1、2008年第3期總第141 河南金融管理干部學院學報 JOURNAL OF HENAN I N STI T UTE OF F I N ANC I A L MANAGE MENT No .3 2008 Serial NO.141 收稿日期:2008-04-15作者簡介:王 寅（1962-,男，江蘇淮安人，經(jīng)濟師，財務經(jīng)營 部總經(jīng)理，主要從事金融業(yè)務經(jīng)營與風險管理研究。 美國金融監(jiān)管改革與啟示 王寅 （中國農(nóng)業(yè)銀行淮安市分行，江蘇淮安223001 摘 要:美國金融監(jiān)管體制是多頭監(jiān)管、監(jiān)管重復和監(jiān)管空白同時并存，導致了 監(jiān)管部門職能不分、相互扯皮，而且 還存在競爭關系，而控制著龐大資金的對沖基金、私

2、募股權投資基金等卻處于 監(jiān)管的真空區(qū)，并且監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機構，當采取政策干預時，政策都 被市場參與者所了解、預期，達不到預期效果。財政部推出的金融監(jiān)管藍圖的 金融監(jiān)管體系整改方案由于觸及銀行業(yè)多方面改革，引發(fā)了美國銀行業(yè)和地方政府 等多方爭議。盡管如此，美國版的金融大部制構想對中國金融監(jiān)管的借鑒意義不可 低估。 關鍵詞:美聯(lián)儲;金融市場;金融衍生品；金融監(jiān)管體系；混業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管；道德風險 中圖分類號:F830.2文獻標識碼:B文章編號:1008- 7796（200803-0019-03 美國財政部長保爾森2008年3月31日推出一套雄心勃勃的題為金融監(jiān) 管藍圖的金融監(jiān)管體系整改方

3、案，對美國20世紀30年代 大蕭條”以來的金融監(jiān) 管體系作出重要調(diào)整，提出了短期、中期和長期的建議。盡管這項改革計劃尚待美 國國會批準通過，議案何時能生效難以預料，但由于這項金融監(jiān)管體制改革計劃觸及 銀行業(yè)多方面改革，引發(fā)了美國銀行業(yè)和地方政府等多方爭議，監(jiān)管機構內(nèi)部也出現(xiàn) 分歧，證券交易委員會對此表示贊同，商品期貨交易委員會則反對。 一、美國金融監(jiān)管落伍”的原因 隨著全球金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，特別是近幾十年來金融衍生品的爆發(fā)式 增長使得金融行業(yè)之間不斷融合，對于金融混業(yè)經(jīng)營實行混業(yè)監(jiān)管也已逐漸成為大 勢所趨。在大危機之后、1999年之前的60年間,美國金融業(yè)實行的是格拉斯?斯 蒂格爾法，

4、在這一方案下，美國監(jiān)管體制秉承分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的模式。隨著 1999年金融服務現(xiàn)代化方案的通過，美國出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營潮流。盡管如此，在很 大程度上美國依舊延續(xù)著分業(yè)管理，這造成了類似于上層建筑和經(jīng)濟基礎之間的矛 盾,造成了監(jiān)管的錯位與滯后。 一直以來，美國金融監(jiān)管體制是多頭監(jiān)管、監(jiān)管 重復和監(jiān)管空白同時并存。一方面，監(jiān)管部門職能不分、相互扯皮，而且還存在 競爭關系。監(jiān)管部門為了獲取更多的監(jiān)管對象，存在放松監(jiān)管要求的動機。就銀行 業(yè)來說，當前有多個部門負責銀行業(yè)的監(jiān)管。美聯(lián)儲負責對聯(lián)邦注冊銀行和跨州銀 行的監(jiān)管，受監(jiān)管的銀行必須是會員銀行。如果是聯(lián)邦注冊銀行或者跨州銀行，但不 是美聯(lián)儲的會員銀行

5、，則由美國貨幣監(jiān)理署（OCC監(jiān)管。在州一級注冊的銀行受各州 銀行監(jiān)管局監(jiān)管。美國聯(lián)邦存款保險公司雖然不直接監(jiān)管銀行，但是也有義務和權 力對銀行資產(chǎn)負債進行管理，對風險管理進行監(jiān)控。另一方面，控制著龐大資金的對 沖基金、私募股權投資基金等卻處于監(jiān)管的真空區(qū)。這些基金是國際資本跨境流動 的主要形式，也是投資結構性產(chǎn)品的主力。并且，監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機 構，當采取政策干預時，政策都被市場參與者所了解、預期，達不到預期效果。 分業(yè)監(jiān)管不適應混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新，削弱了金融機構的競爭力。美國金融監(jiān) 管真的落伍”了。 二、美聯(lián)儲會否再成官僚 美國將對金融監(jiān)管體制進行大規(guī)模改革，引起了全球經(jīng)濟界的廣

6、泛關注。許多 人認為美國的這項改革是針對次貸危機的，因為很多經(jīng)濟學家一直認為，次貸危機爆 發(fā)的一個重要原因就是落后的監(jiān)管體制 91? 無法跟上金融創(chuàng)新步伐。當然，也有人對這項改革是否能解開次貸死結持懷疑 態(tài)度。其實，次貸危機只是這次美國金融監(jiān)管體制改革的導火索，建立新形勢下的美 國金融監(jiān)管體制具有更深遠的意義。 針對美國目前對商業(yè)銀行、儲蓄和貸款機構以及非銀行金融機構一些重疊甚至 相互沖突的監(jiān)管規(guī)定存在的種種弊端，需要一個機構出來平衡調(diào)節(jié)各監(jiān)管機構的功 能和紛爭，使證券、銀行、保險業(yè)務的獨立監(jiān)管能有效地協(xié)調(diào)起來 ，美聯(lián)儲恰好就是 擔當這個角色的候選機構之一。 擴大中央銀行在穩(wěn)定金融市場中的作用

7、是必要和可行的。現(xiàn)代經(jīng)濟金融體系下 虛擬經(jīng)濟的極度發(fā)展，使得實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟的聯(lián)系日益緊密，虛擬經(jīng)濟的波動對 實體經(jīng)濟的穩(wěn)定產(chǎn)生極大的不利影響。中央銀行利用貨幣政策穩(wěn)定經(jīng)濟必須考慮金 融市場的穩(wěn)定。在次貸危機中各國中央銀行聯(lián)手采取行動穩(wěn)定金融市場的最終目標 就是為了穩(wěn)定經(jīng)濟。兩者之間并沒有根本沖突。中央銀行應該責無旁貸地承擔起穩(wěn) 定經(jīng)濟和穩(wěn)定市場的責任，而且在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，只有中央銀行才能夠有效發(fā) 揮利用經(jīng)濟手段穩(wěn)定金融市場和穩(wěn)定經(jīng)濟的主要作用。 作為市場穩(wěn)定的監(jiān)管者，美聯(lián)儲必須為金融市場穩(wěn)定性的大環(huán)境負責。美聯(lián)儲 仍然需要通過執(zhí)行貨幣政策、向金融系統(tǒng)提供流動性這些傳統(tǒng)途徑來發(fā)揮穩(wěn)定市

8、場 的角色。同時，為了重塑美聯(lián)儲的監(jiān)管職責，美聯(lián)儲還在金融機構信息收集、披露信 息、與其他監(jiān)管部門合作參與規(guī)則制定、必要時采取聯(lián)合行動等方面擁有特定權 力。 保爾森提出的大部制改革提案主要包括兩個方面內(nèi)容：一是美聯(lián)儲將擁有比現(xiàn) 在大得多的權力來監(jiān)管金融市場；二是合并政府一些現(xiàn)有的金融監(jiān)管部門，其中將美 國證券交易委員會（SEC和美國商品期貨交易委員會（CFTC進行合并。 對于SEC和CFTC這兩個金融監(jiān)管機構的合并，美國內(nèi)部就形成兩種觀點相互 對立的派別，其中反對聲音可謂不絕于耳。特別是保爾森提出的方案本身強化了美 聯(lián)儲的領導地位，卻沒有強化財政部下屬部門 OCC（貨幣監(jiān)理署的職能。美聯(lián)儲除監(jiān)

9、 管商業(yè)銀行外，還被賦予監(jiān)管投資銀行、對沖基金等其它一切可能給金融體系造成 風險的商業(yè)機構。因此，在保爾森勾畫的藍圖中，有人擔心美聯(lián)儲的權力會空前膨 脹”美聯(lián)儲牽頭不一定是最好的方式，有可能形成更加龐大的官僚機構，效率得不到 改進。 三、道德風險降臨美聯(lián)儲 美聯(lián)儲作為惟一的最后貸款人，決定了只有它才能充當最后埋單者，并且不僅要 為儲蓄機構埋單，也要為關系到整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定的任何金融機構埋單。 為儲蓄機構（主要是商業(yè)銀行充當最后貸款人是央行成立的最初職能之一。這 一點在美聯(lián)儲身上表現(xiàn)得尤為明顯。當初，各商業(yè)銀行之所以愿意加入聯(lián)邦儲備系 統(tǒng)，就是可以繳納準備金以便在流動性不足時獲得支持。此外 ，最

10、后貸款人角色顯然 是與央行貨幣供應的最終提供者聯(lián)系在一起的。其它的機構能夠提供流動性，但最 終的流動性只有一個源頭，那就是央行的資產(chǎn)負債表的變動。既然美聯(lián)儲要最終對 金融市場的災難性后果負責，那么擴大其監(jiān)管職能就理所當然。就貝爾斯登這個案 例來說，它接受了美聯(lián)儲的救助，就有義務接受美聯(lián)儲的監(jiān)管。否則，就會出現(xiàn)責任和 權利的不對等，造成道德風險問題。從這個意義上說，擴大美聯(lián)儲的監(jiān)管職能是有合 理依據(jù)的。 同時，由美聯(lián)儲統(tǒng)領混業(yè)監(jiān)管還是引起了許多的隱憂。隱憂來自央行的道德風 險，而不僅是金融機構的道德風險。人們已廣泛關注到美聯(lián)儲救市可能會造成金融 機構的道德風險，即美聯(lián)儲的救助行動，會鼓勵金融機構

11、從事進一步的冒險行為。然 而，較少被關注的是，美聯(lián)儲本身也存在道德風險。 美聯(lián)儲的道德風險源自貨幣政策的動態(tài)不一致性。這是因為，美聯(lián)儲放松貨幣 政策在短期通常會是穩(wěn)定金融市場、刺激經(jīng)濟增長的強心劑”但在長期內(nèi)將不會 影響實際產(chǎn)出和就業(yè)，只會帶來物價上漲。在任的貨幣政策制定者可以通過擴張性 的貨幣政策來 制造”繁榮，而將泡沫破滅的痛苦留給他的接任者。這意味著，擴張性 的貨幣政策可能是現(xiàn)任決策者的最佳選擇，但對長期經(jīng)濟穩(wěn)定卻是災難性的決策。 美聯(lián)儲通過各種手段致力于向銀行體系注入流動性，實際上是不計成本地向商業(yè)銀 行提供定量貸款；而美聯(lián)儲降低再貼現(xiàn)率，則向銀行敞開了以較低成本向央行融資的 大門;通

12、過大幅下調(diào)基準利率，美聯(lián)儲實際上是在幫助銀行相互之間以及銀行向社會 以較低的成本融資。 這些激進的措施已經(jīng)引發(fā)越來越多的通脹擔憂。這意味著美聯(lián)儲正在經(jīng)歷另一 輪嚴重的信用危機，并最終可能再次印證央行的道德風險。將金融監(jiān)管大權歸于美 聯(lián)儲無疑將放大發(fā)生這種道德風險 的概率。按照這個原理推斷，在央行的監(jiān)管下運作的任何一類金融機構，只要發(fā) 生危機都可以要求美聯(lián)儲救助，并且美聯(lián)儲將無法拒絕，因為這些危機是在美聯(lián)儲的 監(jiān)管下發(fā)生的。 四、大部制”改革說易行難 就目前來看，保爾森提案的最大亮點在于，力挺美聯(lián)儲統(tǒng)領金融監(jiān)管體系，以維護 整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。如果此項計劃得以實施，美聯(lián)儲的監(jiān)管權力將大大增強，相

13、應 的，金融創(chuàng)新的監(jiān)管空白將受到有效壓縮。但盡管這一方案契合現(xiàn)實金融格局和美 聯(lián)儲的獨特地位，卻未必是一個理想的方案。次貸危機暴露出了美國金融監(jiān)管體制 中積聚已久的弊端，改革勢在必行 撚而，就如何整合監(jiān)管職能而言，問題并不像提案 所描述的那么明朗。 從金融市場的微觀主體來說，由金融衍生品危機引起的其它金融方面的危機是 連續(xù)性的，從現(xiàn)在次貸危機的發(fā)展趨勢來看，次貸危機又在通過打包方式擴散到世界 其他地區(qū)，所以美國政府現(xiàn)在的金融改革是否真正及時，關鍵還得看改革的力度，能不 能從源頭遏制次貸危機的進一步擴散。同時，美聯(lián)儲的 擴權”動機首先來自于它的 貨幣救濟”行為,美聯(lián)儲對危急金融機構注入流動性，自

14、然要求取得對這些機構的監(jiān) 管權來保證這種 救濟行為”的有效性，這也是權責關系的統(tǒng)一，不過這種 統(tǒng)一”帶來 的是美聯(lián)儲對權力的重塑與堆積。 再從另一方面來看，雖然此次美國金融部門的改革可能有助于次貸危機向好的 方向發(fā)展，但對以后的危機并非能夠完全預防。縱觀近幾十年美國預防危機的經(jīng)驗， 美國政府不會事先對經(jīng)濟進行干預，只有到事情發(fā)生以后，政府才能出臺措施。這也 是美國這種高度自由市場經(jīng)濟國家的性質(zhì)所決定的。美國金融大部制”改革的核心 是為美聯(lián)儲擴權”而擴權的潛在含義是希望美聯(lián)儲能事先預測并將危機制止在萌 芽狀態(tài)，這實質(zhì)上是一種對于金融界 全能政府”的幻想。同時，保爾森提出的金融改 革方案，在美國大

15、選之前難以成行，因為民主黨主導的國會不會同意共和黨提出的任 何方案。 五、中國金融監(jiān)管可否借鑒 金融監(jiān)管大變革無疑將是次貸危機所留下的最重要的制度遺產(chǎn)之一，也體現(xiàn)著 精英們的高度反思。雖然今年全國兩會期間備受爭議的金融部門改革由于種種原因 未能列入我國大部制改革名單，但美國財長保爾森向國會提交的這份長達 128頁的 金融改革提案，使我們再次看到建立協(xié)調(diào)機制實行混業(yè)監(jiān)管的趨勢所在。我們應當 真切地加以關注，借鑒經(jīng)驗，吸取教訓。 美國金融監(jiān)管體制改革的兩大目的十分明確，一是要增強美國資本市場的競爭 力，二是要保護美國消費者利益和維護市場穩(wěn)定。這與我國金融監(jiān)管理念基本上是 一致的。雖然我國的經(jīng)濟金融

16、環(huán)境與美國有很大差異，但金融監(jiān)管的目標大同小異， 美國金融監(jiān)管體制改革值得中國參考。 與美國相比，我國金融改革基礎性問題是制度。美國是一個規(guī)則為王的國度 ，制 度一旦確立，就是剛性的，任何人不能越雷池一步，否則，就可能為魯莽或小聰明之舉付 出加倍代價。而這一點恰是我們的弱項。我們雖然有系統(tǒng)的金融監(jiān)管機構和健全的 規(guī)定,但缺少嚴格遵守規(guī)則、并視規(guī)則為王的行為習慣。我們基本的信用體系還沒 有建立，證券市場還很不健全，如果變通措施可以打破金融監(jiān)管，使監(jiān)管規(guī)則形同虛設, 那么,類似美國次貸危機那樣的金融危機，也可能在我們這里上演。中國下一步要想 在國際上進行競爭，就必須加快金融以及金融監(jiān)管的改革。 我國金融業(yè)目前實行銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，隨著金融業(yè)對外 開放程度的逐步提高，分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的弊端暴露得越來越明顯，最突出的問題 就是削弱了我國金融業(yè)在國際上的競爭力。而我國金融業(yè)能否盡快實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營， 在很大程度上取決于我國金融監(jiān)管的水平，也就是說取決于監(jiān)管當局管控混業(yè)經(jīng)營 風險的能力。我國目前有銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會 ，