北京市高等教育自學考試畢業論文北京市高等教育自學考試畢業論文城市管理行政執法中存在的問題與對策作 者： 張曉飛 專 業：行政管理準考證號： 150106201085指導老師：駱苗論文成績：日 期：2012年3月 日 中文提要城市和諧發展是和諧社會的基礎，城市的和諧發展系于有效管理。在構建和諧社會中，城市管理行政執法部門肩負著重要職責。本論文首先介紹城市管理行政執法的重要意義，接著分析我國城市管理行政執法存在的問題，這些問題涉及到管理模式、管理法制以及管理人員等方面，在此基礎上，本文提出進一步完善我國城市管理行政執法的對策。 關鍵詞：城市管理 行政執法 問題 對策作者簽名：一、 城市管理行政執法的重要性根據舊唐書的記錄:監市踐于衙，理市治序，書中的“監市”，實際和今天的城管非常相似，可以看出，城管這個行業出現的歷史比較悠久。那么，究竟什么是城管及城管執法呢?我國城管執法部門成立的時間不長，到現在還是有很多人對城管執法不甚了解，對城管執法的工作范圍更是知之甚少，新聞媒體和社會輿論對于城管執法中“粗暴執法、野蠻執法”的一系列報道，更是造成了廣大市民對城管執法的誤解和抵觸，為了順利開展城管執法工作，這些都需要我們對城管執法的含義進行深入了解。所謂城管執法，是指在城市管理領域行使相對集中行政處罰權。在我國，城管執法通常被人們稱為“城管”，這一簡稱使得我們很容易把它和“城市管理”的概念混淆。實際上，城市管理與城管執法是兩個完全不同的概念，廣義的城市管理是指城市區域內公共管理和社會服務的總和，包括城市規劃管理、城市環境和公共秩序管理、城市基礎設施及公共設施的管理等。而城管執法則側重于執行，在城市管理中處于決策、執行的末端環節。作者所作的該篇論文是指城管執法，而不是“城市管理”。二、 當前我國城市管理行政執法現狀及其存在的問題我國城管執法從建立到現在，學術界對其的討論就從未停止。每一個事物的存在都有兩面性，既有積極的一面也有消極的一面，城管執法隊伍就在肯定與否定的聲音中走過了十幾個年頭，其中對社會和經濟的發展提供的積極作用是不可否定的，其地位也日益顯示出其重要性，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。作者認為，我國城管執法工作通過這些年的實踐，確實取得了一定得成效，具體歸納為以下幾個方面:（一）當前我國城市管理行政執法現狀自改革開放以來，隨著我國經濟快速發展，城市建設也發生著日新月異的變化，廣州近年來的城市面貌亦煥然一新。如2010年廣州經濟社會發展工作要確保經濟發展方式轉變取得新進展，確保民生持續改善，確保社會和諧穩定，廣州的城市發展必須走出一條具有廣州自身優勢和特色的發展道路，因此我們的城市管理執法模式也應該有與之相適應的變化。進入新世紀，廣州也進入了新一輪的大發展時期，廣州的城市形態和產業布局將立足于全市6340平方公里的整體發展，面臨重大調整和創新，將逐步進入以城市功能提升為重點的新階段。但是，現階段的廣州城市管理基本上還是延續了在經濟體制轉軌的城市大建設時期的舊的城市管理模式，總體上比較粗放，城市管理的系統性、整體性、綜合性函待提高。在新一輪的城市發展中，廣州城市管理面臨著“硬件”需要繼續建設完善的要求，我們的城市管理既要保障大規模建設的順利推進，更要服務于城市功能的整體提升。縱觀廣州市近二十年以來的城管行使相對集中行政處罰權進行行政執法的工作，己經逐步形成了較為完整的執法體系，執法范圍覆蓋了市容環境衛生、市政工程、綠化、水務、環境保護、公共交通、工商行政、城市建設、城市規劃、房地產等十項管理中全部或者部分違法行為的行政處罰，基本包含了城市管理的各個方面。自2005年6月起，廣州市正式成立了城市管理行政執法局，開始開展市和區縣級層面的城管綜合執法工作。目前，廣州市共有城管行政執法人員6000余名。廣州市范圍內的城管綜合執法工作既注重打擊違法行為，又致力于建立長效管理機制。由于城管執法工作往往涉及到許多街面上程度較輕的違法行為，如果對這些違法行為不及時進行查處的話就將在一定程度上影響市容環境，因此我們的城管執法人員就要對這些違法行為迅速查處，及時恢復正常的社會秩序。但反過來說，處罰并不是目的，在城市中生活的人們最終需要的是一個安定、整潔、和諧的社會環境，因此建立長效管理機制就是必不可少的一項工作。近年來一些區城市管理監察大隊(如普陀區城市管理監察大隊)在城市管理綜合執法社區網格化管理、相關部門信息共享機制等方面作了有益的探索和實踐，有效地鞏固了城市管理綜合執法的成果，提高了綜合執法的長效性。當然，廣州市城管執法工作也并非完美，作為一支近年來新生的執法隊伍，在執法權限、執法程序、執法監督機制，執法理念等等問題上還存在著許多需要城管執法部門進一步完善的地方。我國城管執法從建立到現在，學術界對其的討論就從未停止。每一個事物的存在都有兩面性，既有積極的一面也有消極的一面，城管執法隊伍就在肯定與否定的聲音中走過了十幾個年頭，其中對社會和經濟的發展提供的積極作用是不可否定的，其地位也日益顯示出其重要性，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。作者認為，我國城管執法工作通過這些年的實踐，確實取得了一定得成效，具體歸納為以下幾個方面:1、解決了原先我國城市管理多頭執法和職權交叉問題自改革開放以來，我國經濟飛速發展，社會變化迅速，政府還未完成職能轉變，原有的行政管理體制己經不能適應現在的社會大環境，現行的政府職能配置己經不適應社會主義市場經濟的發展的新形勢，政府管了大量不該管、管不了也管不好的事，而該管的事又沒有去管或者沒有管好，造成了“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現象的發生，必須對其重新進行合理的配置。我國的立法工作進展很慢，立法工作過于機械，存在很多問題，“本本主義”思想嚴重，處理問題比較死板，往往法律法規涉及到的每一個方面，都要分給具體的某一個部門來管理。這樣一來，執法隊伍越來越多，執法人員數量大大增加，不僅占用了政府的大量資源，增加政府財政負擔，而且執法的效率也很低。還有的在部門內部再設立一些結構，表面上看是為了更好的行政，但實際效果并不理想。“例如，北京市按照法律、法規要求設立的市一級行政執法隊伍就有127支，上海市市一級有142支，浙江省的杭州市有207支，蘇州市有80支，山東省東營市雖然規模不大，也達到42支?！毙姓谭C構繁多，行政執法人員隊伍龐大，政府財政壓力很大;執法人員雖然多，但是他們都是從各自的領域進行執法，對涉及許多法律法規的違法行為很難做出準確有效的處理，造成同一違法事件許多部門執法現象的發生。這不但沒有解決城市管理的難題，反而成了阻礙政府職能轉變的因素，給政府的財政造成了很大的負擔。城管執法部門成立以后，有效地解決了這些問題，城管執法部門獨立的行使綜合執法權力，可以對涉及多方面法規的違法違章事件做出處理，克服了原來多部門聯合執法的弊端。2、提高了執法的效率，節約了政府的行政成本由于城管執法是變原來的聯合執法為綜合執法，獨立的行使多部門的行政處罰權，不僅節省了人力，節約了政府的行政成本，而且與原來的執法效果相比，執法效率大大提高。在城市管理中，采用聯合執法方式執法的時候，幾乎每個城市都設有若干個執法隊伍，可以說執法人員的數量非常龐大，但是，他們往往把整個隊伍分成若干個分隊，每個執法分隊都負責全市的執法工作，工作內容重復，工作量大，導致每一組行政執法隊伍的人員都不足，難以完成行政執法任務。另外，各部門之間職能交叉嚴重，行政執法效率低下，遇事推誘扯皮現象嚴重，不僅增加了政府的管理成本，也給行政相對人造成了很大的麻煩。原來行政機關的權力與利益掛鉤，因此，遇到有經濟利益的事大家都搶著管，沒有利益的事情，大家都想推，這不僅造成重復處罰，還會引發社會矛盾。城管執法部門成立以后，許多部門的職能交由城管執法部門來行使，比如市容環境衛生管理，城市規劃管理，城市綠化管理，城市市政公用管理，環境保護，工商行政管理，公安交通管理等方面的行政處罰權。這些職能統一由城管執法部門來行使以后，不僅解決了城市管理領域各個部門聯合執法的弊端，而且節約了執法成本，提高了執法效率，克服了機構臃腫，也更好的維護了執法對象的合法權益。（二）當前城市管理行政執法存在的問題1、部分城管執法人員素質較差部分城管執法人員素質較差，這里指的素質，包括執法人員的思想道德素質、文化素質、法律素質、執法業務素質。城管執法集中了多個行政部門的行政處罰權，而且都是與人民群眾社會生活息息相關的內容，其自身的重要地位和作用不言而喻，因此對執法者的素質提出了很高的要求。它不僅要求執法人員具有較高的文化素質、相當的法律知識、涵養、豐富的社會經驗以及系統的知識結構，而且必須具備為民請命、為民服務的政治素質。只有如此，才能保證依法治市的順利開展。但是在對廣州市城管執法人員的調查來看，城管執法人員的身份比較復雜，既有納入行政編制的公務員，也有以工代干人員、參照公務員法管理的事業人員，甚至還有大量的編外人員。這些人員的原始學歷大部分為高中、中專，甚至還有部分人員高中都未畢業。那么，高中都未畢業的人是如何進入執法單位的，這背后的操作程序是無法簡單就能說清楚的。2、執法處罰自由裁量權過大目前，廣州市一些區、街城管執法部門負責人交流不到位，區、街城管執法人員長期在固定區域內執法,與違章當事人互相熟識,吃、拿、卡、要現象十分突出,違章當事人出于自身利益敢怒不敢言。城管執法人員成為違章者的保護傘，就是在作出行政處罰決定時,對在行政處罰決定書中有責令當事人改正的事項“一罰了之”后往往不再追究,結果使責令改正成了一句空話。這種做法客觀上造成了“罰款”使違法行為合法化的事實,違法者認為只要交了罰款就可以繼續從事違法行為了。這不僅離依法行政有相當的距離,而且模糊了市民對合法與不合法行為的劃分。例如,廣州一些搞臨時廣告活動開業或各種慶典活動等、門面裝修等的商家和經營者,為了更直接的達到目的,不再到建設管理部門去辦手續,而是采取跟城管執法人員打招呼或者直接到執法局交點罰款就了事的做法。目前執法局的實際運作中,還存在著罰沒收入與本局利益如城管執法人員的補助、福利、執法裝備的更新等掛鉤,罰款收入財政上返還分成的情形,從而造成執法行為的“部門利益化”和“尋租”現象的大量產生。3、弱勢群體暴力抗法現象嚴重廣州市城管執法的對象大多是農村進城務工人員、城市下崗職工、郊區失地農民等弱勢群體,他們的文化水平較低,法制觀念也相對淡薄。他們往往認識不到其違章行為的嚴重性,以為自己沒有違法,更沒有構成犯罪。所以當他們遭遇城管執法時往往認為是個人權益受到了侵害和威脅,是城管執法人員欺負自己，專門和自己“過不去”，繼而希望通過暴力抗法行為來進行“私力救濟”,逃避處罰。暴力抗法發生后,他們大多意識不到抗法也會構成犯罪。即使對抗法行為的性質有所了解,也會為了個人利益而以“我不懂法”作為搪塞的理由。他們不知法、不懂法，更談不上對法律的尊重，面對城管執法人員依法做出的處罰，輕者“口服心不服”，“無知無畏者”則采取暴力手段抗法。對于這部分人來說，文明執法猶如秀才碰到兵，恐怕不能解決問題。城市管理者也被違法者“感染”，只好采用“以暴制暴”的方法，這樣就更不利于問題的解決，反而激化了社會矛盾，也敗壞了黨委、政府的形象。4、城管執法的執法方式單一通過新聞媒體報道不難看出，如目前廣州城市管理相對集中的多是對在街面上發生的簡易的、常見的違法行為的處罰權,處罰多是幾十元的罰款,而當行政相對人不愿交罰款時,由于執法機關沒有強制執行權,按照法定程序只能申請法院強制執行,而花費大量的時間精力與財力為區區一宗幾十元的案子去申請法院強制執行也是不現實的。行政處罰得不到有力實施,執法部門法定的權利義務也就很難充分履行。由于城管執法內容具有相對量大、規模小、簡易、快速的特點,有些城管執法對象的流動性強,其違法違章行為如不及時查處,事后取證就十分困難。5、缺乏有效的監督城管執法是行政權擴張的外現之一，理應加以控制。當前我國城管執法的權力配置己經初具雛形,但是與之配套的監督和救濟機制卻停滯不前,隨著城管執法權力的擴大,集中行政處罰機關的各種違法違規操作日益增多,如城管暴力執法、濫用行政處罰自由裁量權、辦人情案、關系案、執法不作為、越位執法等等。這些問題都要依靠城管執法的監督和救濟機制的建立與完善來解決。在現行的法律框架內,暴力執法或暴力行政被劃定為工作方式方法不當的范疇,而不是作為違法行為來處理和對待。這使得一些身染執法惡習的執法人員,在發生暴力執法行為后,也往往會大事化小、小事化了。城管執法機關是各省級人民政府根據國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定及中華人民共和國行政處罰法的規定和國務院的授權,在本行政區域內設立的開展相對集中行政處罰權工作的機構。但法規在賦予城管廣泛職責的同時,卻沒有設立相應的監督機制，履行職責缺乏監督,必然導致行為變異,為所欲為。6、城管執法對象為素質偏低的弱勢群體隨著城市改革力度的不斷加大,經營效益不佳的企業紛紛破產，下崗職工不斷增多,這些人往往大齡化,沒有資本,知識技能單一,就業能力差,加之政府職業培訓和再就業服務體系不完善,他們再就業比較困難,使得部分人選擇就地就近,靠占道擺攤、露天燒烤、蹬人力車拉客等簡單勞動維持生計。失地農民、下崗職工、未就業大中專生成為當代社會的三大弱勢群體，弱勢群體的出現引起了政府和社會的關注,但受經濟發展水平的影響,對他們的救助還十分有限,還沒有建立起相對完善的社會保障體系。而社會保障的缺乏也在某種程度上加劇了他們的貧困。由于在物質收入、健康醫療和尋求幫助等方面存在麻煩和困難,這個群體的“社會承受能力”十分脆弱。他們困難的生存條件,以及他們對收入差距拉大而產生的易受傷害的心理,正在形成為社會不穩定因素。尤其是當自身利益被忽略或遭受侵害時,他們就會以暴力來宣泄自己的不滿。7、城管執法部門缺乏相應的執法依據城管執法部門從成立到現在也已經有十幾年的時間了，可是還沒有出臺一部針對城管執法部門的法律，全國至今還沒有一部城管執法的獨立的法規，沒有明確規定城管執法人員的法定職責以及執法范圍等問題，城管執法在實際工作中，常常會遇到無法可依的尷尬局面。城管執法人員在執法的過程中往往依據的是別的部門的相關法律法規條文，借法執法。由于缺乏必要的法律依據，很多執法工作在實際操作中變的很難執行。比如，有的流動攤販明明是在路邊經營，當執法人員上前取締時，他們騎車就走，馬路上經常上演“貓鼠大戰”，被逮到了也不服從處罰，認為城管執法人員是故意刁難，執法依據的缺乏使得城管執法在實際操作中常常處于執法難的境地。城管執法部門缺乏執法依據是因為，城管執法部門成立的時間比較短，涉及的領域多，因此對它的專門立法很困難，加上隨著城市的發展，城市管理中存在的問題越來越多，城管執法的范圍有進一步擴大的趨勢，執法范圍的不確定也給立法帶來了一定得難度。三、進一步完善我國城市管理行政執法的對策與建議（一）明確城市管理的主體2009年9月4日，廣州番禺區城管隊長駕車處理小販和城管隊員爭執時，由于酒后義氣用事錯打他人，引發近百名小販和市民圍追聲討，這一事件發生后，廣州城管執法局痛定思痛，改變執法手段，在執法時要把無證商販當成朋友，要設身處地的考慮他們的困難，在管理上要區別對待，疏堵結合，對于摸清底細，確屬生活困難的要給予低?；蛞幎〝偽?，降低門檻，給予一定的優惠政策。無證攤販之所以有一定的市場，主要是他在一定程度上滿足了百姓的需求。所以，應該開拓思路，實行分級管理。在繁華路段和其他經營的熱點地區設立“無證攤販”的經營專區，或與社區、居委會等聯系，為他們提供場所，不僅可以經營自治，還方便了大眾。在低收入集中的地區，政府可以考慮投資興建一些免租金的菜市場，在城區的背街小巷及其社區可以開辟出一些小型的“擺攤設點”場所，依據有關法規批準安置一些下崗失業人員自主創業。但前提條件必須對市容和環境衛生影響不大，依法納入統一的規范管理，使“馬路市場”與“市容市貌”之間找到一個能夠互相接受的空間，形成一個“科學的維度”。（二）進一步完善我國城市管理行政執法法律建設為了提高城管執法部門執法的效率和準確性，使得城管執法人員在執法的過程中有法可依，依法行政，國家應該對城管執法部門專門制定一套法律、法規，使其有明確的法律、法規可依。廣州市城管執法部門官方網站上公布的城市管理執法依據目錄:中華人民共和國行政處罰法、中華人民共和國行政許可法、中華人民共和國城市規劃法、中華人民共和國環境噪聲污染防治法、中華人民共和國大氣污染防治法、國務院城市綠化條例、國務院城市市容和環境衛生管理條例、國務院城市道路管理條例等，還有一些地方政府自己頒布的行政條文和辦法。這些法規有涉及工商類的、也有維護城市公共秩序的、道路交通等類的很多種。從上面我們可以看出一個明顯的特點，那就是城管執法部門沒有專門的法律法規等執法依據，而是根據眾多的國家法律、國務院行政法規、地方性法規、規章、政府通知等規范性文件作為依據執法，這種情況就使得城管執法部門和城管執法人員在行使權力時沒有屬于自己的執法依據。在遇到違法行為時不能根據自己的執法依據作出處理，只能是暫時用別的部門的法律、法規作為標準進行執法，這容易使城管執法人員在執法過程中把握不好度，可能超出自己的職權范圍。因此，國家必須盡快制定關于城管執法專門的法律法規，使城管執法有法可依。（三）進一步強化措施管理行政執法人員素質建設在2010年廣州亞運會、亞殘會大幕拉開前夕，廣州市市長萬慶良對廣州城管隊伍提出了“加強隊伍建設，努力打造一支政治堅定、業務精通、作風優良的高素質隊伍，打造一支讓政府放心、讓市民滿意的鐵軍”，“以鐵的手腕、鐵的紀律、鐵的措施，堅決打贏城市管理的攻堅戰，不斷提升城市形象和品位，創造一流的城市環境，造福廣大市民”的要求。的確如此，城管執法隊伍工作環境相對復雜,加班加點多,有時還要受委屈甚至挨打受傷,需要較好的政治業務素質和心理素質。應該通過有效的思想政治工作,增強他們對城管工作的光榮感、責任感和使命感。并強化他們的業務培訓。除此之外,在執法人員中開展重點、難點問題研討、案例分析等也是培訓的有效方式。通過培訓,從根本上提高執法人員對法律法規的學習理解能力；對法制宣傳的語言表達能力；對違法行為分析判斷和現場處置能力；對行政處罰文書制作運行能力。要通過系統的學習和培訓工作轉變執法理念。走出“法治就是治民”,執法就是“整人”的思想誤區。首先,執法就是服務。執法的出發點和歸宿是為人民服務,要充分尊重行政相對人的人權、人格,維護其合法權益。其次,牢記執政為民的宗旨,要急人民所急,幫人之民所難,同情弱勢群體,向政府反饋弱勢的呼聲與要求,安撫與安置弱勢群體。另外，廣州市將城管支隊與城管辦合并，更名為廣州市城市管理綜合執法局，行使城市管理綜合協調和執法雙重職能，納入政府序列，定編 3196 人，全部為行政執法專項編制?？梢哉f，這是城管支隊組建以來，在編制體制上的一個重大突破。（四）加強行政執法部門與外部平行部門的聯系城管工作不是一蹴而就的，而是長效的機制建設。近日，廣州市城管局執法處處長張永利在檢查中提出，城管局對群眾重復投訴案件排查工作不是“突擊檢查”，今后這項工作將進一步常態化，認真落實初次信訪工作和首次辦理工作制度，及時化解矛盾，減少沖突，從而更好地防止初次信訪未處理好而出現反復投訴、越級信訪問題的發生。今后，廣州市城管執法要重點做好以下兩方面的工作：第一，推行城管執法公示制。即把執法依