水文基建項目全過程質量審計監督的研究劉后取(黃河水利委員會寧蒙水文水資源局，內蒙古 包頭 014014)摘 要：由于市場經濟尚不發達，在基建領域的違規行為頻頻發生，損失浪費的數額巨大，形成的社會危害影響是極壞的。為了全面規范基建程序，從根本上扼治損失浪費和腐敗行為，依據“審計法”、“審計署內部工作規定”等有關規定特提出改變現行的單項階段性基建審計，按基建程序開展追蹤審計，以求體現審計在基建審計方面的全面客觀公正效益作用。關鍵詞：水文基建；質量；審計監督；研究所謂基建全過程質量監督是一個對基建程序項目全過程進行跟蹤審計的一種方式，它是目前基建項目階段性審計的綜合運用，因此它的作用是其他審計方式無法取代的。由于追蹤審計的全面性才能最大限度體現出審計的客觀公正原則。現就進行項目追蹤審計的有關問題闡述自己的膚淺認識。1 基建全過程追蹤審計的重要理論依據1.1 法律依據中華人民共和國審計法第二十三條規定：審計機關對國家建設項目預算的執行情況和決算，進行審計監督。審計署關于內部審計工作的規定第七條也明確規定要對建設項目預（概）算、決算進行審計。再從審計署、計委、財政部、經貿委、建設部、工商管理局、人民銀行等國家有關部委相繼都出臺的建設項目審計處理暫行規定，竣工決算審計規定，開工前的審計暫行規定，建設資金的審計規定等等。足以說明國家對基建的監管非常重視，提到法的地位去認識，并有具體的操作指導。2004年全國審計工作大會提出：求真務實、開拓創新、進一步提高審計工作質量和水平。審計理論創新、審計體制創新、審計內容創新、審計技術方法創新、審計管理創新。1.2 客觀實際的需要基建不同于事業費的區別在于它一次性投資大，即關系人民生命財產的安全，影響大，它的投資在于對正常事業創造必要的長遠的發展條件，也就是說它對事業的發展起著很重要的作用。無論是從四川的虹橋事件還是長江的豆腐渣工程造成的危害等，事后的調查顯示，都說明了加強基建程序監管是非常必要的。1.3 基建審計目標呼喚追蹤審計基建審計的目標是監督基本建設工程項目和投資，保證基本建設有計劃地進行，促進經濟效益的提高，揭露和阻止基本建設活動中的損失浪費及違法亂紀行為，保障國家基本建設方針、政策、法令、制度的實施，維護財經紀律，保護基本建設活動中國家財產物資的安全和完整，監督基本建設資金的合理使用，促進財政資金和物資的綜合平衡。目前開展的一些對基建項目的審計活動都在事后的某一方面的靜態審計，從客觀及形勢的發展來說，所起的作用不夠全面，不夠大。也就是說其他審計方式都處于總結經驗教訓狀態，而程序追蹤審計則是將問題處理在萌芽狀態起防患于未然的作用，更能達到基建審計的目的。比如說抓了前期審計，抓了決算審計，工程質量施工階段是空擋；抓了施工審計，前期沒審計項目基礎階段又是空擋，施工階段想作好缺乏前期基礎，也就是說必然影響到工程質量的直接階段。單獨的基建決算審計也只是基建項目的一部分內容，也就是說基建項目的單項內容審計都不可能達到基建審計目標的要求。因為基建審計目標中提到的問題都是重要的問題，而且在基建程序的每個方面都可能發生。我們必須探討一個對基建項目審計最有力的辦法，那就是充分依據國家及上級對基建項目審計的有關規定綜合起來對基建項目實行程序追蹤審計。2 基建全過程追蹤審計具體問題的研究2.1 全面的審計范圍，重要的審計內容就基建項目追蹤審計而言必須是全面的審計范圍，但不是說事無巨細一把抓，要抓重點問題，也就是說從項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、施工準備、項目實施、生產準備、竣工驗收及項目評估的幾大程序的重要方面，當然還包括三項制度的貫徹實施情況的重點、重要方面，進行全過程監控，否則很難做到客觀公正，歷史的去評價項目。2.2 正確的審計思路，適當的審計措施基建項目審計的范圍內容確定后還必須有正確的方式、方法和措施，才能達到預期的目的。那就是要對基建程序的每一步驟的主要問題深入進行監督隨時形成審計工作底稿，對于不同的環節采取適當的技術方法。1、項目建議書在編制前審計就要介入，對建議書中提到的項目看是否符合上級投資方向，是否在單位建設中最需要，屬重點抓的項目，如果符合投資精神那就是對項目建議書的具體內容進行審計如：建議的必要性和依據；批建規模、地點的初步設想；建議條件、協作關系；投資估算、資金籌措；項目進度效益評估等方面進行審計，看是否真正客觀實在地進行了闡述，倘若與事實不符必須立即提出停止行為的建議。因為這樣將事情處理在萌芽狀態，效果最好。對于項目的建設依據可采取重點審計的方式。2、可行性研究階段作為審計就要積極主動去參與，瞄準每個步驟，是否進行了實地調查、察勘，各種數據資料是否準確，來源是否可靠有符合規定的依據，也就是說可行性研究的主要內容不能放松一點，這將關系到項目投資是否能實施發揮作用效益的大問題。3、初步設計與施工圖設計及工程預算的編制，為了不影響業主的工作待作完后立即進行審計，這個階段要緊緊結合可行性研究報告去進行，要看初設內容是否全，是否在編制預算中正確使用定額，檢查預算的編制是否漏項，是否是最合理的方案，看圖紙是否具備資質的單位設計，是否經過圖紙、預算審查。這個階段是工程前期的基礎階段，需要投入較大力量作細致充分的審計研究。4、施工準備階段是項目建設的前期工作之一，屬管理性基礎工作，主要把握好項目法人、質量控制、監理工作，施工單位選擇三大類及其各方面涉及的問題。項目法人質量控制是否通過資質審查、按法定的招投標程序選擇了勘測、設計、施工、監理單位并實行合同管理，各種合同是否規范，合法有效，是否建立了質量管理制度，是否組織了設計與施工單位的設計交底。審計監理單位是否有相應資格等級證書，所派監理人員是否有崗位證書，是否對施工單位圖紙進行了簽發，是否對施工單位組織設計和技術措施進行過審查。設計單位是否有承擔相應勘測設計能力的資質。設計單位是否將經過會審后的資料做過技術交底。設計質量是否滿足工程質量、安全需要的規范要求。大中型工程設計單位是否派代表到施工現場。施工單位是否有承攬相應施工任務的資質，施工單位是否制定了完善的崗位質量規范，質量責任制考核辦法，還如：三通一平及有關開工手續。施工準備階段的工作是否依據審計署、黃委會關于基建開工前招投標等有關審計規定。采取詳查的辦法進行審計，因為這將關系到依法行為和為工作質量從主觀上奠定良好基礎的大事。前面部分屬前期工作范圍，主要把握好是否符合上級發展綱要，可行性研究報告是否有上級審批的項目建議書文件，初步設計項目的立項是否有該項目的項目建議書及可行性研究報告審批文件。施工設計及預算編制是否合法、合規。5、項目施工階段的審計要把握好設計單位、監理單位、項目法人的代表是否按規定到位；各個部門的管理措施資料是否到位；實際施工單位是否與合同單位一致，工程的分包是否經過建設單位按規定認可的原則辦理，施工單位是否有關于工程質量事故的報告，保護現場并配合處理的行為。主要材料是否有合格證、質保書、隱蔽工程的有關圖片、文字資料是否齊全；有關工作日志、施工資料是否齊全；施工單位的安全防護措施是否到位；設計變更是否按程序辦理；工程預算及結算是否按合同辦理；屬政府采購的項目是否按相應的規定辦理。這個階段是一個非常關鍵的時期，關系到工程質量好壞，投資效益審計質量高低的問題，對審計評價有相當高的實用價值一定要認真做好各環節的審計取證工作，作好重要問題的重點審計復查、會審工作。有些環節如：材料等可采取抽樣檢查法。根據施工進度情況決定何時去工地把握好審計機會。6、項目建成后的試運行工作，審計主要跟蹤把握好是否具備試生產的條件，是否存在安全隱患，試運行是否達到原設計的要求，運行記錄是否齊全結果如何。7、竣工驗收階段的審計要把握好是否按驗收的分項驗收、階段驗收和竣工驗收進行；是否按預驗收和驗收的程序辦；是否具備驗收的竣工報告、圖紙、文件是否齊全；是否及時辦理了交接，竣工財務決算是否合規，工程款超余情況的處理，以及剩余資產的處理。是否有批準后的驗收申請；驗收中設計、建設、施工監理、地方質檢部門、管理運行單位以及計劃審計、檔案等專業人員是否齊全；驗收中提出的問題是否按規定進行處理。這是項目建設的歷史資料時段，一定要將歷史的珍貴資料收集齊全，妥善保存好，要采取詳細審計的辦法，要作為審計組的重要工作去做好。8、竣工決算的審計由于這項工作涉及的情況較復雜，一般的單位由于審計力量資質所限，可以根據財政部關于“關于會計師事務所從事基本建設工程預算、結算、決算、審核暫行辦法”委托事務所進行完成。9、待攤投資支出的審計采取動態審計辦法按照國家規定進行。10、整個過程審計后按審計報告的要求要盡快形成審計報告與甲乙方和監理方面多溝通，使審計報告更加完善，同時還要抓好報告中提出問題的處理。2.3 全過程追蹤審計中必須重視的有關問題1、審計人員組成。這個工作是保證整個審計過程工作質量的關鍵，考慮到不是過去那種單一的財務收支審計，而是一個多學科知識的運用。一般要有較高理論基礎和豐富實踐經驗的財會、工程、法律人員組成。這將為保質保量完成追蹤審計奠定基礎。在人員組成中還要考慮回避制度。2、審計人員要有全局觀念、法制觀念。在整個審計中情況復雜工作重要，審計投入精力較大，一定要站在客觀公正的立場上去對待每個環節，不得有個人色彩，因為這樣必然影響審計質量。缺乏質量的工作屬無效勞動。要對審計人員實施全局觀念和法制觀念的教育，教育審計人員認識到工作底稿隨時就有可能作為法庭證據。3、要注意依法合規進行審計。每一個環節的審計都要有法規依據，不憑個人想象去對待具體事務，沒有依據的要經審計組討論請示后方可實施，杜絕冒然行事，掌握好審計標準，減少審計風險。4、注意審與被審的關系。要明白審計是作為第三者參與的而不是項目負責人，更不是施工的，審計中發現的問題首先與項目法人取得聯系以書面形式進行，不得直接干涉施工單位及其工人。審計中不能與工地甲、乙方發生矛盾，遇事按程序辦，這是關系到審計工作能否順利開展的事。5、審計工作日記要妥善保存。因為審計過程較長，工作中的日記、照片等資料要特別注意保存，審計組內部要有明確分工實行責任制，要實行全部日記復核制，實行審計責任追究制。6、審計前要制訂嚴密的審計方案。這是指導審計工作的大綱，不得隨意改變，要經過充分的審計討論，對于審計程序要嚴密、科學、規范。因為程序追蹤審計不同于以往任何一種審計是一種新的審計方式，責任重大，風險也較大。因為以前的審計是在所有的事都已成為定局后才進行，追蹤審計則是在事情的發展動態中進行的，對審計人員要求有多方面知識和經驗。7、審計中要注意調查研究。該去的一定要目睹不能憑聽，不清楚的一定要想辦法弄清楚，事后是無法彌補的。注重審計全面記錄法的使用。8、在審計的每個大步驟中隨時要召開審計人員碰頭開會，不留任何疑點和隱患。9、審計總結。整個審計完畢必須要進行認真地研究總結，如工作方法方式，審計中還存在哪些技術問題，以后如何進行改進，如何制訂追蹤審計辦法；甲乙雙方還有什么好的建議等等，這一步工作要形成制度，它對減少審計風險提高審計質量意義重大。3 基建全過程追蹤審計方法的應用簡評項目程序追蹤審計雖然審計力量投入多，有相當風險，有一定難度，沒有成功經驗可借鑒，但它有很多有利于工作開展的基礎。一、首先國家以法律的方式