關于信息資源共享的體制與機制研究華平瀾 吳曉敏2004年1月信息資源共享是國家實現信息化的關鍵問題。在當前電子政務國家基礎數據庫和12金工程建設中，如何解決信息資源的交換與共享問題已經成為迫在眉睫的任務。一、現狀與問題2002年國家信息化領導小組出臺了關于我國電子政務建設的指導意見,將12金工程、人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經濟等四個國家基礎數據庫的建設作為“十五”期間電子政務的主要任務。并且提出電子政務外網平臺的建設要求，以解決政府各部門網絡的互聯互通，實現跨部門的電子政務應用系統數據交換、資源共享的目標。但長期以來，政府部門的條塊分割，信息資源部門所有的現狀導致信息資源跨部門共享困難，信息孤島現象嚴重，信息資源建設與共享進展緩慢。下面就以正在進行的人口與法人單位國家基礎數據庫的建設為例，分析制約信息資源共享的體制與機制問題。人口基礎數據庫建設由公安部牽頭負責。由于人口基礎數據與公民的信用、勞動保障、教育、醫療、財務、計生等管理密切相關，為了保證數據的一致性，這些領域的應用系統都需要共享人口基礎數據庫，需要人口基礎數據庫提供數據交換服務。存在的問題是：歷史上各部門有諸多規定使信息資源不能共享；各部門主觀上將信息資源視為部門所有不愿拿出來共享；其次是現實問題：數據交換服務是否是現行建設部門的業務職能？誰承擔實現數據共享帶來的大量協調、運行和維護工作？現在的建設部門是否有責任提供這樣的服務？運行和維護的資金如何保證？ 法人單位國家基礎數據庫由質檢總局牽頭，工商總局、民政部、中編辦、國稅總局、統計局等部門參加。法人單位成立的核準注冊單位分別是工商、民政和編辦三個單位，負責組織機構代碼賦碼和建設法人基礎數據庫的單位是質檢局下屬的一個處級事業單位（代碼中心）。法人單位基礎數據庫的建設和共享存在以下問題：如何協調三個核準注冊法人單位與賦碼部門的關系？代碼中心的體制？資金來源？按什么規則和流程實現共建共享？ 通過分析，我們認為信息資源的共享存在體制與機制上的問題，主要表現在以下方面：長久以來形成的信息資源部門所有的慣例。政府部門由于職能賦予的權力所采集的信息資源成為獨家壟斷，有效的信息共享制度和機制未建立，在權力和利益問題作祟下,很難實現公開和共享； 國家未明確總體協調和管理信息資源開發與利用的組織機構。現在一般都按政府部門業務條塊來進行信息資源開發，在開發的規劃、組織、資金和體制上都是條條塊塊、各自為政，而且目前突出的問題是縱強橫弱；缺乏對信息共享負責的責任主體。信息共享說的較多，而落到實處的措施較少。到現在為止，并沒有責任主體對實現數據共享的協調、運行和維護工作負責；缺乏政府信息資源共建共享的法規和制度。如對政府信息資源公開與保密、采集、發布與儲存、共享交換機制、監督機制等方面缺少相關法規和管理制度，或者原有的法規已不適應現在的情況，造成信息共享無法可依；投入與效益比低下。由于缺乏統一規劃和管理，信息資源多頭采集、重復建設、浪費巨大；并且大部分數據庫不共享或只在有限范圍內共享，使用成本太高；缺少實現共享的工具。由于客觀上信息的存在和分布是多行業、多部門、多地域的，信息資源的采集、加工和儲存是分布式的，形成資源分散、搜尋不易的問題，缺少工具對信息資源進行整合、導航、檢索和定位，共享困難；標準規范不統一，技術上共享困難。政府各部門業務系統相互獨立，12金工程建設從業務上都是垂直的，如工商，稅務，海關等，自成體系，各自有自己的標準規范，信息資源交換困難；信息交換與共享的意識和驅動力不夠。現階段，提供跨行業、跨部門的政府業務系統還較少，政府部門之間協同辦公、信息交換、資源共享的意識與需求不太強烈;信息資源數字化、網絡化程度不高。數字化、網絡化的信息資源更有利于收集、存儲、發布、傳遞、交換與共享。而現階段大部分政府信息還是紙介質等傳統形式。二、信息資源共享的總體框架信息資源的共享有諸多因素，但最基本的有管理體制、機制與技術等方面，主要表現在：需要建立信息資源開發與利用規劃、協調、操作、運行的管理體制；要有規范各部門、各單位信息共享的政策與法規，以及約束其共享行為的行政規章制度；需要建立跨部門信息共享的機制；要有保證信息資源實現通暢共享的相關標準規范體系。根據中央關于完善社會主義市場經濟體制決定文件精神，本文重點在政府信息資源共享的體制機制創新方面作簡要闡述： 信息資源共享的管理體制信息資源共享的管理體制是指與信息資源共享相關的管理體系和制度，是從戰略高度對信息資源進行有效配置和共享使用的辦法。要實現信息資源共享就需要改變目前條條塊塊、各自為政、縱強橫弱的現狀，建立科學有效的管理體制。1政府信息資源共享的組織體制政府信息資源是繼材料、能源后的又一重要現代戰略資源，是重要的國有資產。國家應有專門部門負責管理。（如目前可授權國信辦負責國家信息資源的管理工作，各級地方信息辦負責地方對應的信息資源管理工作。）應明確各級信息資源管理部門的管理職能與職責。國家級的信息資源管理部門主要任務是制定國家的基本信息政策，負責國家信息資源開發利用宏觀規劃和資源配置，制定信息采集、處理、存儲、發布、交換、服務等管理法規與制度，與有關部門（保密局）一起確定信息公開和保密的范疇。協調各領域的信息資源管理工作，國家基礎數據庫的建設由該部門直接管理與協調, 對國家級的跨部門應用基礎數據共享工作負責。各級政府信息資源管理部門主要職責是在國家宏觀規劃指導下負責本地區信息資源開發利用總體規劃，協調各部門信息提供、交換、共享，確定按什么條件提供共享，共享的范圍如何，是該地區對政府跨部門應用信息共享工作負責的責任主體。應區分政府的信息資源管理部門與各級政府部門信息中心的職責和體制。政府信息資源管理部門（如現行的各級信息辦）應強調其管理協調職能，是國家行政機構，應在“三定”方案中明確其信息資源管理工作的職能；后者強調其服務職能，可以是政府事業單位或其他體制；各級政府部門信息中心具體負責該部門政府信息資源的開發建設與管理，結合電子政務應用系統逐步實現政府信息的跨部門共享。也應在“三定”方案中明確此職責； 界定政府各部門與職能相關的信息資源管理范疇，明確各部門信息資源開發、管理和發布的權限。各部門信息中心按其業務需求建立相關的數據庫，并負責其主管的數據采集、維護、運行，提供信息資源共享服務。在政府部門建立信息主管（CIO）制度。CIO作為該部門領導班子成員參與決策，以保障科學地、統籌地進行政府信息資源開發利用工作。CIO的主要職責是：對本部門的信息資源開發利用負首要責任；領導本部門正確執行國家制定的信息政策、方針、標準、法規和規則；領導制定本部門的信息資源開發利用的規劃；監督、評價和檢查本部門信息資源開發利用活動等。在信息主管下應該有一個信息資源開發利用的工作班子，協助信息主管進行統籌、規劃和協調工作。2政府部門之間信息資源共享的業務體制各部門信息中心以及各類信息機構接受同級以上信息資源管理部門的業務領導。信息資源管理部門與各部門信息中心通過政務信息網絡（外網平臺、內網平臺）互聯互通，建立業務協作關系，實現政府部門之間的信息資源交換與共享；政府信息資源按規劃實行集中與分布式相結合的方式建設。基礎性的數據庫集中建設，各部門共享；專業業務性的數據庫分布建設，各部門按需要有條件共享。基礎數據采集由業務主管部門一家采集提供各部門共享，保證數據源頭單一性及數據的準確性。信息資源共享服務：政府部門內部通過政務內網門戶網站及政務外網門戶網站服務。面向公眾的政府信息在政府門戶網站發布通過互聯網服務。 信息資源共享的政策法規和管理制度國家關于信息的政策法規和管理制度是建立信息資源共享宏觀環境的關鍵，也是實現信息共享的制度保障。1. 政府信息公開信息公開是實現政府部門之間信息共享的必要條件。需要對政府信息資源進行總體梳理和規劃，界定政府保密信息、內部共享信息、公共信息的范疇，根據信息的不同性質制定不同的公開與保密級別，凡不屬于保密的都應列在公開的范疇。 建立信息公開責任制。要把及時公開有關信息列入政府部門的職責。對應在政府部門之間公開的信息，相關職能部門必須及時、準確地公告和發布，以方便其他部門共享。國家應盡快出臺與政府信息公開的相關法律，修訂原來的“保密法”，以便在政府信息資源開發與利用的建設過程中有法可依。與政府信息公開與保密相關的立法有政府信息披露法、個人信息保護法、隱私法、保密法等。2制定政府信息資源管理條例迫切需要制定政府信息資源管理條例，其主要內容應包括以下幾方面：界定各級政府信息資源管理部門的職責以及與各部門信息中心的分工；建立建設國家級基礎數據庫以及共享該數據庫相關各部門的職責分工制度；規范各部門提供共享信息的內容，提供范圍、條件；信息資源采集、登記注冊、加工、儲存、交換與發布管理制度；信息資源交換與服務結算和監督制度；政府機構信息主管和組織機構設置制度；執行信息資源共享工作情況的獎懲條例。等 政府信息資源共享的機制政府信息資源共享機制可按以下原則建立。(1) 滿足應用需求原則。調查和分析政府跨部門應用的業務流程，梳理政府部門間信息交換與共享的需求，構建政府部門間信息交換框架，以滿足業務需求作為出發點和歸宿。(2) 制度化原則。要把政府部門間信息交換制度化，把為其他部門提供有關信息列入部門的職責范圍，以推動政府部門之間的信息交換。(3) 分工與合作原則。建立基礎信息資源、專業信息資源的分工合作原則，相互配合，共建共享，避免不必要的重復和浪費，從而發揮出整體效益。(4) 標準化原則。建立信息資源的采集、加工、存儲、交換、發布標準規范，滿足信息共享的技術要求。以國家基礎數據庫共享為基礎的跨部門、跨地區的電子政務應用工程為切入點，探索政府信息資源共享機制。原則上與政府各部門協同業務相關的信息，應根據應用的需要免費交換與共享，以促進政府部門之間的信息共享，加強部門之間的業務協同。在同一財政體制下的政府各部門內部信息應按一定條件和一定范圍免費共享。在不同財政體制下的政府部門間（如中央政府與地方政府、不同地區的政府間）的信息根據協商可采用免費或適當收取工本費的方式共享。充分利用行政、計劃和預算等手段，協調部門之間信息的共享，強制推動政務信息在相關部門間的交流，根除“信息孤島”現象。建立信息共享的監督和激勵機制。通過建立監督機制，根據責任制對部門和主要責任人進行考核，對各部門信息共享的情況進行監督和激勵。 信息資源共享的信息技術支撐1建設有安全保障的國家信息基礎設施實現信息資源共享，需要有安全保障的國家信息基礎設施。需要建設以現代信息技術為支撐的信息服務網絡平臺，建設覆蓋中央、各行業、各地方的全國性信息資源管理、交換與服務網絡。可利用的平臺有政務內網、政務外網、公眾網（互聯網）、其他門戶網站。在基層設立信息服務點，增強發布和傳遞政府信息資源的能力；2建立信息資源目錄體系與交換體系應用先進的信息資源組織、加工、管理技術，建立信息資源目錄體系與交換體系，整合政府各職能部門的信息資源，提供網絡化的政府信息資源導航、交換和檢索服務； 3、建立信息資源共享的標準規范體系信息資源交換的技術核心是標準，按照統一的標準規范制作和整合信息資源是實現信息共享的基礎。需要圍繞信息資源采集、組織、存儲、發布與使用生命周期各環節建立規范和標準。采用標準規范新建政府信息資源，并對已建政府信息資源進行規范和重新組織，以達到信息交換的基本要求。需要在信息資源長期保存、元數據、數字資源唯一標識、資源描述框架、資源描述語言、數據格式、數據交換協議等方面遵循標準規范。建立信息資源交換的標準應根據中文和中國政府業務的特點，在遵循中國電子政務標準體系的原則下，選用國家標準和國際標準。需要確定的主要標準包括信息資源唯一標識編碼規則、分類標準、元數據標準、主題詞標準、數據格式標準、交換協議標準等。 三、措施與建議加快制定政府信息資源共享的政策法規。重點是政府信息公開法、政府信息資源管理條例、個人信息保護法等；建立政府信息資源共享的管理體制。國家應設立專門部門負責信息資源的管理，建立政府信息資源共享的組織體制保障。目前可授權國信辦以及各地信息辦負責政府信息資源開發利用的管理工作。明確政府信息資源管理部門的管理職能與職責。建立政府信息資源開發利用的管理體制和共享機制是該部門的法定職責。具體工作有制定基本信息政策，負責信息資源開發利用宏觀規劃和資源配置；制定信息資源相關管理法規與制度；編制政府信息資源開發利用的總體規劃；協調各部門信息提供、交換與共享。以跨部門的電子政務應用帶動信息資源的交換與共享。盡快規劃與啟動幾個重點的跨部門的電子政務應用項目，通過跨部門的政府業務系統建設，在實踐中發現問題，探索政府部門之間協同辦公、信息交換、資源共享的體制與機制創新，帶動信息資源的交換與共享； 加快制定信息資源共享標準規范體系。盡快成立信息資源共享標準組，參考或選用國家標準與國際標準，出臺信息資源共享標準規范體系。從技術上解決信息交換與共享問題。