彭漢新華南師范大學論社會保險法的立法問題及完善建議摘要：社會保險制度是國家和社會對因喪失勞動能力和勞動機會而不能勞動或暫時終止勞動的勞動者，采取的通過給予一定物質幫助，使其至少能維持基本生活，以確保勞動者的生存和勞動力的再生產的制度，是當代文明社會得以延續的重要制度保障之一。我國的 社會保險法( 草案) 自2006年開始起草，經過四次審議之后，于2010年10月28日高票通過。最高國家立法機關首次就社保制度進行立法，歷時3年多的時間，可以說這部法在很多地方都已經比較完善，但也還有諸多需要完善的地方，這是值得我們去探討的。關鍵詞：社會保險法 問題 建議 立法 社會保險的概述當今歐美各國的社會保障制度已經進入成熟階段，無論是“福利國家”的北歐模式，還是政府與市場結合的美國中間模式，或者“完全積累制”下的拉美模式，雖然各自都有弊端和不盡如人意之處，但毋庸質疑地已經成為現代社會保障制度的基石。在我國，盡管各種社會險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規范。經過多次的草案修改，四次審議，歷史三年，直到2010年10月28日下午，全國人大常委會終于高票通過了社會保險法。這是最高國家立法機關首次就社保制度進行立法。中國的改革開放已進入20余年，取得了舉世矚目的成就。作為一個擁有13億人口、處于社會主義初級階段的發展中國家，為了解決日益嚴重的社會問題，需要綜合運用經濟、政治、法律、道德等多種手段。這次社會保險法的高票通過，從立法層面上講，這是一次重大的立法突破，而從實踐層面上，這是一項關乎民生關乎國民最切身利益的立法，是我國司法制度與社會制度建設過程中的一項最為重要而且影響深刻的結晶成果。社會保險是社會保障的一種形式，是國家通過立法起來的，以勞動者為保障對象的，保障其在喪失勞動能力或失去收入來源時，獲得基本生活保證的一種正式的國家生活保障制度。相對于社會福利與社會救助，社會保險具有更多不同的特征，即國家、企業和個人共同籌資建立基金，向特定的當事人定期支付。社會保險是通過稅收或者繳費建立社會保險公告基金和個人賬戶，用以幫助公民克服社會風險的社會保障制度之一。根據社會保險法第二條規定，國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。這是對社會保險法的立法范圍的一個概述。由此可見，社會保險制度因其涵蓋的范圍之廣、涉及內容之深、所保護權益之重要而對于每一位社會公民來說有著非同一般的意義，它的立法不僅受到了各專家學者的廣泛關注，更受到了每一位公民的彭高建編著，中國養老保險責任問題研究，北京大學出版社，2005年10月郭捷編著，勞動與社會保障法，中國政法大學出版社，2004年密切注意。我國社會保險法的立法進程中國社會保險立法的發展，經歷了勞動保險立法和社會保險立法兩個階段。這是我國社會保險立法的發展必須基于有中國特色的二元經濟結構所導致的。首先我們先看一下中國的勞動保險立法，其主要分為三個階段：第一階段是1951年至1957年。當時建國后不久，政府立即根據當時起著臨時憲法作用的共同綱領第23條，著手“逐步實行勞動的保險制度”，并于1951年由當時的政務院公布中華人民共和國勞動保險條例（至今未失效）。這部條例的頒布，中國工人群眾真正感覺當家做了主人。第二階段是1958年至1965年。60年代，中國經濟實行全面調整的方針，勞動保障制度也進入調整階段。而這一階段也是以關于工人、職員退休處理的暫行規定、關于改進公費醫療管理問題的通知等幾個主要的政策性調整文件的出臺作為標志。第三階段是1966年至1978年。經過了十年文革，中國經濟和社會發展遭受了建國以來最嚴重的挫折和損失，這十年的浩劫也把勞動制度由原來全國統一的制度變為支離破碎的“企業保障”。1978年，中國開始以社會主義市場經濟為目標的經濟體制改革，隨之，勞動保險法律制度也進行了大幅度的改革。我國社會保險立法可以分為3個歷史階段：第一階段是1986年至1993年。它以1986年國家實施勞動合同制、建立國營企業職工待業保險制度等為改革的重要標志，這一階段是將社會保險改革作為國有企業改革的配套措施；第二階段是1993年至1998年，明確將社會楊燕娞編著，社會保險法，中國人民大學出版社，2000年保險制度作為社會主義市場經濟體系的五大支柱之一。在這一階段，原有制度臨近崩潰，而新的社會保險制度被打上了效率優先的烙印，眾多行業自我統籌也導致了社會保險制度被進一步分割。第三個階段是1998年至今。這個階段，社會保險管理體制得到了一定程度的理順，離退休人員與下崗職工的基本生活保障金得到了保障，社會保險的社會化服務取得了重大進展。但是，直至目前，我國社會保險的立法依然存在許多問題。目前立法上的存在問題對于目前的社會保險法的立法，我發現主要存在三個方面的問題：第一，社會保險統籌層次低。統籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，從一個側面也能反映社會保障制度的完善程度。目前我國社會保險費的統籌層次很低，雖然國家也要求各地區盡快實現省級統籌，但大部分地區還只能落實到地市級統籌。我國各地區的自然資源、天然環境各不相同，經濟基礎也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區的經濟發展水平，進而也決定著一個地區的資金籌措能力。社會保障資金的統籌層次決定了動員社會保障資金的伸縮能力，統籌層次越高，動員社會保障資金的伸縮力越強；相反，統籌層次越低，動員社會保障資金的伸縮能力越弱。所以，一個國家的社會保障資金的統籌層次要盡可能地高，即實現全國統收統支，形成全國一盤棋。目前，我國過低的社會保障資金的統籌層次直接影響了社會保障的良好運行，表現為：條件好的地方，較低的收費率即可滿足當地的社會保障支出，條件差的地方，較高的收費率也無法滿足當地的社會保障支出。第二，覆蓋人口范圍小。健全的社會保障制度應覆蓋全體公民，這里的“覆蓋全體公民”并不是說全體公民在同一時間內都在享用社會保障資金，而是說社會保障制度對任何一個公民都有制度意義，制度沒有排他性，全體公民都能“享用”社會保障制度。目前，作為我國保障的最低層次的社會救濟應該說具備這種特性。但作為我國社會保障主體的社會保險則不具備這種非排他性，我國社會保險費征繳暫行條例規定：參加基本養老保險的范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業職工，實行企業化管理的事業單位職工；基本醫療保險的范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，國家機關工作人員，事業單位職工，民辦非企業單位職工，社會團體專職人員；失業保險的范圍是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業職工，事業單位職工。第三，社會保險費的征繳等行政管理成本高。社會保險行政管理制度的執行成本高的表面含義是執行制度的操作費用大，它可體現為兩種情況：第一，制度在現有環境下很難完全執行，表現為執行度不高；第二，要達到一個較高的執行度，就要付出更大的人力、財力和物力(都可體現為成本費用)。我國目前的社會保障制度執行成本高，主要是指社會保障資金中的社會保險費征繳成本高。我國社會保障中的居民生活救濟和部分城市居民最低生活保障的資金來源于政府財 政收入，其資金的征收以強制力很強的“稅”的形式由稅務系統完成，應該說不存在成本高的問題。然而，用于基本養老、基本醫療、失業補助等社會保險項目的社會保障資金仍以“費”的形式征收，其強制力就不夠，再加上群眾基礎薄，就很難取得被征收單位和個人的有力配合和支持。其結果，社會保險的執行面就上不去，提不高。此外，社會保險費的征繳管理和監督檢查工作是由勞動和社會保障行政部門負責。由于社會保險費的征收對象點多面廣，還要進行多項內容的登記及監督檢查，其工作量是很大的。受機構、人力、財力的約束，勞動和社會保障部門要保證社會保險的執行面的擴大，往往感到力不從心。若增加勞動和社會保障機構的人力和經費，必然帶來政府運行成本的擴大。如果社會保險費由稅務機關征收，稅務機關的同志又認為不是自己的份內之事。因此在現有的制度規定下要使社會保險制度完全執行，就要付出高昂的制度執行成本。對于現行社會保險法的立法建議上述的三個問題，如果無法順利解決，將會嚴重制約著我國社會保險立法的順利進行。對于如何解決這些問題，我們首先要了解一下社會保險的立法原則。從一般的理論通說來看，社會保險立法的基本原則主要包括三點：第一，普遍性原則；第二，與經濟發展相適應的原則；第三，滿足人們基本生活需求原則；第四，權利與義務相一致原則；第五，強制性原則。因此，我們在解決這些問題的時候，應當圍繞著這三個原則來探討解決方案。同時我們還應當注意三個值得關注的問題。第一，社會保險立法要充分考慮各方面的利益，特別是王允武、羅澍、廖娟主編，勞動與社會保障法，電子科技大學出版社，2008年用人單位的承受力；第二，統一制度和標準，便于實現全國社保信息一體化管理；最后就是要切斷單位與個人的社會保障聯系，約束和激勵公民建立個人社會保障賬戶，以便于建立全國統一的勞動力流動市場。根據上述注意問題和立法原則，我提出以下幾點建議：一、應按照城鄉一體化的發展方向，提出全民社保的思路。在設定的期限內，逐步取消社保雙軌制或多軌制，實現城鎮居民和農村居民社保的對接，國家機關、事業單位和企業社保的對接。社保法應把農民納人社保范圍，實現參保對象的最大化。全民社保，不分城鄉，不分等級，才能充分體現社會公平，構建和諧社會。二、按照社保法草案規定，基本養老保險基金實行省級統籌，其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定。這雖然比原來前進了一大步，但還不夠徹底。盡管草案也提出要 “逐步實行全國統籌”，但這個“逐步”沒有明確的期限，容易成為拖延和“慢慢來”的托詞。修訂稿應該像制定五年、十年發展規劃那樣，提出用多長時間實行全國統籌。有了明確的時間目標，才會產生壓力、激發動力，從而大大加快全國統籌的進程。三、參保、取保的時間門檻要降低。勞動者參加養老、醫療、失業三險，此