信貸政策有效性分析 湖南的實踐與探索按語：本課題對湖南省信貸政策執行效應進行了客觀、準確的判斷，分析了當前湖南省信貸政策執行中存在的突出問題，對制約信貸政策有效性的因素進行了深入剖析，并結合湖南省實際提出了切實可行的政策建議。本課題作為周曉強行長專題調研報告上報武漢分行，對提高湖南省信貸政策執行效果具有較好的參考借鑒意義，得到了行領導的較高評價。信貸政策是中央銀行根據國家經濟社會發展戰略和宏觀調控要求，對信貸資金流向加強引導調節，進而影響全社會資金結構性配置的融資制度安排。信貸政策綜合運用經濟、法律、行政等多種政策工具，按照“區別對待、有保有壓”的原則，引導資金合理流動，提高資源配置效率，著力解決“市場失靈”或“市場分割”狀態下的資金結構性配置問題。可見，信貸政策的目標是配合國家經濟社會發展戰略，促進經濟結構調整、經濟協調可持續發展和社會和諧穩定，體現了科學發展觀的內在要求。從我國信貸政策的實踐看，近年來人民銀行圍繞國家產業政策和宏觀調控要求，依據國家鼓勵、限制或禁止類行業標準，為引導金融機構調整信貸結構，出臺了系列信貸政策，調控的重點領域包括：扶助弱勢領域，強化對“三農”、中小企業等經濟薄弱環節的信貸支持；強化房地產調控，積極支持房地產市場健康發展。為貫徹落實信貸政策，人民銀行一方面通過利率、專項再貸款、貸款條件等做出結構性規定，另一方面通過形勢分析、“窗口指導”、風險提示等手段引導金融機構調整信貸結構，以落實政策要求；金融機構則通過完善組織體系、改善管理機制、創新產品和服務以及依據信貸政策制定實施細則、信貸支持目錄等措施予以貫徹落實。從湖南的實踐看，信貸政策總體上對經濟社會發展戰略和宏觀調控政策措施的有效貫徹落實，對經濟結構調整起到了積極的促進作用，但也應該看到，仍存在部分信貸政策落實不到位，信貸政策有效性有待進一步提高的問題。一、從湖南情況看信貸政策執行效果及存在的問題（一）執行效果1、信貸投向結構有所優化。呈現出農業、工業等基礎產業貸款支持力度不斷增強，基本建設貸款、個人消費貸款大幅增長的勢頭，基本符合信貸政策導向要求。2007年全省新增涉農貸款、工業貸款、基本建設貸款、個人消費貸款占所有新增貸款的比重分別為16.7%、35.1%、36.2%、17.1%，占比分別比2003年提高4.9、1.4、3.4、1.1個百分點。房地產貸款進一步向個人購房傾斜，房地產開發貸款與個人購房貸款的比例由2003年的0.9：1進一步下降為0.68：1。2、各經濟子行業貸款“有保有壓”。湖南省采礦業、水泥行業等部分高能耗、高污染行業以及國家重點調控的房地產業貸款得到控制，裝備制造業為龍頭的制造業，電力、燃氣及水的生產和供應業等公共基礎建設行業，交通運輸、郵政、倉儲為代表的現代生產性服務業貸款快速增長，推進了全省新型工業化進程。2004-2006年，全省采礦業貸款平均增速為10.2%，低于全省各項貸款平均增速，但2007年增速出現較大幅度反彈，達到71.7%。非金屬礦物制品業固定資產投資資金來源中貸款占比逐年下降，2007年貸款占比僅6.6%，抑制了全省水泥行業的低水平重復建設。2008年9月末，全省房地產貸款余額同比增長22.8%，增速同比回落15.4個百分點；2004-2007年，全省制造業，電力、燃氣及水的生產和供應業，交通運輸、郵政、倉儲業貸款保持快速增長，2007年增速分別達到21.9%、15.4%、18.4%。（二）存在的突出問題1、中小企業融資難問題仍然突出。從1997年開始，人民銀行先后制定出臺了一系列信貸政策文件，積極推動我國中小企業向“專、精、特、新”的方向發展，開創性地建立了我國支持中小企業發展的信貸政策基本框架，但從湖南的情況看，中小企業融資難問題仍然突出。一是中小企業信貸份額和滿足率仍然不高。以與銀行有信貸關系的中小企業為基數計算，2008年9月末，全省金融機構中小企業本外幣貸款余額2554.5億元，同比增長13.1%，低于全省各項貸款平均增速3個百分點，1-9月新增300.9億元，同比少增13億元。從占比情況看，9月末，全省金融機構中小企業本外幣貸款占各項貸款的36.2%，比重較年初和去年同期下降0.4和0.9個百分點。據我中心支行上半年對全省297 戶抽樣企業的調查顯示，上半年抽樣企業實際獲得貸款占其申請金額的68.7%，同比下降6.7個百分點。如果以在工商登記注冊的中小企業為基數計算，則滿足率更低。二是貸款利率上浮幅度擴大。調查企業普遍反映，今年以來由于貸款供需矛盾突出，企業議價能力明顯減弱，貸款利率一般上浮30%左右，而去年僅上浮10%20%，1年期中小企業貸款加權平均利率由去年上半年的7.8%提高到8.7%，企業融資成本普遍提高。三是民間融資是中小企業融資的最重要渠道。對湖南14個縣（市）的552戶企事業單位的調查顯示，2007年末，樣本企事業單位通過民間借入資金余額戶均128.33萬元，比2002年增加59萬元，年均增長16.在一些經濟相對落后的地區，民間借貸規模擴張很快，接近正規金融融資規模，成為當地企業和居民融資的主要渠道。2、“三農”金融支持仍然薄弱。多年來，加強和改進面向“三農”的金融服務，支持“三農”經濟持續快速健康發展是信貸政策重點。然而，從湖南情況看，“三農”信貸支持力度仍然較為薄弱。一是農戶融資供求失衡。對湖南省1550戶農戶2007年和2008年上半年融資情況的問卷調查表明：一方面，隨著新農村建設的深入，國家支農新政策的落實，農民生產積極性提高，絕大部分農民對資金的需求增加，收入高的農戶融資需求更甚，樣本農戶中，80%以上有融資需求。另一方面，近年來農村金融機構雖然加大了對農戶的信貸支持力度，但融資難問題仍然突出，有49.7%的農戶表示，金融機構只能夠部分滿足貸款，18.7%的農戶表示沒有得到滿足，37.4%的農戶認為從金融機構借款越來越難，有20%的農戶更愿意從民間融資。二是農村資金外流嚴重。從農業銀行的情況看，近年來，由于追求商業化集約經營，對農業的投入減少，農業貸款占信貸總量的比重呈下降趨勢，從2003年末的5.8下降到2008年6月末的3.3。農業發展銀行業務狹窄，職能僅限于糧棉油煙收儲和流通領域。即使是農村信用社也有不少資金流向了非農領域。3、“綠色信貸”政策落實效果欠佳。“綠色信貸”政策要求金融機構堅持“綠色信貸”原則，鼓勵和支持發展節能環保產業，從嚴控制對“高耗能、高污染、產能過剩”行業的貸款。但從湖南實際看，一是高耗能、高污染行業貸款占比仍然較大。目前湖南的十大優勢產業中，鋼鐵、有色、建材、石油、化工、林紙加工等屬于典型的高耗能、高污染行業，2007年全省高耗能行業企業占規模工業企業總數超過50%。湖南省的產業現狀導致大量銀行信貸資金集中在高耗能行業中，“綠色信貸”政策執行難度尤顯突出。從固定資產投資資金來源中的貸款占比變化情況看，湖南省化學原料及化學制品制造業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、有色金屬冶煉及壓延加工業貸款占比出現上升趨勢，2007年占比分別為6.8%、9.5、4.4，分別比2005年占比提高1.7、2.8、0.6個百分點。二是治污領域貸款投入較少。從近年來湖南省治污領域的資金投入情況看，1987年以來投入呈上升趨勢，尤其是2003年以后投入巨幅增長，但貸款投入一直處于較低水平，平均只占治污資金總體投入的17%左右。2007年，商業銀行節能減排項目和相應的技術改造貸款僅占資源環保領域貸款的1.5%。二、從金融視角分析制約信貸政策有效性的主要原因（一）人民銀行制定和實施信貸政策存在薄弱環節一是政策可操作性不強。人民銀行制定的信貸政策主要以 “指導意見”的形式出現，通常比較宏觀，重在引導，缺乏明確的執行標準和考核要求。如前兩年出臺的關于進一步加強對有市場、有效益、有信用中小企業信貸支持的指導意見，缺乏對各類銀行機構中小企業貸款的具體導向標準；今年初出臺的關于改善農村金融服務支持春耕備耕增加“三農”信貸投入的通知，僅僅對金融支持“三農”提出了一些宏觀導向，缺少對金融機構的具體約束指標。二是缺乏監督信貸政策執行的手段。由于人民銀行缺乏對信貸政策是否落實到位進行檢查監督的手段，導致信貸政策對金融機構的影響僅限于道義引導，在大企業、大項目、大城市等期限長、風險小、利潤高的信貸需求面前，自然一擁而上，信貸政策此時儼然“紙上談兵”。但在一些弱勢領域、薄弱環節的信貸需求引導方面，則顯得較為蒼白乏力。三是信貸政策體系不完善。近年來，配合國家產業政策，人民銀行制定了系列信貸政策，要求對節能環保產業、科技信息產業、裝備制造業、服務業等行業積極提供授信支持，對鋼鐵、電解鋁、鐵合金、水泥、焦炭、鉛鋅等盲目投資和產能過剩行業從嚴控制授信。但人民銀行沒有出臺針對如何支持節能環保、如何控制“兩高一資”、“兩高一剩”行業的專項信貸政策，沒有制定相關調控子行業的需要支持或控制的企業或產品標準，也未制定相關的信貸支持或控制的具體指標要求，有關信貸政策僅作為相關產業政策的貫徹落實措施出現，政策的針對性、權威性和約束力較差，難以發揮預期效果，這顯然也是部分信貸政策沒有得到有效落實的重要原因。同時，針對國家倡導的信貸導向-“綠色信貸”，人民銀行至今尚未出臺可操作性強的“綠色信貸”指導目錄、信貸環境風險評級標準等。（二）商業銀行體制機制與貫徹落實信貸政策要求不相適應1、金融機構組織體系不適應中小企業、“三農”信貸服務需求。2008年6月末，湖南省國有商業銀行、股份制銀行和城市商業銀行中小企業貸款占全部貸款的比重分別為36.8%、43.8%和63.7%，城市商業銀行占比最高。可見地方性商業銀行根植于本土，在扶持中小企業方面具有得天獨厚的優勢。但目前湖南只有5家城市商業銀行和6家股份制銀行分支機構，而且城市商業銀行在注冊地之外均無分支機構，沒有形成寬覆蓋的服務網絡。從農村金融機構體系看，農業銀行收縮農村市場的趨勢仍在持續，農業發展銀行業務相對狹窄，農村信用社成為支農主力軍，但由于自身實力較弱，不堪重負。2、商業銀行信貸管理體制欠完善。一是缺少針對中小企業特點的差別化管理和專業化運作。主要表現為：大部分銀行缺乏專門針對中小企業的信用評級系統。目前，全省僅建行和招行單獨建立了中小企業信用評級系統；缺乏單獨的中小企業資金營運規劃。全省除建行、開行、浦發、匯豐銀行，以及長沙市商業銀行和岳陽市商業銀行外，其他金融機構均沒有單獨編制中小企業資金營運規劃；缺乏專門的中小企業服務機構與人員。目前，為中小企業信貸服務設立了專門機構的僅有建行、農行和招行，但也僅是在信貸管理部門內設置了中小企業科室，層次較低；貸款審批權過多地集中在上級行，部分行對中小企業貸款審批嚴格。目前各行貸款審批權限基本集中在省分行，地市行審批權限較小，縣支行則基本沒有；缺乏培育市場、培育企業的服務意識。因經營管理觀念和業務發展戰略上的原因，大中銀行，尤其股份制商業銀行業務發展過于現實，缺乏對中小企業的培育。二是涉農金融機構普遍沒有制定支持“三農”發展的資金營運規劃。三是大部分商業銀行未制定綠色信貸目錄和促進節能環保的信貸管理制度以及支持“資源節約型、環境友好型”社會建設信貸服務方案。3、金融產品創新和推廣力度不夠。近年來，為緩解中小企業、“三農”經濟融資難，應收賬款、倉單質押、商品合格證質押、機器設備質押、農村電網收費權質押、林權抵押等一系列信貸創新產品相繼推出。但商業銀行由于相關操作政策不明朗，出于防范風險等多種因素考慮，更多地熱衷于傳統抵押擔保貸款業務，對創新產品的推廣缺乏積極性，創新產品存在貸款額度小、覆蓋面窄等不足，不能完全適應企業資金需求變化。（三）落實信貸政策的外部環境有待改善1、監管標準與中小企業信貸業務特點不相適應。中小企業貸款“急、頻、少”的特點決定了其單筆貸款成本相對較高、收益相對較低，同時由于其抗風險能力較弱，在當前經濟金融形勢動蕩的背景下面臨的系統性風險大于大型企業，因此應該制定相應的監管標準與之匹配，但當前監管部門未對中小企業信貸業務監管標準進行調整，對中小企業不良貸款率的容忍區間缺乏彈性，存在許多與中小企業信貸業務發展不相適應的環節。2、風險補償與分擔機制不健全。一是擔保中介服務能力不強。湖南有擔保公司122家，注冊資金33億元，擔保貸款余額30.5億元，僅占全省中小企業貸款余額的1.4%。與沿海省份比較，湖南擔保業發展遠遠滯后，如江蘇擔保公司達726家，注冊資金近196億元，擔保貸款余額479億元。加之當前銀行對擔保公司的準入門檻提高，大大制約了擔保公司擔保作用的發揮。銀監會要求銀行與擔保公司合作時擔保公司注冊資金必須在1億元以上，按此標準，湖南只有13家擔保公司符合條件，僅占全省擔保公司總數的10.7%。此外，一些擔保公司自身素質不高、信用不佳，也難以得到銀行認可。二是政府通過財政、稅收等方面引導銀行加大對中小企業、“三農”經濟支持的力度有待進一步增強。如給予中小企業貸款較多的銀行風險補償、營業稅減免，以及貼息等方面硬措施不多。三、提高信貸政策有效性的對策建議科學發展觀告訴我們，經濟發展必須符合全面協調可持續這個基本要求，而要達到這個基本要求，在方法上必須堅持統籌兼顧。信貸政策的目標是通過推動信貸與產業結構的調整，實現經濟全面協調可持續發展，為此，要在信貸政策框架、內容、重點，與產業政策的結合方式，以及信貸政策目標的實現方式等諸多環節統籌兼顧，完善信貸政策機制，提高其有效性。（一）完善信貸政策體系、增強可操作性。對于國家重點調控的“兩高一資”、“兩高一剩”行業，人民銀行總行應制定專項信貸政策，明確各子行業需要支持或控制的重點內容，以及企業、產品和工藝流程的具體標準，并進一步明確規定信貸支持或控制的具體導向指標要求；應制定“綠色信貸”專項政策，嚴格“綠色信貸”準入標準，制定可操作性強的“綠色信貸”指導目錄、信貸環境風險評級標準；對于中小企業、“三農”等經濟薄弱環節，應根據經濟形勢變化，明確和調整信貸支持標準，并對商業銀行在機構設置、中小企業信用評級、信貸服務等環節提出具體要求。人民銀行各分支機構應結合轄區產業和經濟特色，依據人總行信貸政策總體要求，制定適合轄區內貫徹執行的信貸政策實施細則，明確執行標準。2009年，我中心支行擬在梳理近年總行系列信貸政策的基礎上，重點制定對金融機構支持中小企業、“三農”等領域的信貸政策實施細則，規定信貸投入的具體導向標準，并建立相關考核制度，督促金融機構切實加大對全省經濟薄弱環節的支持力度。（二）加強“窗口指導”。一是通過轉發文件、召開季度聯席會議、專題會議等多種形式，及時發布信貸政策，引導金融機構改善信貸服務，調整信貸結構，在加大對國家產業政策限制行業信貸退出力度的同時，加大對全省新型工業化建設、承接產業轉移、“兩型社會”建設等重點領域的信貸支持。二是加強經濟金融形勢分析，重點分析經濟金融發展的前景和態勢，討論發展中存在的突出問題，研究金融更有效支持經濟發展的思路和措施以及需要向黨委、政府提出的建議等。三是加強信貸風險提示，針對經濟發展中的風險領域和高風險地區以及經濟運行可能出現的下行趨勢加強調查和分析，并據此及時向金融機構提示風險，增強其防范行業信貸風險集中暴露的警惕性和敏感性。（三）開展信貸政策監測評估工作。督促商業銀行履行社會責任，調整其信貸結構，是總行出臺該項政策的初衷。后階段，我中心支行將盡快建立轄內信貸政策監測評估制度，明確評估主體和對象，科學設計考評指標，根據總行信貸政策要求以及湖南產業特點和發展戰略，確定評估重點內容，及時、準確反映金融機構貫徹落實信貸政策情況，客觀評估信貸政策執行效果，適時將評估結果向同級銀行系統、上級行和當地政府進行通報。2009年，湖南省信貸監測評估工作將加強對新型工業化、綠色信貸、中小企業服務、“三農”服務等領域信貸政策落實情況的考評，以后年度視經濟形勢變化和全省發展戰略調整進行相應調整。（四）完善信貸政策監管協調機制。信貸政策與產業政策、環保政策、財政政策、就業政策的貫徹落實相輔相成，提高信貸政策有效性無疑需要加強相關部門之間的協調配合。2009年，我中心支行擬牽頭建立信貸政策監管協調機制。促請發改產業部門及時向銀行發布當地產業目錄和企業目錄，為銀行信貸結構調整優化提供指引；促請環保部門及時公布有關環保標準