YYZYQ.NO.20行政管理學NOV.3RD.200867第二章 行政權力第一節 行政權力的內涵一 行政權力的涵義（一）產生和發展在西方，關于行政權力的來源的四種說法：亞里士多德的共同體說，托馬斯阿奎那的神權說，盧梭的契約說，杜林的暴力說（二）行政權力概念的內涵定義：行政權力是國家政權的的重要組成部分，即國家行政機關賴以管理國家與社會公共事務，執行國家意志，履行國家行政職能的一種強制力量具體來說，包括以下幾個方面：1.是國家政權的的重要組成部分2.主體是國家行政機關及其工作人員3.目的和任務是管理國家與社會公共事務，執行國家意志，履行國家行政職能4.是一種強制力量二 行政權力的來源，性質，特點和運行原則（一）來源行政權力運行的基本前提：有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究其主要來源：第一，憲法，法律和法規是行政權力的主要來源憲法是國家的根本大法，是國家的根本法律；普通法律依據憲法制定，不能同憲法相抵觸；行政法規是行政機關為了有效地執行國家憲法和法律，履行政府職能而依法制定的各種行政管理規范的總和第二，慣例裁決是自由裁量權的重要形式慣例，習慣法，不成文法運用慣例處理時，應注意：1.不得違背法律2.為原有法律的推論或補充3.慣例為關系人樂于接受4.慣例用于處理行政事務，目的在于提高行政效率，克服法制的固有缺陷第三，授權也是行政權力的重要來源1.法律授權，總理出國，常務副總理依法代理其職務例如2.人為授權：以行政首長名義授權；口頭授權派代表出席第四，法理是推量裁決的基本依據法理是法律的來源，法律又是行政權力的來源，所以（二）性質和特點1.行政權力的性質從屬于國家政權的性質，是國家政權性質的集中體現a.在剝削階級統治的國家，實質都是為其統治階級的政治統治服務的b.社會主義國家，一切權力屬于人民，為人民服務2.我國的行政權力的特點：第一，服務性或人民性，表明行政權力從屬于人民第二，派生性或執行性，表明行政權力是由國家權力機關派生的，從屬于最高國家權力機關，任務是執行國家權力機關形成的人民共同意志第三，統一性或垂直性，表明中央行政權力和地方行政權力，行政權力和國家權力的其它組成部分是統一的，不可分割或分立，而是垂直行使的，國務院對地方各級政府實行統一領導。少數民族區域自治和一國兩制并不意味著國家行政權力的分離或分立第四，權威性或強制性，行政權力是國家力量的象征（三）行政權力運行的基本原則現代行政是政治民主基礎上的法制行政第一，以民意為基礎：國家行政機關任務是執行國家權力機關形成的人民共同意志第二，以政策為依據。“政黨是現代政治的生命線”（S.諾依曼）。政黨是綜合民意，代表民意的社會政治組織。執政黨通過綜合民意，提煉政策，通過政策領導政府，影響政府行為，是現代民主政治的常規形式。所以，國家行政權力的運行，必須以執政黨的政策為依據，接受執政黨的政策指導。第三，以法律為準繩。通過立法或行政機關，及時地將執政黨的成熟政策制定為法律或法規，是現代國家管理的基本模式。三 行政權力的功能和分類（一）其基本功能第一，管理國家和社會公共事務，維護國家和社會的正常秩序第二，組織調控國家經濟文化建設，增進人民福利第三，維護國家的主權和領土完整1.在國家和平時期，對外職能主要是維護國家和國民的安全2.在國家受到嚴重威脅時，作為一種緊急措施，依法授予行政首長更大的權力，以增強政府的迅速反應能力第四，行政權力是一把雙刃劍，既有積極建設作用，又有消極破壞作用，因此在在發揮其積極建設功能的同時，要注意加強監督。（二）行政權力的分類在單一制國家中，行政權力可以分為中央行政權力和地方行政權力。我國是單一制國家，中央行政權力主要包括三大類：1.行政性立法權：為部門立法權，制定行政法規2.行政性管理權：a.從管理層次上來看，中央政府的行政管理權屬于最高行政管理權限，管理國務院及其各部，各委員會的的工作，管理不屬于各部，各委員會的全國性公共事務，管理和協調地方各級人民政府機關黨的工作b.從管理內容上來看：各方面，如經濟，教育，科學，文化，衛生，民族事務等等3.行政性決定權力a.改變或撤銷各部，各委員會發布的不適當的命令，指示和規章,改變或撤銷地方各級行政機關的b.批準省，自治區，直轄市的區域劃分,批準自治州，縣的建制和區域劃分c.決定省，自治區，直轄市范圍內部分地區的戒嚴d.審定行政機關的編制等等（三）行政權力與行政管理過程行政權力貫穿于行政管理過程的始終，體現：第一，在行政管理過程中體現為行政組織(C04)的權威。具體包括行政領導(C05)權，行政決策(C06)權，行政監督(C10)權等等第二，在人事行政(C07)中，體現為人事決定權，主要包括考試錄用權，任免權，考核權，獎懲權，處分權等等第三，在財務行政(C08)中，體現為財政和財務決定權，包括預算決算編制權，會計檢查或審計權，計劃審批權，行政經費支配權等等第四，在機關管理(C09)中，體現為行政事務處理權，主要包括程序性決策權，行政事務督辦權，行政經費使用權和日程事務處理權第二節 行政權力與行政體制一 行政體制的內涵及形式（一）行政體制的內涵及特點行政體制是行政權力物化的結果，是各種行政組織，行政制度和行政關系的集合體。具體來說，包括以下三方面的涵義：第一，行政權力決定了行政體制的狀況，而行政體制是行政權力的外部表現形式。第二，行政體制的核心是國家行政權力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分。第三，行政權力和行政體制的關系及其變革取決于一國行政環境的狀況，特別是政治體制的狀況。（二）行政體制的基本形式第一，集權制（逐級集權制）行政體制1.國家行政權力大多集中于中央行政機關2.地方國家行政機關隸屬于中央行政機關，是中央機關的執行機關，并向中央機關負責3.地方國家行政機關也存在下級服從上級的指揮命令系統4.地方政府或下級政府的一切行政決定和措施，必須依照中央政府或上級政府的決定和措施辦理領導和被領導，指揮和服從有一個共同的最高權威和一個自上而下的指揮命令系統代表國家：法國。第二，分權制（分層集權制，分級集權制）行政體制主要是基于國家共同體和地方共同體之間的權益劃分，依法形成的權力分工體制1.中央政府只把維護國家共同體存在和發展所需要的那部分行政權力集中起來，地方共同體的絕大部分權力由地方政府執掌2.地方政府和中央政府之間不存在直接的隸屬關系，除就國家和地方共同體的共管事務向中央政府負有一定責任外，就轄區內地方共同體的事務可以全權處理3.中央政府對于地方共同體其權限范圍內的事項不加以干涉，地方共同體有廣泛的自治權，實行地方自治但是，在一級政府內部，存在著層級關系，其行政權力也是集中的代表國家：美國是聯邦分權制國家，英國是單一分權制國家（聯邦制和單一制是兩種國家結構形式）第三，均全制行政體制。孫中山所倡導1.發達的地方自治制度，民主政治的基礎得以穩固2.國家權力的統一，民主政治的功能得以發揮但應注意，無論如何，至少有三種公務必須由中央政府執行：國防，外交，幣制二 行政權力的集中與分散（一）集權制利弊分析優點：1.命令統一，步調一致2.指揮靈便，行動迅速3.事權集中，責任分明4.層級節制，統籌兼顧5.保證上級決策或領導意志得到最有效的貫徹執行集權制具有行政官僚的普遍特征，適用于政府組織內部的自身管理，行之有效。如果無限擴大到社會生活方方面面，則會出現一個高高在上，脫離現實的絕對權威。其缺陷1.過分集權，積極性創造性2.嚴密的等級制和程序化管理，不能因時因地制宜，喪失對環境的彈性適應能力3.容易造成專制，造成一個沒有限制和約束的權威系統（二）分權制利弊分析優點：一定程度上克服了集權制的缺陷缺陷：A.行政委員會制的缺陷：1.行政首長權威有限，不易指揮，責任不清2.整個行政組織和行政事務被分成許多小王國B.地方分權制的缺陷：1.政府無法有效集中人力無力財力，平衡協調指導國家和社會的發展，各地區發展不平衡，尤其是在地區差異和社會差異較大的國家，尤為不利2.諸多地方政府各行其是，造成地方主義泛濫和地方政府之間矛盾和沖突（三）集權與分權的模糊選擇：將二者結合（四）社會主義國家為集權制與分權制的有機結合創造了條件A.馬克思為社會主義國家集權制與分權制的有機結合奠定了理論基礎馬克思認為，中央集權制是社會主義國家行政體制的實質和主體，地方分權制是必要補充。表明：第一，作為共產主義第一階段的社會主義時期，應實行中央集權制，建立統一的社會主義國家第二，社會主義中央集權制不排斥地方自治，通過發達的地方自治，消除官僚制度和官僚主義弊端第三，集權和分權是相對的，在社會主義初級階段，中央集權有利于消除中世紀分散狀態，打破省區之間的政治經濟文化壁壘，建立統一的社會主義偉大事業B.社會主義制度為社會主義國家集權制與分權制的有機結合提供了現實條件社會主義民主集中制是在廣泛的政治，經濟與社會民主的基礎之上的行政集權制：決策要有廣泛的民主，一定要通過廣大人民群眾；執行需要有效的集中，需要一支素質好能力強的職業化公務員隊伍。前者標志著政治的發展，既人民當家作主問題，后者標志著行政的發展既科學與效率問題。可能性，并未實現三 我國行政體制的改革與發展（一）我國行政體制的弊端及其成因我國的行政體制是建立在民主集中制基礎上的中央集權制(A)，旨在調動中央和地方“兩個積極性”，但卻不存在事實上的地方分權制。中央與地方，政府與經濟實體之間的關系，始終是困擾者我國行政發展的難題。建國以來，中央政府和地方政府之間，政府和經濟實體之間的行政關系幾放幾收，幾度調整，但“一收即死，一放即亂”。原因：第一，政治方面，我國長期以來實行執政黨的一元化領導，過多干涉行政事務，使得行政集權制變成了黨委集權制。第二，經濟方面，建國后的前三十年，我國實行中央集權制的計劃經濟體制。行政權力對經濟活動的微觀管理要減小到最低限度，而宏觀控制必須加強。第三，文化方面，我國歷史上以來長期采用的中央集權制使國民養成了被動接受統治的習慣，而國民對集權體制的依賴性無形中又擴大了集權制的效力，（二）我國的行政體制改革基本目標，是優化行政管理資源，增強行政體制對行政環境的彈性適應能力，提高行政效率。為了達到以上目標，從以下幾個方面推進行政體制改革：1.對于已經展開的行政體制改革，要進行全面評估，則勢在必行者繼續進行。2.對于選任的行政領導者實行任期目標責任制，對于非現任的行政領導和一般職員實行定期目標責任制3.在各級行政首長不斷本土化或地方行政首長權威不斷強化的過程中，增強中央政府對地方政府，上級機關對下級機關的法制約束力和宏觀控制能力。4.在改革方式上，變自上而下為自上而下和自下而上，發揮多方面的積極性和首創精神。5.在組織領導上，建立權威的行政改革咨詢機構（美國的胡佛委員會，日本的臨時行政調查會）6.政企分開。7.在黨政關系上，堅持實施以黨政分開為核心的政治體制改革，這是行政體制改革的主要前提。第三節 行政權力和行政責任一 行政責任的內涵及特征（一）行政責任的涵義廣義的行政責任指的是行政行為主體在行使行政權力的過程中向授權機關或上級機關負責，進而對人民負責的活動。分為：第一，政治責任。各級行政首長及其他政府組成人員，既是一個行政角色，履行國家公務，又是一個政治角色，執行執政黨的政策，接受執政黨的政治領導。我國采用議行合一的政府體制(a),憲法規定政府必須向同級人民代表大會負責并回補工作，同時，就重大政府行為向同級或上級黨委和政府負責第二，法律責任包括懲戒責任：玩忽職守，失職，瀆職等；刑事責任：觸犯刑法；民事責任：觸犯民法第三，行政職責：克己奉公，盡職盡責，效率第一，服務第一第三，道德責任1.克己奉公，廉潔自律2.潔身自愛，率先垂范狹義的行政責任指的是行政法學意義上的行政責任。包括兩方面的涵義：公務員的義務，即在其職權范圍內必須做什么或不能做什么；因實施了違反行使管理法規所必須承擔的行政法律后果。義務是后果的前提，后果是義務的保障完善的責任制應保證公務員的職（職務），責（義務和應承擔的后果）權（權限），利(勞動報酬)相統一，關鍵要做到權責相稱，責利相符（二）行政責任的基本特征第一，具有不可推卸性第二，具有法律的規定性對建立和完善行政責任制度的意義：第一，實現行政責任的法制化：將職、責、權、利納入制度化管理第二，加強行政立法工作，建立行政責任的評價指標體系（三）行政責任的分類第一，以行政責任產生的原因為標準，可以分為依職位而產生的行政責任和依法行政而產生的行政責任。前者指因國家公務員擔任一定的行政職位而具有的行政責任，即在職權范圍內必須做什么或不能做什么而具有的行政責任；后者是因國家公務員或其他公民，單位違反行政管理法規或有關規定而產生的責任關系，即當事人必須承擔的法律后果，也可以稱之為應負的行政責任。分類的意義：在于防止僅從法律后果的角度對行政責任作消極的理解，國家公務員，義務和后果第二，以承擔行政責任的主體不同為標準，可以分為一般行政責任和專門行政責任。前者指公民或單位違反行政管理法規所應承擔的行政法律后果；后者指國家公務員在職權范圍內應盡的義務和因違法失職行為所必須承擔的法律后果。意義：在于明確承擔者所承擔的行政責任的程度和一般范圍。公民或單位，公務員第三，以行政責任的不同作用為標準，分為程序行政責任和實體行政責任。前者指國家公務員按照國家機關組織活動的法定程序所必須進行的工作以及沒有按照法定程序進行工作所必須承擔的行政法律后果；后者指國家公務員的工作所必須達到的與其結果以及沒有達到預期結果所必須承擔的行政法律后果。意義：1.在于分清程序上的任務和實體上的任務2.程序意義：保證政府工作秩序井然；實體：保證目標實現3.兩者關系：相輔相成，缺一不可實體責任是主要的，因為程序責任是按照實體責任的要求設計的，離開其，無意義；同時，實靠程實現二 行政責任和行政處罰（一）行政責任國家公務員行政責任的產生和后果來自兩方面：一是基于任職擔任的行政責任，二是因實施違法失職行為而產生的行政責任。1.前者的履行取決于行政法制的完備和公務員道德上的自律。2.后者的結果是接受行政處分或行政處罰。A.對于國家公務員：a.國家公務員在執行職務過程中因違法失職所承擔的責任，主要有行政責任，民事責任，刑事責任。其中行政責任不同于后兩種，是因公務員違反行政法規所引起的，由行政機關來追究而不是由人民法院來追究。b.違法失職行為的構成必須具備兩個條件：i.違法性ii.主觀過錯：故意過錯，過失過錯c.因違法失職行為造成的行政責任主要有兩種：一是依職務從屬關系而承擔的行政責任，指的是由公務員的一般違法失職行為引起的，要承擔行政處分（警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看、開除）；二是非依職務從屬關系所承擔的行政責任，是由公務員違反特定法律或行政管理法規的違法行為引起，要承擔相應的行政處罰（警告、罰金、拘留、沒收、勞動教養）B.對于普通公民：普通公民的行政責任只能基于違反行政管理法規的行為而產生，后果是行政處罰其違法條件：U