山東開發區行政管理體制機制主要問題和對策建議篇一山東省經濟開發區管理體制創新對策研究分報告四山東省經濟開發區管理體制創新對策研究我國的開發區是在政府高強度授權下建立起來的，然而，開發區誕生20多年后，環境發生了變化市場機制大面積建立，城市基礎設施水平提高，加工制造能力普遍增強；勞動力、資金、技術等要素的流動性上升，產業管制放松，政府職能定位逐漸明確；開發區政策優勢已經不復存在，財政的體制安排到期。同時，經濟全球化和我國加入WTO使區域競爭加劇。我國開發區所處的政策環境、法律環境、競爭環境的變化使得原來在政府高強度授權下所建立的管理體制受到了挑戰。為了適應內部環境和外部環境的變化，開發區必須不斷的微調其發展目標和運行方式，實現其管理體制的創新發展。一、開發區及其行政管理體制（一）管理體制的概念及理論體制是政治學、行政學研究的基本概念，指體系與制度的總稱。其涉及的領域和類型既廣泛又多樣，本質上是一種關系，標志著事物內部的和外部的隸屬關系、組織關系、權限關系等等。可以說，體制問題實質是一種研究關系的學問。所謂行政體制亦即行政管理體制，也是一種行政關系，是相對立法體制、司法體制而言，它是中央和地方各級政府內部和相互間管理行政事務的機構設置、職權劃分與運行等各種體系與制度的總稱。行政體制屬于上層建筑的范疇，是國家政治體制不可分割的重要組成部分，在行政管理活動中，有著舉足輕重的地位和作用，因為行政管理活動總是在一定的體制下進行的。同時，行政體制既受制于經濟制度、經濟體制，又受制于政治制度、政治體制，還受制于民族文化傳統和國外文化等諸多因素。隨著社會經濟、政治、文化的發展，以及行政管理身發展的需要，行政體制必須適時地進行改革，即對原有的行政體制存在的某些問題作出適當的調整或變革，使之能夠更好地發揮原有行政體制的作用和功能，以便逐步實現行政權力劃分的科學化，行政職能、行政機構、人員編制和行政活動的法制化，行政管理方式、方法和手段的現代化，達到廉潔高效、運轉協調、行為規范。開發區管理體制是指政府或其代表機構、企業或民間組織對開發區的建設和運行所采取的管理方法與模式，包括管理機構的設置、管理職能的界定等。開發區管理體制理論主要來源于體制理論。其代表人物諾斯認為“體制是社會游戲的規則，是人們創造的約束其行為規范的框架”。體制的作用體現在通過提供日常生活的結構來降低不確定性及指導日常交易并降低交易成本。體制理論的主要關注點是產權規則和經濟運行規則。產權規則界定經濟活動中收益與虧損的邊界；經濟運行規則是人們從事投資、生產、交換、分配等經濟行為的規范。體制理論近年來得到理論界和決策部門的重視。20世紀80年代以來，出現了世界范圍內的經濟體制改革，而少數發展中國家如亞洲“四小龍”的經濟起飛，以及中國漸進改革的成功，則證明了體制變革的重要性。（二）開發區管理體制的類型開發區在一定意義上是體制設計的產物，開發區的成敗意味著體制的成與敗。總的來說，開發區管理體制要起到符合發揮開發區功能的作用，不同的管理體制類型會對開發區發展產生不同的影響作用。1、國外開發區管理體制的類型目前世界范圍內，開發區的管理體制主要分為兩大類型單一管理型（包括政府管理型和大學管理型）和多元管理型（公司管理型和基金會管理型）。東亞、東南亞等發展中國家和地區的開發區大多采取單一政府管理型，如新加坡裕廊開發區、韓國的大德科學城、日本的筑波科學城、臺灣新竹科學園等，該管理體制通過對法定機構的調整，使管理和發展成為其核心業務，從而使其行為更加企業化，對市場的反應更加靈敏，并在吸引、挽留和激勵人才方面更具有靈活性。大學周邊、面積小，以研發為主的科技園區則屬于大學管理型園區，如英國劍橋科技園區就由劍橋大學圣三一學院進行管理。而公司及基金會管理型則普遍應用于世界其他國家，如公司制管理型應用于英國阿斯頓大學科技園等英國多數的科學園區、德國幾乎所有的高新技術創業園、澳大利亞所有的科技工業園區等全球大多數國家；而基金會管理制應用于美國北卡羅來納三角研究園等。由于采用公司制管理的開發區在運行效率、促進企業與研究機構的合作、提供規范及靈活的服務等方面都優于單一政府管理型，因此開發區管理體制演變趨勢仍然是朝著公司化運作的方向發展。例如，原先由新加坡科學技術委員會與裕廊鎮管理局共同管理的新加坡肯特崗科學園區1990年就實行了私有化，目前歸ARCASIALANDPTELTD擁有和管理。另一個典型代表是新加坡裕廊工業園。近年來，其公司化趨勢主要表現在兩個方面一是通過社會化途徑來解決原先由裕廊鎮管理局負責的大量園區服務；二是不斷調整管理機構，目標是使其更加企業化，對市場反應更加靈敏、減少信息傳遞及決策的過程，并勇于承擔責任。裕廊鎮公司也更名為裕廊鎮管理局公司。2、我國開發區管理體制的類型國內開發區管理體制的形成及其演變可謂與開發區的發展歷程同步進行。多由各地政府及開發區管理機構在借鑒國外經濟自由區的成功經驗并根據自身文化傳統和區域經濟特點的基礎上加以創新而不斷完善起來的。通過歸納國內開發區體制運行的共性特點，可以把其中具有代表性的管理體制概括為準政府的管委會型、政區型以及企業型三種模式。可以說，這三種管理體制各有利弊，在開發區的成長發展中各自發揮了重要作用。（1）準政府的管委會體制這一模式的主要特征就是管委會作為政府的派出機構，具有較大的經濟管理權限和相應的行政職能，代表政府對開發區的基礎設施建設、土地開發、招商引資和社會管理等方面進行全面管理，并擁有經濟開發和社會治理方面的新體制與新機制的試驗權。管委會還可以根據開發區經濟發展和社會管理的需要自行設置有關職能部門，這些部門在管委會統一領導下，互相溝通，協調一致，既避免了相互扯皮，又能及時果斷地處理區內發生的重大問題，提高工作效率。管委會雖屬于準政府組織，但其內部結構形式和運行機制不是照搬地方政府的行政管理模式，而是率先引入市場經濟機制，構筑了一套廉潔、高效，能與區外社會各界接口的全新管理體制。準政府模式的主要優點是可以充分利用政府的力量和資源，能從政府的高度對開發區的功能布局進行整體規劃，能順利協調政府各部門間的關系，極大地提高了各項行政審批效率，對征地拆遷、居民安置、基礎設施建設等工作都具有一定的權威性，在招商引資方面也會爭取到許多的優惠政策。缺點是，管委會定性不明確，地位缺乏法律依據，容易造成管理上的混亂，不利于開發區的長遠發展。（2）政區型管理模式政區型模式，是指為了尋求在現有行政體制內的合法地位，把開發區單獨變成行政區，或與所在行政區管理合一，按一級行政區來管理的模式。特點是經濟功能區與行政區的管理合一，或者是兩塊牌子一套人馬。這種模式主要適用于整個城區作為開發區，或者開發區是原有城區建制的一部分，開發區管理部門的體制保持行政區管理機構的編制和職能。青島經濟開發區與黃島區的合并、寧波開發區與北侖區的合并，沈陽經濟開發區與鐵西區的合并都屬于此種模式。此外，一些獨立的開發區已由原來單純的制造加工生產區轉向工業、生活和商貿結合的綜合區，開發區已經從單純的經濟功能轉向城市功能。因此，原有的準政府管理體制已不能適應功能多元化的需要，開發區的管理體制逐漸轉變為行政區體制。上海浦東開發區成為浦東新區、大連開發區成為金港新區就屬于這種情況。政區型模式的優點是使開發區的功能優勢與原行政區的基礎和自然優勢得到有機結合，有利于統籌規劃，推動科技、經濟、社會協調發展，但同時也帶來了一系列問題，如攤子過大，處理不好，容易因財力不足背上較重的包袱，并有可能淡化和削弱開發區的優勢和特色。因此，如何繼續保持原有的“小政府、大社會、大服務”的開發效率，就成為這類開發區管理者必須思考的問題。（3）企業型管理模式企業型模式，即通過設立一個企業來規劃、開發、管理一個開發區，開發公司實際上承擔了一定的政府職能，進行公共事業開發。開發公司多為以非營利性的私營、國有或合營公司，地方政府賦予開發公司各種有利于開發區發展的權限，由開發公司負責區內基礎設施建設、社會事務管理及區內企業所需要各種服務的提供，并自負盈虧。其實質就是把開發區作為一個獨立經營管理的公司，公司作為平等的市場經濟主體進行開發區建設，使得開發區運營得以在一個相對完整的企業制度下開展。目前國內開發區采取的企業型管理體制首創于蛇口，因而也被稱之為“蛇口模式”，典型代表如寧波大榭開發區。而上海的漕河涇、閔行、虹橋開發區，直接隸屬上海市或浦東新區管理，其自身只有興辦工業的企業功能，因而是不涉及行政管理體制的純經濟區域。與準政府治理模式相比，企業型模式效率更高，但缺點是開發公司不具有政府職能，缺乏必要的行政權力，權威性不及政府部門，因此影響了管理效力的發揮。由于公司承擔了部分社區管理職能，還要進行大量的公共基礎設施投資，又無法從區域稅收中獲得必要的投資補償，只好轉嫁到地價上，容易造成地價過高，或者因為不能及時回收資金，債務過重，容易陷入財務困境；而且一旦開發區的土地都出售完畢，再欲擴大開發區的規模難度將會很大。（4）其他類型的管理體制除了上述三種基本模式外，國內部分開發區還根據實際情況創造了一些獨具特色的管理模式，例如委托管理模式和“協治”型模式等。所謂委托管理模式，是指規模比較小的開發區由于缺乏經驗，委托國內某知名或富有經驗的產業園進行全面管理運作，根據合同約定分享利潤或成果。如四川綿陽開發區就曾經委托成都倍特高新區進行管理與開發。該模式的優點是開發區管委會只需非常簡單的組織結構即可，可以揚長避短；缺點是管理和開發業務的權限大部分授予別人，管委會有失控的風險。“協治”型模式，則適于一區多園和一域（經濟區、行政區）多區涉及多部門、多行政層級的經濟區。如北京的中關村和天津的濱海新區。協治型模式有利于協調不同園區、功能區、行政區因區域共存而體制相異產生的內耗，有利于協調多部門、不同層級行政職能部門因對同一開發區的管理而產生的摩擦。二、國內先進開發區管理體制的經驗借鑒研究借鑒國內同類開發區的成功經驗能給山東省開發區許多有用的啟示。上海浦東新區和天津濱海新區是我國兩個綜合配套改革試點區域，同時也都是我國最先進的開發區之一，它們行政管理體制演變和改革的經驗對于國內其它開發區具有極為重要的借鑒意義。廣州開發區是在整合原四個開發區和周邊地區基礎上獨立成立行政區的，這種在開發區行政管理體制發展中的創新之舉也是值得借鑒和思考的。（一）上海浦東新區上海浦東新區的快速發展，與其選擇合理的行政管理模式密不可分。浦東新區自開發建設以來，先后經歷了浦東開發辦公室、浦東新區管委會、浦東新區政府三種組織形式，實現了從準政府向行政區政府的過渡。1990到1992年，由上海市政府成立浦東開發辦公室對浦東開發工作進行宏觀協調管理，三區兩縣（楊浦區、黃浦區、南市區、上海縣和川沙縣）具體負責浦東開發建設和管理工作。這種體制的特點是宏觀協調，分散管理；優點是有利于調動各區縣的積極性，為前期啟動浦東的開發打下了一定的基礎；不足之處是各區縣過分注重局部的利益，使浦東的開發和建設難以形成統一整體的規劃，大量低水平、低檔次，重復建設和重復引進的現象難以避免。1993年L月，上海市委、市政府撤消上海縣和川沙縣的行政建制，調整楊浦區、黃浦區、南市區的行政區劃，成立了浦東新區黨工委和管委會，作為市委、市政府派出機構直接負責浦東管理和開發建設。在機構設置方面，浦東新區按照“精簡、統一、高效”的原則，借鑒世界先進管理理念，實行大系統綜合管理，僅設10個職能局。隨著浦東經濟和社會的快速發展，城區面積不斷擴大，社會事務大量增加，高度集權的管理體制也出現與新區篇二開發區管委會管理中存在的問題研究和機制完善對策開發區管委會管理中存在的問題研究和機制完善對策內容摘要改革開放至今，開發區管委會在我國已經走過30多年的發展歷程，總結開發區管理經驗對我國政府管理創新發展具有十分重要的理論與現實意義。呼和浩特金川開發區管委會成立以來，對于金川區，乃至呼和浩特的發展都帶來巨大的貢獻。但由于呼和浩特金川開發區法律的缺失、政府社會服務職能缺位、社會中介組織發育的不健全，導致呼和浩特金川開發區管委會管理職能權限模糊，開發區可持續發展乏力。因此，唯有以創新管理呼和浩特金川開發區管委會，方可明晰管委會的管理職能，從而促進開發區的大發展。關鍵詞開發區管委會管理職能完善機制目錄一、我國開發區的基本管理體制概述（一）行政主導型管理體制（二）“公司制”管理體制（三）混合型管理體制（四）管理委員會制是開發區的基本管理模式二、呼和浩特金川開發區管委會管理存在的問題（一）呼和浩特金川開發區管委會管理存在的問題11234551管理權限范圍模糊52職能權限授權不足53權力運作較為隨意6（二）呼和浩特金川開發區管委會管理存在問題的成因61呼和浩特金川開發區管委會行政主體資格缺乏全國性法律認定62政府社會服務職能缺位63社會中介組織發育不健全7三、呼和浩特金川開發區管委會創新管理對策7（一）加強金川開發區管委會的組織管理創新8（二）加強金川開發區管委會的人員管理創新9（三）加強金川開發區管委會的績效管理創新10四、結論11參考文獻錯誤未定義書簽。從古至今，政府的行政派出管理在我國大都出于加強國家控制與監管的目的，并往往帶有一定的軍事色彩。而開發區管委會作為發展區域經濟進行的行政派出管理，是我國改革開放以來，適應市場經濟發展的內在要求，積極探索、建立的一種不同于傳統計劃經濟管理方式的新的管理模式，是實踐基礎上政府管理體制的改革與創新。一定意義上，開發區管委會設立本身就是行政派出模式在我國政府管理體制改革創新中運用的結果。改革開放至今，開發區管委會在我國已經走過30多年的發展歷程，總結開發區管理經驗對我國政府管理創新發展具有十分重要的理論與現實意義。呼和浩特金川開發區管委會成立以來，對于金川區，乃至呼和浩特的發展都帶來巨大的貢獻。但金川開發區管委會在管理方面還存在一定的問題，因此要對管理進行創新，對于開發區管委會的發展具有重大的意義。一、我國開發區的基本管理體制概述來自WWWXLTKWJCOM小龍文檔網山東開發區行政管理體制機制主要問題和對策建議根據政府權力在開發區管理工作中的介入程度對我國的各級開發區進行分析，即按照開發區的行政管理職能與經營管理職能在政府力量與企業力量之間的配比關系，其管理體制可以歸納為以下三種基本類型（一）行政主導型管理體制所謂行政主導型管理體制，也就是在開發區的管理中，突出強調政府行政部門在開發區管理中的主導作用，由所在地區的地方政府或政府業務部門進行直接管理。這種管理模式的特點是，初期開發區管委會兼具管理者與開發商的雙重功能，開發區管委會與開發公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。開發成功后開發區管委會又兼具管理者和服務商的雙重職能。此類開發區設立管委會，管委會作為政府的派出機構，其主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，同時還擁有一定的行政審批權。管委會作為政府的派出機構，代表派出政府對開發區開發建設的全過程進行高度集中統一封閉管理。開發區的教育、文化、衛生、體育、公安、民政、計劃生育等社會事務由相關地方政府管理。政府各職能部門不再直接管理開發區的開發建設，只是對開發區設置的對口部門進行業務指導。封閉管理模式的特點是開發區管委會沒有相關區域行政管理權限，開發建設的管理與社會事務的管理相分離。如大連、重慶等經濟技術開發區就是采用了此種管理模式。在此種管理體制下，還有一種開發區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開發區和行政區的管理職能合一，或者是兩塊牌子一個班子，其內設機構基本保持原行政區管理機構的編制和職能。這種模式主要適用于把整個行政區域作為開發區，或者開發區是原有城區建制的一部分。如青島黃島開發區等都是這種模式，政府管理部門的體制保持行政區管理機構的編制和職能。還有，上海浦東開發區管委會直接轉為浦東行政區政府，等等。（二）“公司制”管理體制“公司制”管理體制又稱為企業法人型管理模式或無管委會管理模式。這種管理模式主要是以企業作為開發區的開發者與管理者。在這種模式中，開發區的管理機構本身是公司性質的單位，一般不設立開發區管委會，開發主體不是一級行政組織，也不是政府的派出機構，而是由設立的各類開發公司，作為經濟法人來規劃、投資開發和管理一個開發區，其承擔了部分政府職能，如協調職能等。從嚴格意義上講，企業法人型是一種完全用經濟組織方式管理開發區的體制模式，此類開發區不具備行政管理職能，在該模式中政府權力對開發區管理的介入程度最低。開發公司對所在地方政府負責，擔負土地開發、項目招標、建設管理、企業管理、行業管理和規劃管理等六種職能，而開發區的其他管理事務，如勞動人事、財務稅收、工商行政、公共安全等，主要還是依靠政府的相關職能部門。這種體制首創于蛇口，也稱之為“蛇口模式”。上海的潛河徑、虹橋開發區，以及洋浦開發區和浙江省的寧波大榭開發區也采取這種模式。（三）混合型管理體制混合型管理體制是介于行政主導型和公司制管理模式之間的一種管理體制，或者是采用兩者結合的方式來管理開發區的一種管理模式，也稱半政府型管理模式。混合型管理模式在我國又有政企合一和政企分開兩種具體的模式。政企合一型管理模式類似地方的行政管理模式，它是在管委會下設立一個發展總公司。管委會負責決策、職能管理以及服務性工作，而下設的發展總公司一般負責開發區內的基礎設施建設，這種發展總公司雖然是經濟實體，但管理行為很大程度上仍然是行政性的。管委會和總公司在人員設置上相互混合，管委會篇三江蘇開發區行政管理體制改革建議江蘇是全國興辦開發區時間最早、發展最快、規模最大的省份之一。但當前也存在著執法地位缺失，行政職能模糊；實施權限縮小，機構規模膨脹；運營負擔增加，體制優勢弱化等問題。對此，需要創新管理體制，推進法治進程；需要落實管理權限，增強創新活力；需要精簡開發機構，提升行政效能；需要強化社會管理，優化開發建設。一、當前江蘇開發區行政管理體制存在的主要問題執法地位缺失，行政職能模糊。江蘇目前有各類國家級開發區60家、省級開發區近百家。作為開發區管理機構的管委會，是當地政府的派出機構，但在中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱地方組織法）中并沒有相應規定，因而它是一個沒有明確法律地位和行政執法資格的機構。尤其像蘇州高新技術產業開發區、鹽城經濟技術開發區等由地級市直接舉辦的國家級開發區，是由地級市政府設立派出機構實施管理，更是缺乏法律依據。雖然江蘇省人大常委會通過的江蘇省經濟技術開發區管理條例，其中有關于“開發區管理委員會是開發區所在市人民政府的派出機構”的規定，但這與地方組織法并不配套。這就導致開發區管委會實施的具體行政行為處于法律效力缺失甚至是“不合法”的境地，致使開發區新增的許多社會管理職能，包括對企業安全生產的監管和企業勞動者權益的維護等，難以合法有效地被承擔。實施權限縮小，機構規模膨脹。一般而言，省級經濟開發區享有縣級經濟管理權限、國家級開發區享有地級經濟管理權限，但實際上一些部門的關鍵權力并沒有下放。據調研發現，鹽城經濟技術開發區管委會雖是鹽城市政府派出機構，但來自市政府的職能授權嚴重不足，開發區的國土、規劃是市局的分局，財政等部門實際上也相當于是市政府對應部門的分支機構，其權限甚至要小于周邊的市轄縣（市）。而為應對當地政府及其部門的直接干預，各個開發區管委會基本上都設立了與地方政府部門相應的機構并配備專門工作人員，導致開發區管理機構逐步膨脹。以蘇州工業園區為例，由于其特殊性，自主權相對較大，但因管理范圍和管理事務的日漸增加，機構也日趨膨脹，從原先的七局一室8個機構，發展為目前的十五局、兩委、四室21個機構，還有20多個合署辦公的掛靠機構，另有一批派駐機構如國家稅務局、公安局等。運營負擔增加，體制優勢弱化。近些年，伴隨著開發區規模不斷擴大，人口不斷增加，開發區公共事務逐漸增多，由建立之初的以土地開發、招商引資為主的經濟管理職能，逐步擴展到包括文化教育、醫療衛生、社會治安等在內的更多社會管理職能，這也導致原先精簡的機構和人員，按傳統的管理方式已難以應對，機構和人員不斷膨脹，管理負擔也日趨增加。如蘇州高新區成立之初僅80余名工作人員，2000年達300多名，而今編制復雜的各類工作人員實際達千余人；鹽城經濟技術開發區2002年時工作人員不到200名，現如今已超過400名；建湖經濟開發區2006年只有38名工作人員，現在已突破100名。目前，各個開發區原先高效率的管理架構均面臨著管理體制優勢逐漸弱化的發展困境。二、推進江蘇開發區行政管理體制改革的幾點建議創新管理體制，推進法治進程。在國家立法層面對開發區法律地位尚難明確的情況下，江蘇可率先通過分類推進開發區管理機構重組，實現開發區管理的合法化和法治化。對此，可嘗試推進以下兩大管理體制的改革創新一是推進開發區與行政區合并融合，通過將開發區和行政區的職能部門和機構進行整合，從上而下建立一級政府，并由具有法定地位的政府統一行使社會管理職能，以促使原先由管委會行使的社會管理職能合法化有效化。二是賦予開發區管委會真實的管理權限。這主要針對欠發達的蘇北地區而言，其存在著諸多實際城鎮化水平偏低的開發區。為保證這些開發區管理權限的自主性，可借鑒發達國家的一些做法，實行權責明晰的管理體制，即區域內的社會服務職能，可由政府部門或所保留的鄉鎮一級政府承擔，以使社會管理保持在法治化的軌道，而對于經濟開發的規劃和管理，則可由開發區管委會承擔，賦予其自主權限，以此實現兩者各司其職，協同并進。落實管理權限，增強創新活力。在科學設計管理體制和職能機構的基礎上，還應賦予并進一步明確和落實開發區應有的經濟和行政管理權限，避免出現權限管理的“真空”和模糊地帶。如，對于開發區非常重要