的糾紛 解決建議：按照國(guó)務(wù)院辦公廳在關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地 承包糾紛的緊急通知（國(guó)辦發(fā)明電200421號(hào)）第三條規(guī) 定：“對(duì)外出農(nóng)戶中少數(shù)沒有參加二輪延包，現(xiàn)在返鄉(xiāng)要求承 包土地的，要區(qū)別不同情況，通過(guò)民主協(xié)商，妥善處理。如果 該農(nóng)戶的戶口仍在農(nóng)村，原則上應(yīng)同意繼續(xù)參加土地承包，有 條件的應(yīng)在機(jī)動(dòng)地中調(diào)劑

17、解決，沒有機(jī)動(dòng)地的可通過(guò)土地流轉(zhuǎn) 等辦法解決。” （三）不同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之五：此前欠繳稅費(fèi)或土地拋荒的農(nóng)戶被收回承包地 后現(xiàn)在要求發(fā)還承包地并予以確權(quán)引發(fā)的爭(zhēng)議 解決建議：按照國(guó)務(wù)院辦公廳在關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊 急通知（國(guó)辦發(fā)明電200421號(hào)）第四條規(guī)定：堅(jiān)決糾正對(duì)欠繳稅費(fèi)或 土地拋荒的農(nóng)戶收回承包地。要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，任何 組織和個(gè)人不能以欠繳稅費(fèi)和土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要 立即糾正，予以退還。對(duì)農(nóng)村土地承包法實(shí)施以前收回的農(nóng)戶拋荒承包 地，如農(nóng)戶要求繼續(xù)承包耕作，原則上應(yīng)允許繼續(xù)承包耕種。如原承包土地 已發(fā)包

18、給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員，應(yīng)修訂合同，將土地重新承包給原承包 農(nóng)戶；如已分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可在機(jī)動(dòng)地中予以解決；沒有機(jī)動(dòng) 地的，要幫助農(nóng)戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，獲得耕地。對(duì)農(nóng)戶所欠稅費(fèi)，應(yīng)列明債權(quán) 債務(wù)，按照農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中清理鄉(xiāng)村債務(wù)的有關(guān)規(guī)定妥善處理。 【案例】 農(nóng)民趙某嫌種地收入太少便攜帶妻子棄耕撂荒，南下深圳打工 。2005年以來(lái)，中央落實(shí)一系列惠農(nóng)政策，在外飽受漂泊之苦 的趙某想回家繼續(xù)經(jīng)營(yíng)承包地。但回村后，村委會(huì)以土地已經(jīng) 發(fā)包給他人為由拒絕了趙某的要求。幾經(jīng)協(xié)商后雙方?jīng)]有達(dá)成 共識(shí)，趙某便向法院提起訴訟，要求村委會(huì)返還承包地。經(jīng)過(guò) 庭審，法院最后支持了趙某的訴求。 （三）不

19、同時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之六：對(duì)發(fā)包方是否合法收回農(nóng)戶承包地引發(fā)的確權(quán)爭(zhēng) 議 解決建議：根據(jù)廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合 同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見第6條的規(guī)定： 因國(guó)家施行農(nóng)業(yè)稅減免、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策，承包方依據(jù)土地承包 合同要求重新獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如有證據(jù)證明其已自愿交回 承包地的，按照農(nóng)村土地承包法第二十九條的規(guī)定處理（即 在承包期內(nèi)不得再要求承包土地）。 不屬于承包方自愿交回承包地的，按照最高人民法院關(guān)于審理 涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋第六條的規(guī)定 處理（即發(fā)包方未將承包地另行發(fā)包，應(yīng)返還承包地；發(fā)包方已 將承包地另行發(fā)包給第三人

20、，新簽訂的承包合同無(wú)效，返還承包 地并賠償損失）。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之一：承包戶人口數(shù)量發(fā)生增減要求增減承包地引發(fā) 的糾紛 解決建議：中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法第二十七條規(guī) 定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！痹诔邪趦?nèi)，不能 因?yàn)榧彝ネ恋爻邪鼞糁谐蓡T的增減變化（婚喪嫁娶、添丁增口 等），影響家庭承包戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確定和承包土地的穩(wěn) 定。同樣，也不能因?yàn)橥恋爻邪彝ブ谐蓡T的增減變化而調(diào)整 承包土地的數(shù)量。而且這次是對(duì)農(nóng)戶家庭同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 形成的土地承包關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步確權(quán)登記頒證，不是也不能再 進(jìn)行農(nóng)村集體土地的重新調(diào)整和分配。如果集體經(jīng)濟(jì)組織有機(jī)

21、動(dòng)地的，可在確權(quán)工作結(jié)束以后另行依法承包給新增人口。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之二：戶主死亡的如何確權(quán)引發(fā)的爭(zhēng)議 解決建議：這次土地確權(quán)工作不是調(diào)整承包地，更不是打 亂重分，仍按“生不補(bǔ)、死不退”的原則，原戶主已死亡 ，其承包地由子女等繼承人繼續(xù)承包耕作的，同時(shí)應(yīng)更換 承包土地共有人或分戶進(jìn)行登記。但屬于原戶主單獨(dú)居住 （無(wú)配偶子女或子女因升學(xué)就業(yè)等原因?qū)艨谶w至設(shè)區(qū)的 市）已死亡的，其承包地應(yīng)交回集體處理。承包農(nóng)戶家庭 成員全部死亡的，發(fā)包方依法收回承包地，不予確權(quán)登記 。所收回土地納入集體機(jī)動(dòng)地管理。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之三：因?yàn)榻Y(jié)婚、

22、離婚、喪偶等引發(fā)的承包資格糾紛 解決建議：依據(jù)農(nóng)村土地承包法第三十條規(guī)定的精神，在 承包期內(nèi)，出嫁女、入贅婿、離婚或者喪偶者未取得新承包地 的，發(fā)包方不得收回其原承包地；新居住地調(diào)整承包土地時(shí)， 應(yīng)將其納入分配承包地范圍；新居住地已給其分配承包地的， 其所在村民小組有向原居住地告知的義務(wù)，原居住地不再保留 其承包地。在本次確權(quán)工作過(guò)程中，對(duì)于上述糾紛首先要引導(dǎo) 農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織依法解決爭(zhēng)議后，再根據(jù)解決的結(jié)果予以 確權(quán)。 【案例分析】 【案情案情】李某（女）嫁到張村后，由張村村委會(huì)分給承包地2畝 ，雙方簽訂了土地承包合同。后李某因雙方感情不和與丈夫離婚 ，搬回娘家居住。張村村委會(huì)以李某已經(jīng)離

23、婚且已不在本村居住 為由，口頭通知李某她所承包的2畝土地已被村里按照規(guī)定收回 。李某多次同村里交涉，并證明她并沒有在娘家村取得新的承包 地，要求繼續(xù)承包張村的土地，遭張村村委會(huì)拒絕。最后，失去 土地的李某將張村村委會(huì)告上了法庭。法院判決：張村村委會(huì)強(qiáng) 行收回李某承包地的行為無(wú)效，該2畝土地由李某繼續(xù)承包，并 由張村村委會(huì)賠償因此給李某造成的損失。 【案例分析】 簡(jiǎn)要分析簡(jiǎn)要分析：李某在與其丈夫離婚后，盡管已回到其娘家所 在的村居住，但在新的居住地并沒有取得新的承包地，因 此應(yīng)繼續(xù)承包其原承包地；被告張村村委會(huì)以原告李某離 婚并回娘家居住為由將其2畝承包地收回，違反了法律規(guī) 定，而張村的鄉(xiāng)規(guī)民約

24、也不能對(duì)抗國(guó)家的法律。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之四：因?yàn)榧彝シ謶粑霎a(chǎn)引發(fā)的承包資格糾紛 解決建議：承包期內(nèi)，承包方家庭成員分戶的，可以申請(qǐng) 發(fā)包方對(duì)分戶前的承包土地進(jìn)行分戶承包，并分別簽訂承 包合同?？h級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)給予 辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證等相關(guān)證書。對(duì)二輪土地 承包以后承包方分戶的，按照分戶以后各方對(duì)土地的占有 現(xiàn)狀進(jìn)行登記，按所分戶數(shù)頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；對(duì)存 在爭(zhēng)議的，先由當(dāng)事人解決爭(zhēng)議再進(jìn)行確權(quán)登記。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之五：因?yàn)榇ㄟw入農(nóng)戶）或借耕關(guān)系引發(fā)的確權(quán) 糾紛 解決建議：農(nóng)田代耕關(guān)系實(shí)際

25、上是一種向農(nóng)村集體組織成員以 外的農(nóng)民轉(zhuǎn)包農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包關(guān)系。代耕農(nóng)并不屬于代 耕地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的固有成員，其并不能因?yàn)榇P(guān)系便 獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格和土地承包資格。根據(jù) 廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若 干問(wèn)題的指導(dǎo)意見的規(guī)定，第三人以其長(zhǎng)期耕作或繳納農(nóng)業(yè) 稅等為由主張取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不予支持?？梢砸龑?dǎo)代 耕農(nóng)或借耕者返回原籍進(jìn)行土地承包確權(quán)或參與代耕地的承包 土地流轉(zhuǎn)以解決生計(jì)保障問(wèn)題。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之六：因?yàn)槌邪皆谵r(nóng)用地上違建等嚴(yán)重違約行為引 發(fā)的確權(quán)爭(zhēng)議 解決建議：承包方未經(jīng)批準(zhǔn)將承包的農(nóng)用地用于

26、非農(nóng)業(yè)建設(shè)的 情況下發(fā)包方有權(quán)請(qǐng)求法院解除承包合同，但是承包農(nóng)戶并不 因此完全喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和土地承包資格，其作為 農(nóng)民的基本生存權(quán)益仍應(yīng)得到法律的保障，即便解除承包合同 的，解除承包合同的范圍應(yīng)該僅局限于用于非農(nóng)建設(shè)的地塊而 非家庭全部承包地；在能恢復(fù)耕種的情況下，應(yīng)盡量由承包農(nóng) 戶恢復(fù)耕種，不宜輕易解除承包合同。 對(duì)農(nóng)戶未經(jīng)國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)，自行在承包地上蓋房、建 設(shè)附屬設(shè)施或者改作宅基地的，仍按農(nóng)用承包地進(jìn)行確權(quán)登記 ，計(jì)入承包地面積。涉嫌違法的，由國(guó)土資源管理部門、城管 部門依法處理。當(dāng)然，農(nóng)戶經(jīng)審批建房及其附屬設(shè)施占用承包 地的，不再列入確權(quán)登記范圍。 （四）土地承包經(jīng)

27、營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之七：因戶口遷出（入）或遷居引發(fā)的土地承包確權(quán) 糾紛 解決建議：這類糾紛的情形比較復(fù)雜，要區(qū)分不同情況做出不 同的處理。 1）家庭遷入城鎮(zhèn)居住但戶口仍在農(nóng)村的。根據(jù)農(nóng)村土地承包 法的規(guī)定，家庭遷入城鎮(zhèn)居住但戶口仍在農(nóng)村的仍然是該集 體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包戶，應(yīng)當(dāng)如實(shí)進(jìn)行承包地確權(quán)登記 頒證。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 2）在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)戶。根據(jù)農(nóng)村土地承包法第二 十六條的規(guī)定，承包期內(nèi)承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的， 應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許 其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城 鎮(zhèn)戶口后，原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

28、保持不變。農(nóng)戶家庭雖然 已遷入城鎮(zhèn)落戶居住，但應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng) 當(dāng)按照承包方的意愿進(jìn)行確權(quán)登記頒證。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 3）全家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為城市居民戶口的。根據(jù)農(nóng)村土 地承包法規(guī)定，承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為 非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包 方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。 【案例分析】 【案情】占某的父親早年去世，最近母親也因病去世。忙 完母親后事后，占某想把父母生前的承包地轉(zhuǎn)包給堂兄種 植。村組干部得知后，認(rèn)為占某與妻子多年前將戶口遷到 打工的城市（設(shè)區(qū)市），沒有本村戶口，不能處理其父母 生前承包地的轉(zhuǎn)包。但

29、占某認(rèn)為，物權(quán)法出臺(tái)就是要 保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，父母只有自己一個(gè)子女，他們生前的承包 地理應(yīng)由其繼承，繼承后他就有權(quán)轉(zhuǎn)包。法院審理后依法 駁回了占某的訴訟請(qǐng)求。 【案例分析】 【簡(jiǎn)要分析】農(nóng)村土地承包法第十五條規(guī)定：“家庭承包 的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。”同時(shí)該法第三十一條規(guī) 定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。 林地 承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！北?案中占某夫婦多年前將戶口遷到打工的城市（設(shè)區(qū)市），在占 某父母相繼離世后，家中已無(wú)農(nóng)業(yè)人口來(lái)代表該戶繼續(xù)承包集 體土地。而且農(nóng)村土地承包法只允許林地由繼承人（不問(wèn) 是否是農(nóng)戶或農(nóng)也人口）在承包期內(nèi)繼續(xù)承包，不

30、允許土地（ 耕地）由繼承人繼續(xù)承包。因此，發(fā)包方有權(quán)收回承包地。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 4）承包期內(nèi)全家遷居至外地農(nóng)村的，無(wú)論其戶口有沒有 遷出，只要其在遷入地的集體經(jīng)濟(jì)組織沒有獲得承包土地 的，為保障其最基本的生存權(quán)益，其原籍所在地的發(fā)包方 不得以遷居、土地撂荒、欠繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等為由收回發(fā)包地 。但如果遷居農(nóng)戶在遷入地經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織按照民主議 事程序授予其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并獲得承包土地的， 經(jīng)征求其意見，可以由該農(nóng)戶向原籍所在地的發(fā)包方自愿 交回承包地。 （四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格引發(fā)的糾紛 5）根據(jù)國(guó)家移民政策，因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)、地質(zhì)災(zāi)害等原因外 省（市、縣）農(nóng)戶的戶籍

31、從外地遷入本地集體經(jīng)濟(jì)組織的， 遷入農(nóng)戶是否取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并承包遷入地集體 土地，要按照國(guó)家和本省接收安置移民的政策處理。 【案例探討】 【案情】某縣一個(gè)行政村紅星小組的農(nóng)戶陳某在1987年將全家 戶口遷至惠州某村民小組，也是農(nóng)業(yè)戶口代耕農(nóng)（原因是原籍 所在地的承包地養(yǎng)活不了家人）。1990年原所在村民小組搞承 包地小調(diào)整，其原村小組以陳某欠交農(nóng)業(yè)稅等原因?qū)⑵湓邪?地發(fā)包給本紅星小組的其它農(nóng)戶耕種（也沒有書面承包合同等 手續(xù)）。2011年陳某將戶口遷回本村不是原紅星小組而是在本 村另外一個(gè)村小組（因原紅星小組不接收落戶）?，F(xiàn)其陳某要 其原紅星小組返還原承包地。請(qǐng)問(wèn)該案如何處理？ 爭(zhēng)

32、執(zhí)焦點(diǎn)問(wèn)題 1. 陳某自愿遷出戶口是否視為喪失紅星小組農(nóng)戶資格? 2. 農(nóng)地承包權(quán)與承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅要權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，但農(nóng)戶拋荒承 包土地并拒交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)提留能否作為發(fā)包方收回承包土地的充 分理由? 3.陳某的行為是否視為在第一輪土地承包過(guò)程中自愿放棄原有 紅星小組土地承包權(quán)并且主動(dòng)放棄參與二輪延包？ 4.1990年小調(diào)整時(shí)其他農(nóng)戶是否合法取得陳某原來(lái)承包土地的 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)？ 【案例探討】 【簡(jiǎn)要分析】陳某雖然自愿遷出戶口，但如果未在遷入地 獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和承包土地，并不喪失繼續(xù)在 紅星小組承包土地的資格；農(nóng)戶拋荒承包土地并拒交農(nóng)業(yè) 稅費(fèi)提留，在農(nóng)村土地承包法出臺(tái)前可以作為發(fā)包方 解除承包合同

33、收回承包地的理由，但該做法已被農(nóng)村土 地承包法和2004年國(guó)辦發(fā)文所否定和糾正；只要沒有證 據(jù)證明陳某書面自愿交回承包地和自愿放棄參與二輪土地 延包，其仍有土地承包資格并要求發(fā)還違規(guī)收回的承包地 ；根據(jù)農(nóng)村土地承包法的精神，只要陳某不是自愿交 回承包地，發(fā)包方與其他農(nóng)戶新訂立的承包合同無(wú)效。 （五）農(nóng)戶家庭承包地流轉(zhuǎn)引發(fā)的確權(quán)糾紛 爭(zhēng)議形式之一：因?yàn)榛Q承包地引發(fā)的確權(quán)糾紛 解決建議：根據(jù)中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法、最 高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法 律問(wèn)題的解釋（法釋20066號(hào)）等規(guī)定，農(nóng)戶以互 換的方式流轉(zhuǎn)承包地的，流轉(zhuǎn)雙方有書面流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同 ）的，按照協(xié)議據(jù)實(shí)確權(quán)

34、登記頒證；未有書面協(xié)議的，由 雙方達(dá)成書面協(xié)議并向村集體備案簽訂流轉(zhuǎn)合同后，再依 據(jù)合同確權(quán)登記頒證；互換有爭(zhēng)議的，待爭(zhēng)議解決后再確 權(quán)登記頒證。 （五）農(nóng)戶家庭承包地流轉(zhuǎn)引發(fā)的確權(quán)糾紛 對(duì)于跨村民小組的承包地互換，其實(shí)質(zhì)是雙方所在的集體 經(jīng)濟(jì)組織將土地承包給對(duì)方的組織成員，因此雙方村民小 組應(yīng)參照農(nóng)村土地承包法第四十八條規(guī)定的程序經(jīng)民 主討論同意互換并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的，可按互換 后的承包關(guān)系確權(quán)登記；雙方或一方村民小組不同意互換 的，仍按互換前的承包關(guān)系確權(quán)登記。廣東省高級(jí)人民 法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo) 意見第7條規(guī)定：“不同集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方經(jīng)雙方 所在

35、集體經(jīng)濟(jì)組織同意，互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方請(qǐng)求 確認(rèn)互換合同無(wú)效的，不予支持?！?【案例探討】 【案情】胡某和余某原來(lái)同屬于柴崗上生產(chǎn)隊(duì)，1980年柴崗上 生產(chǎn)隊(duì)分為圩上，街口和崗子上三個(gè)作業(yè)組，胡某一家被分在 圩上組，余某一家被分在街口組。1981年三個(gè)作業(yè)組分別實(shí)行 了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年冬，為了方便耕種，胡某父親將自 己承包的1.52畝耕地與余某承包的1.75畝耕地互換，雙方從此 在互換后的耕地上耕作至2002年冬。1998年農(nóng)村土地延長(zhǎng)承包 期發(fā)證時(shí)，雙方取得的土地承包證均對(duì)原由胡某一家承包的 1.52畝耕地進(jìn)行了登記，對(duì)原由余某一家承包的1.75畝耕地雙 方的承包證均未登記。

36、【案例分析】（續(xù)前） 胡某在父母相繼去世后，于2002年冬向余某提出換回原來(lái)耕地的要求，遭到 余某拒絕，雙方由此產(chǎn)生爭(zhēng)議。2005年9月1日，縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理仲 裁委員會(huì)對(duì)雙方的爭(zhēng)議作出仲裁決定，確認(rèn)雙方互換后的耕地所有權(quán)仍歸各 自原來(lái)的村民小組，原胡某承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸胡某，原余某承包地的承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸余某。余某不服該裁決，向縣人民法院提起訴訟。縣人民法院經(jīng) 審理認(rèn)為，縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理仲裁委員會(huì)無(wú)權(quán)行使人民政府職權(quán)對(duì)土 地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)，本案應(yīng)由人民政府對(duì)爭(zhēng)議的責(zé)任田重新確權(quán)后重作 審理，因而裁定中止訴訟。為此，余某于2006年4月1日申請(qǐng)所在鄉(xiāng)人民政府 進(jìn)行處理。鄉(xiāng)人民政

37、府經(jīng)過(guò)調(diào)查后作出行政處理決定，將原屬胡某的1.52畝 耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)歸余某擁有，原屬余某的1.75畝耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)歸 胡某擁有。胡某對(duì)此不服，向縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。 【案例分析】（續(xù)前） 縣人民政府法制辦公室經(jīng)審查后認(rèn)為，鄉(xiāng)人民政府對(duì)本案 糾紛積極進(jìn)行調(diào)查，組織調(diào)解是正確的，但鑒于胡某和余 某不屬同一村民小組，解決這一糾紛首先必須以土地所有 權(quán)人的名義向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出主張，明確爭(zhēng)議土 地所有權(quán)歸屬后，再由人民法院解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題 。爭(zhēng)議土地現(xiàn)分別屬于不同的村民小組，依照土地管理的 有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)爭(zhēng)議土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)鄉(xiāng) 人民政府均無(wú)權(quán)進(jìn)行確權(quán)。因此，縣人民

38、政府在行政復(fù)議 決定中，認(rèn)定油石鄉(xiāng)人民政府對(duì)胡某和余某的土地承包經(jīng) 營(yíng)權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議作出確權(quán)決定超越了法定權(quán)限，決定予以撤 銷。 問(wèn)題探討：該案例中的糾紛該如何處理？ 【案例分析】（續(xù)前） 【簡(jiǎn)要分析】（1）關(guān)于糾紛處理機(jī)關(guān)與處理程序。根據(jù) 土地管理法第十六條的規(guī)定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)權(quán) 屬爭(zhēng)議由政府行政處理，而根據(jù)農(nóng)村土地承包法第五 十一條的規(guī)定土地承包權(quán)爭(zhēng)議不應(yīng)由政府直接處理，而是 通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟解決。 【案例分析】（續(xù)前） （2）關(guān)于糾紛處理依據(jù)和處理思路。農(nóng)村土地承包法 第三十七條規(guī)定互換承包地必須訂立書面合同且報(bào)發(fā)包方備 案；農(nóng)村土地承包法第四十八條規(guī)定了向集體經(jīng)濟(jì)組織 成員

39、以外的人發(fā)包土地需經(jīng)過(guò)民主表決程序并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人 民政府批準(zhǔn)。本案中雙方互換承包地并沒有履行這些程序， 并不產(chǎn)生互換的法律效力。因此可以先由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn) 人民政府加以調(diào)解；調(diào)解不成，由縣國(guó)土部門對(duì)兩塊耕地的 土地所有權(quán)予以確權(quán)，再由當(dāng)事人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議選 擇仲裁或訴訟，由仲裁或訴訟確認(rèn)互換行為無(wú)效，并由農(nóng)村 土地承包管理部門對(duì)雙方二輪延包時(shí)的承包證予以變更。 （五）農(nóng)戶家庭承包地流轉(zhuǎn)引發(fā)的確權(quán)糾紛 爭(zhēng)議形式之二：因?yàn)檗D(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地引發(fā)的確權(quán)糾紛 解決建議：根據(jù)農(nóng)村土地承包法，農(nóng)戶以轉(zhuǎn)讓方式流 轉(zhuǎn)承包地的，未經(jīng)原承包方書面申請(qǐng)和發(fā)包方書面認(rèn)可的 ，仍按原承包農(nóng)戶確權(quán)登記頒證。經(jīng)原承

40、包方書面申請(qǐng)和 發(fā)包方書面認(rèn)可的，按照流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）據(jù)實(shí)測(cè)量土地 并確權(quán)登記頒證。轉(zhuǎn)讓承包土地原則上應(yīng)限于本集體經(jīng)濟(jì) 組織內(nèi)部農(nóng)戶間。 （五）農(nóng)戶家庭承包地流轉(zhuǎn)引發(fā)的確權(quán)糾紛 爭(zhēng)議形式之三：因?yàn)槌邪剞D(zhuǎn)包、出租、入股等原因引發(fā) 的糾紛 解決建議：以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地的，不 改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體和效力，仍按原承包農(nóng)戶確權(quán) 登記頒證，不給受讓方頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，其流 轉(zhuǎn)關(guān)系繼續(xù)履行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定。 （六）政策性原因變更原承包地引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之一：家庭承包地全部或部分被國(guó)家征用引發(fā)的 土地確權(quán)糾紛 解決建議：根據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法、中華 人民共

41、和國(guó)農(nóng)村土地承包法及相關(guān)的規(guī)定，此次承包土 地確權(quán)登記頒證中，承包地全部被國(guó)家征收的，應(yīng)進(jìn)行注 銷登記；被國(guó)家部分征用的，應(yīng)從承包土地地塊和面積中 減除，并進(jìn)行變更登記；未被征用部分則據(jù)實(shí)測(cè)量確權(quán)登 記頒證。 （六）政策性原因變更原承包地引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之二：因發(fā)展集體公益事業(yè)使用的家庭承包地引 發(fā)的糾紛 解決建議：根據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法和中華 人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法及相關(guān)規(guī)定，此次承包土地 確權(quán)登記頒證中，因發(fā)展集體公益事業(yè)全部或部分被使用 的承包地分別進(jìn)行注銷和變更登記，未被集體征用、占用 的部分則據(jù)實(shí)測(cè)量確權(quán)登記頒證。 （六）政策性原因變更原承包地引發(fā)的糾紛 爭(zhēng)議形式之三：退

42、耕還林土地引發(fā)的土地確權(quán)糾紛 解決建議：農(nóng)戶承包地按相關(guān)規(guī)定已經(jīng)退耕還林的，應(yīng)按 國(guó)家林地承包相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)頒發(fā)林權(quán)證，不再列入本次土 地確權(quán)登記范圍。 三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的解決途徑 （一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的基本原則 除了國(guó)家先后頒布農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法對(duì)農(nóng)戶的 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法予以保護(hù)外，國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)部歷來(lái)也比較 重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的妥善解決，先后多次發(fā)文闡明 解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的基本原則。 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通 知（國(guó)辦發(fā)明電200421號(hào))的要求 農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見 （農(nóng)經(jīng)發(fā)20112

43、號(hào)文）的要求 農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部等六部委關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見（農(nóng)經(jīng)發(fā)20152 號(hào)文）的要求 （一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的基本原則 從農(nóng)村土地承包法出臺(tái)到國(guó)辦發(fā)文，都確立了嚴(yán)格保護(hù)農(nóng) 戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原則，對(duì)此前發(fā)包方借故調(diào)整和收回承包 地的做法予以堅(jiān)決的否定和糾正。根據(jù)上述發(fā)文，我們認(rèn)為， 在處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持以下原則和思路： 1.依法維護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，發(fā)包方不得違法 隨意調(diào)整或收回承包地，確?！案哂衅涮铩眮?lái)保障農(nóng)戶的基 本生存條件，這也是確保農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本前提； （一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的

44、基本原則 2. 對(duì)確權(quán)工作中遇到的糾紛問(wèn)題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧 現(xiàn)實(shí)、分類處置的原則依法妥善解決； 3. 要引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，通過(guò) 協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解； 4.對(duì)確權(quán)登記頒證中的糾紛，有法律政策規(guī)定的，依法依政策進(jìn) 行調(diào)處。對(duì)于一些疑難問(wèn)題，在不違背法律政策精神的前提下， 通過(guò)民主協(xié)商妥善處理； 5.權(quán)屬糾紛未解決的，不進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，待 糾紛解決后再進(jìn)行確權(quán)登記，并將有當(dāng)事人簽字確認(rèn)的糾紛調(diào)處 結(jié)果的書面文件長(zhǎng)期存檔備查。 （二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的解決途徑 農(nóng)村土地承包法第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng) 發(fā)生糾紛

45、的，雙方當(dāng)事人可以協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民 委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商 、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁 機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴”。該規(guī)定明 確了調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛的各種途徑。 1.協(xié)商解決 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成 員之間，當(dāng)事方往往有親緣、宗族關(guān)系或是近鄰，彼此熟 悉，日常生活和社會(huì)關(guān)系的交集比較多，容易就糾紛達(dá)成 妥協(xié)。發(fā)生糾紛時(shí)，基層組織和確權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該鼓勵(lì)和引導(dǎo) 爭(zhēng)議各方用協(xié)商的方式化解糾紛，并根據(jù)協(xié)商一致的結(jié)果 進(jìn)行確權(quán)，將相關(guān)的書面協(xié)議存檔備查。 1.協(xié)商解決 有些爭(zhēng)議和承包地的調(diào)整還需

46、要按照土地承包法的規(guī) 定以及集體經(jīng)濟(jì)組織章程或村規(guī)民約規(guī)定的程序召集村民 （社員）大會(huì)或村民（社員）代表會(huì)議通過(guò)民主決策程序 討論解決。若村規(guī)民約的內(nèi)容明顯陳舊或存在重男輕女、 歧視外嫁女、入贅男或從根本上剝奪超生人口、違法犯罪 人員的基本生存條件等不合理的內(nèi)容，應(yīng)該引導(dǎo)村民按照 民主程序進(jìn)行修改，或引導(dǎo)村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所依 法進(jìn)行調(diào)解，避免農(nóng)戶信訪將基層的糾紛上移。 2.調(diào)解解決 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然承包給農(nóng)戶，但是土地的所有權(quán)仍然 屬于村集體或村民小組。集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)社或經(jīng)濟(jì)聯(lián) 合社“兩委”）代表集體行使所有權(quán)和管理權(quán)，村委會(huì)成 員和村黨支部等基層自治組織本身是村民或黨員自愿推選

47、的有一定威望的賢達(dá)人士。對(duì)于農(nóng)戶之見無(wú)法通過(guò)協(xié)商解 決的爭(zhēng)議，可以由村委會(huì)、村黨支部（經(jīng)濟(jì)社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合 社“兩委”）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等出面協(xié)調(diào)，提出可行 的調(diào)處方案。 2.調(diào)解解決 根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法的規(guī)定，農(nóng)村 土地承包仲裁委員會(huì)在處理案件過(guò)程中應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，并 可以以仲裁調(diào)解書的形式解決糾紛。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人 簽收后，即發(fā)生法律效力。仲裁調(diào)解書一旦生效，對(duì)雙方 都有約束力，當(dāng)事人在簽收農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)作出 的調(diào)解書后，就同一糾紛再次向人民法院提起訴訟的，人 民法院會(huì)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，將裁定駁回起訴。 3.行政調(diào)處（含行政復(fù)議和行政訴訟） 土地管理法第十六條

48、規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng) 議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。 單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、 個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人 民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的， 可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起 訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改 變土地利用現(xiàn)狀?！?土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地使用權(quán)的具體 表現(xiàn)形式之一，按該條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議也可 以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)人民政府處理。 3.行政調(diào)處（含行政復(fù)議和行政訴訟） 但農(nóng)村土地承包法第五十一條并沒有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 糾紛可以由政府處理。另外，國(guó)土資

49、源部土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查 處理辦法第十四條第（四）項(xiàng)明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)爭(zhēng)議案件，不屬于縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人 民政府受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的案件范圍。 對(duì)于以上法律沖突，實(shí)踐中一般根據(jù)“特別法優(yōu)于普通法的原 則”，優(yōu)先適用農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)人 民政府不處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議。 3.行政調(diào)處（含行政復(fù)議和行政訴訟） 但如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)糾紛源自不同村組的土地所有 權(quán)爭(zhēng)議和土地邊界爭(zhēng)議，則首先應(yīng)該依照土地管理法 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)人民政府對(duì)土地所有權(quán)歸屬和土地所有權(quán)的 邊界進(jìn)行認(rèn)定和處理，對(duì)政府的處理決定不服的，可以提 起行政復(fù)議或行政訴訟。在解決土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上再

50、按 照農(nóng)村土地承包法規(guī)定的途徑解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾 紛。 3.行政調(diào)處（含行政復(fù)議和行政訴訟） 另外，最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案 件適用法律問(wèn)題的解釋第一條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成 員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法 院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決?！庇缮鲜鲆?guī) 定來(lái)看，并非所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛都不由政府調(diào)處 ，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn) 生糾紛的，仍應(yīng)該向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。 【案例分析】 【案情】某村村民甲在1984年第一輪農(nóng)村土地承包時(shí)，承包了 該村5.4畝土地，并取得了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。1996年 ，甲外出打工，

51、該5.4畝土地由村民乙耕種。1999年該村土地 調(diào)整時(shí)，將該5.4畝土地登記在乙的名下，并給乙發(fā)放了農(nóng)村 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，乙一直耕種至今。2004年，甲回村，要 求乙返還該5.4畝土地。遭乙拒絕。2006年2月，某鎮(zhèn)政府作出 土地權(quán)屬確權(quán)決定書，將5.4畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)給乙所 有。甲不服，于2006年12月16日向人民法院提出行政訴訟，以 政府無(wú)權(quán)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行確權(quán)為由，要求 撤銷鎮(zhèn)政府的確權(quán)決定。 【案例分析】 【簡(jiǎn)要分析】本案例的爭(zhēng)議就在于當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府是否有權(quán)對(duì)農(nóng)村 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議作出確權(quán)決定？根據(jù)前面的分析介紹 ，我們認(rèn)為鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)

52、屬爭(zhēng)議作出確 權(quán)決定。本案涉及前后兩個(gè)土地承包合同的效力問(wèn)題，當(dāng)事人 可以要求發(fā)包人（村集體經(jīng)濟(jì)組織）協(xié)調(diào)解決，或通過(guò)仲裁或 民事訴訟的途徑確定合同的效力，以合同的效力確定權(quán)屬的歸 屬。但如果糾紛是農(nóng)村土地承包管理部門登記錯(cuò)誤引起的，當(dāng) 事人有權(quán)要求農(nóng)村土地承包管理部門予以糾正；農(nóng)村土地承包 管理部門拒不糾正的，當(dāng)事人可以就該部門的行政不作為提起 行政訴訟，要求登記機(jī)關(guān)予以糾正。 4.仲裁裁決 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛 的仲裁程序和基本規(guī)則作了詳細(xì)的規(guī)定。農(nóng)村土地承包仲裁 委員會(huì)在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下設(shè)立，其日常工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村 土地承包管理部門承擔(dān)。 根據(jù)農(nóng)村土地承包法第

53、五十一條規(guī)定當(dāng)事人就土地承包 糾紛既以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向 人民法院起訴。可見仲裁裁決并不是民事訴訟的前置程序， 但當(dāng)事人可以選擇先仲裁后訴訟的途徑解決糾紛。 4.仲裁裁決 根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法的規(guī)定，農(nóng)村土地承 包經(jīng)營(yíng)糾紛申請(qǐng)仲裁的時(shí)效期間為兩年，自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng) 知道其權(quán)利被侵害之日起計(jì)算。當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以自 收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁 決書即發(fā)生法律效力，對(duì)雙方都有約束力。根據(jù)最高人民法院 關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干 問(wèn)題的解釋的規(guī)定，如果當(dāng)事人在仲裁裁決生效后就同一糾紛 再次

54、向人民法院提起訴訟的，法院會(huì)裁定不予受理；即便已經(jīng)受 理的，也會(huì)裁定駁回起訴。 5.訴訟解決 根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用 法律問(wèn)題的解釋第一條的規(guī)定，下列涉及農(nóng)村土地承包的民 事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）承包合同糾紛；（二 ）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四） 承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛；（五）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。 但是集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事 訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決； 集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟 的，人民法院不予受理。 5.訴訟解決 人民法院受理土地承包糾紛的案件以后，將根據(jù)中華人 民共和國(guó)合同法、中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法 、中華人民共和國(guó)土地管理法、中華人民共和國(guó)民 事訴訟法等法律的規(guī)定進(jìn)行審理和判決。對(duì)于法院的一 審判決，當(dāng)事人如果不服的，還可以在15天內(nèi)向上一級(jí)法 院提起上訴，引起二審，二審法院的判決為終審判決。 5.訴訟解決 需要補(bǔ)充說(shuō)明兩點(diǎn)： 一是根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào) 解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋第一條的規(guī)定：“農(nóng)村土 地承包