省直管縣的體制再思考2009年中央一號文件第條提出“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。但在2010年的一號文件中卻沒有了這一條，其新的表述是“深入推進鄉鎮機構改革。繼續推進省直管縣財政管理體制改革，提高縣鄉基本財力保障水平，落實村級組織運轉經費保障政策。”“繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革，根據經濟社會發展需要，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制。”與此相關的是，據新華網北京月日電，記者從剛剛閉幕的十一屆全國人大常委會第十三次會議獲悉，中國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣（鎮），適度改設為市。如果真是這樣的話，筆者認為，這種政策調整是非常正確和及時的。郡縣制是農耕社會的產物。中國雖然沒有西方的城邦制，但有著市縣一體的悠久歷史和成功經驗。我國工業化、城鎮化的加快發展，需要與之相適應的地方行政架構。從1959年第二屆全國人大第九次會議通過關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定到1983年中央發出關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知中關于“積極試行地、市合并”、實行市領導縣的體制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一號文件放棄2009年一號文件關于“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”的條文，重新思考地方行政體制改革的重點，是非常及時和正確的。隨著城市化的發展，延續了兩千多年的郡縣制，也將在城市化的進程中逐步退出地方行政序列，為更多的市所替代。筆者最近多次往返縣、市之間，再觀察、再思考省直管縣的體制，更實在地感到，改革開放以來，特別是近幾年來，市縣的變化確實是一年一變樣。但實在地說，對鄉鎮怎么正著看都還是個集市，對縣城怎么正著看都還是個較大的鎮，對市區怎么歪著看都已是一個象樣的城市。就是說，在經濟上，市縣鄉存在著明顯的由富強到衰弱的梯度走向，且這種走向會始終存在，這是我們思考地方政體改革的基礎。如果說，市區周圍的縣域都成為一個個獨立著的相對貧弱的“馬鈴薯”，富強的城市和衰落的鄉村、幸福的市民和貧弱的農民、繁茂的工業和衰敗的農業之間，僅僅只有赤裸裸的商品交換關系，而沒有政治、文化、社會和人心的歸附，沒有了行政體制上的有機結合和科學統籌，其結果是不敢設想的。如何深化地方行政體制改革。一是由“劃小省”改為加快副省級中心城市建設。做大做強省內重要城市，并提高省內重要城市的行政職別。如湖南省，可實行長、株、潭三個城市合并，并提升為副省級。在此同時，根據全國省級城市設置的總體規劃，再建設一至幾個副省級中心城市，直至讓“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央市（省）市市（縣）鎮（村）的行政序列，其省（市）、市、縣（市）三級為地方政府。二是繼續完善“市領導縣”的體制。放棄行政上的省管縣探索，繼續實行地級市領導縣的體制，但地級市的城市區一級政府改為市政府的派出機構。這樣有利于增強市政府在城市管理中的主體職責，又有利于城區內和城鄉的協調一致。三是實行地級市市區和縣（市）自治。黨委和政協的機構和職能可暫不涉及，重點是人大和政府的改革，市縣人大的改革，主要是實行縣級人大代表專職化，按城鄉人口同等比例，分選區直接選出。其專職代表名額，按100萬人口以上萬分之一至一點五、50100萬人口萬分之一點五至二、50萬以下萬分之二至二點五確定。縣人大代表總額不多于150人，不少于30人。所選代表參選時需在本縣內居住2年以上（戶籍地點不限），代表可連選連任。人大換屆時，應有連任代表人數二分之一以上，以利決策人員隊伍相對穩定。縣人大主任實行差額直選。副主任仍由人大全會選舉任命。實行縣級人大代表專職化以后，不再設立縣人大常委會，但仍可設立必要的專門委員會，專門委員會主任和副主任仍由人大全會選舉任命。改一年一次人大例會為定期和不定期的全會，及時審議各項應由人大全會審議的事項。至于應審議的事項，待縣政自治的大方向確定后再行議決。縣政府實行縣長實行差額直選。副縣長和政府各組成部門負責人仍由縣人大選舉任命。縣政府組閣部門要實行政事分設，減少行政部門，并可不要求與中央和省級組閣部門對稱，以體現縣域特點。具體設置多少組閣部門，按縣政自治的要求，由縣長提出，縣人大審議決定。比如，縣農口，現有農、林、水3個政府組閣部門，還有農村工作辦公室（縣委農村工作部）、畜牧水產局、農村經營管理局、農機局、農村能源辦、多種經營辦、農民減負辦、農業廣播電視學校、水庫移民局等科級獨立事業單位，政事不分，重設機構，甚至政事企倒置。這就要從新的實際出發，予以整合調整。包括二、三產業在內，整個縣級產業管理部門，可考慮分別設置農業、工業、商貿、公共設施和服務等四個政府組閣局即可，且把名稱由“局”改為“科”。縣政府的組閣局設置多少個，有兩種意見一種是認為個數要少，其思想來源于中央和省的大部制；另一種意見是要增加組閣局，減少非組閣局，理由是以利更多的工作納入縣人大的監督范圍，防止過多的非組閣局在人大監督的“體外循環”，超脫監督。這些意見，可在深入的研討中議決。在縣政府的改革中，要把縣域智庫建設放在突出位置，予以加強。過去，縣一級大量的工作是“上達下傳”，替天行事，用不了智庫。縣政自治以后，獨立的縣級智庫不可少，以利決策科學化。四是改鄉政府為鄉公所，作為縣政府的派出機構。縣域城鎮以外的行政村仍由現有的鄉管理。但現有的鄉鎮不再作為一級政府，而改為縣政府的派出機構。五是加快完善鎮行政管理體制。改革開放以來，縣域內的城鎮個數增加，區域擴大，居住人口增加，不少縣城關鎮和較大的鎮，城鎮居住人口早已超過10萬人或更多，城區面積達數十平方公里。但是，在行政管理上已嚴重不適應。主要表現為縣城關鎮政府既管城市建成區，又管周圍數十個行政村，而實際上主要是管理農區村，城區的管理則由鎮政府與縣直多個部門交差管理。鄉鎮政府所在地的城鎮（集鎮），存在著縣直部門、鄉鎮和所在村的多頭管理，甚至在鎮的建成區內，東南西北分屬多個行政村管理，給城鎮的規劃、建設和管理帶來很多不便。因此，有必要進行行政管理上的改革。具體作法可考慮實行鎮村分置。現有的縣和鄉鎮政府所在地的城鎮（市鎮），從縣、鄉（鎮）、村分離出來，單獨設置行政區劃，其行政區劃包括現有集鎮建成區和中長期規劃區。為了減少行政區劃變動中原有土地等財產分割帶來的工作難度，進入城鎮區的原生產隊（土地集體）不分割，整體劃入城鎮，集體資產的所有權，維持不變。重新規劃的縣域城鎮（市鎮），在行政級別上，縣城關鎮可直接定為副縣級市，為縣轄市。鄉鎮所轄城鎮定為科一級，為縣轄鎮。重新設置的縣域市鎮，成立自治政府。行政費用由財政供給。行政和事業專職人員在現有縣鄉行政事業人員中調劑，5年不增加編制和員額。現已進入縣域城鎮居住和就業的農村人員，其戶籍聽便，可以不遷入，也可以遷入，但不管農村戶籍是否