1 調研報告 我縣政府投資項目管理現狀 問題及對策 白玉縣項目促進中心 葉志國 政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概 念 政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟 的發展 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或 還貸擔保的借貸性資金投資建設的項目 隨著中央擴大投資 拉動內需政策的出臺 我國每年投入上千億資金用于道路 橋梁等基礎性設施建設 投資規模的急劇擴大 給投資管理 帶來了新的考驗 因此采取有效措施加強政府投資項目的管 理 對管好用好建設資金 提高政府投資效益具有非常現實 而重要的意義 一 我縣政府投資項目管理現狀 近年來 我縣不斷推進政府投資體制改革 積極在制度 建設 項目前期 管理模式 項目融資等方面探索創新 分析 我縣政府投資項目管理現狀 大致可歸納為以下幾個特點 一 一 項項目投向 基本合理 目投向 基本合理 十二五以來 我縣政府投資 基本上投向兩大類 即城建 交通 水利等工程性基礎設施和 教育 衛生 體育及文化等社會性基礎設施 目前我縣政府 投資項目行業主管部門大體上可分為兩類 一類是常年項目 建設的建設 交通 水利 教育等部門 另一類是非常年項目 建設的衛生 文體 旅游等部門 二 二 資資金金撥撥付 付 由項目業主向縣政府提出申請 經財政 部門審核 縣政府領導批復后 財政部門將資金撥到項目業 主 再支付給施工單位 三 制度建 三 制度建設設 探索 探索創創新 新 近年來 我縣在政府投資項 2 目管理上 無論是制度建設方面 還是項目融資方面 一直 在努力創新探索 相繼出臺了相關文件 使我縣政府投資項 目管理有章可循 二 我縣政府投資項目管理中存在的問題 一 一 前期工作不盡人意 前期工作是項目實施的前提和 基礎 關系到投資項目的成敗 重項目數量 輕前期工作現 象在我縣政府投資領域普遍存在 一是決策機制不完善 項 目決策在項目建設周期中處于十分重要的地位 決策的正確 與否 主要是體現在 四性 上 即把握投資機會的準確性 建 設方案比選的全面性 項目實施的可行性和經濟效益的合理 性 而只有堅持決策科學化 民主化 才能符合 四性 要求 從調查情況看 我縣相當部分項目決策科學化和民主化不足 項目決策主要由各級領導研究作出 前期調研分析不充分 決策所需的信息不全面 缺乏戰略 綜合和長遠考慮 二是 項目儲備工作薄弱 目前我縣項目儲備工作存在 數量少 質 量差 渠道窄 工作粗 等突出問題 數量少表現為未開展政 府投資項目專項規劃編制 迄今為止沒有建立政府投資項目 儲備庫 質量差表現為有的行業主管部門即使有一些項目打 算 但納入規劃的項目很少 絕大多數僅停留在取項目名稱 大概輪廓上 缺少項目規模 建設內容和基本投資估算等內 容 未形成真正意義上的項目儲備資料 渠道窄表現為僅僅 憑經驗和感覺提出項目 而缺乏科學的 全面的 多渠道的 項目挖掘機制 工作粗表現為沒有真正把項目儲備列入重要 議事日程 未落實具體工作人員 未明確工作責任 只是為 了應付就隨便報幾個了事 有的連項目名稱都提不出來 三 是年度投資計劃嚴肅性不強 年度投資計劃管理是政府投資 3 項目管理重要內容 但部分行業主管部門每年所申報的年度 政府投資項目計劃不全面 不合理 往往出現執行偏差 有 些未列入年度投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設 而一 些已列入年度投資計劃的項目卻得不到有效實施 二 二 項項目管理模式落后 目管理模式落后 從調查情況來看 我縣政府投 資項目管理模式 以組建工程建設指揮部為主 這種臨時性 非法人建管機構存在不少問題 一是難以實現專業化管理 項目管理具有很強的專業性 技術性 而臨時組建項目管理 機構 由于缺少專業人才 不熟悉基本建設程序和相關法律 法規 缺乏項目管理專業知識和經驗 難以開展專業化管理 和落實責任 二是投資約束機制尚未建立 這種臨時性建管 機構是 投資 建設 管理 使用 四位一體的典型模式 建設 單位與使用單位利益密切相關 不利于相互制約 也缺乏控 制投資的約束機制和動力機制 同時由于大量采用臨時性建 管機構形式 分散了監管部門的力量 難以進行有效監管 容易孳生腐敗 三是不利于提高項目管理水平 普遍存在 只 有一次性教訓形不成二次經驗 的現象 一個項目建成后 作 為一次性臨時業主的工程建設指揮部即行解散 難以總結項 目建設的經驗和教訓 對另一個項目又要重新組織一批人員 進行建設管理 眾多的臨時性建管機構在為掌握和應用項目 管理知識而重復交學費 對提高政府投資項目的整體管理水 平十分不利 三 建 三 建設設程序不甚程序不甚規規范 范 基本建設程序是指項目建設全 過程中各個環節 各個步驟之間客觀存在的 不可破壞的先 后順序 是經過長期實踐總結出來 反映項目建設所固有的 客觀規律 是以法規形式固定下來的工作程序 正確把握項 4 目建設中從課題調研 論證決策 前期報批 組織實施及竣 工驗收等各個環節之間的關系 是按照經濟規律辦事的一個 根本原則 但從調查情況來看 我縣政府投資項目基本建設 程序執行情況不理想 未嚴格按照國家規定開展項目建議書 可行性研究報告 初步設計及概算 三段式 管理 可行性研 究是項目管理中極其重要的一個環節 是對擬建項目技術上 經濟上及其他方面的可行性進行研究 其目的是為了給投資 者提供決策依據 同時為工程設計 合作簽約等提供依據和 基礎資料 我縣相當部分政府投資項目建設單位未認識到進 行項目可行性研究的重要性 必要性 影響了我縣爭取新中 央投資項目申報工作 四 四 項項目控制力度不目控制力度不夠夠 質量 進度 成本是項目管理 的金三角 是項目管理的基本目標 從調查情況分析 三控制 都不同程度地存在一些問題 首先 超概算成了投資控制的頑癥 一個項目從投資決 策到竣工投運 有一個較長的建設周期 影響項目投資變化 的因素很多 由于缺乏有效的約束機制 我縣政府投資項目 超概算現象較為普遍 從調查情況來看 超概算具體表現在 以下幾方面 一是設計漏項 有的建設單位和設計單位責任 心不強或憑經驗設計 在申報項目立項時 未進行全面設計 存在很多漏項 如有的只設計主體工程 而沒有配套工程和 綠化工程 也有的設計時漏掉設備或未包括裝修 只好在施 工階段予以補上導致超概算 二是設計變更 有些項目由于 從立項到委托設計時間較短 設計單位急于趕任務而不作現 場調查 匆忙完成設計 致使初步設計深度不夠 與施工圖 階段有較大的出入 造成后來的設計變更而增加投資 也有 5 概算編制人員機械地按照設計圖紙編制概算 用經濟來影響 設計 施工時產生設計變更 還有的項目業主在項目取得立 項批文后 不是按照計劃投資規模進行建設 而在施工圖設 計階段要求設計單位提高設計標準 在工程實施階段又隨意 添加一些建設內容 三是按審批權限確定項目總投資 其次 拖工期成了進度控制的常態 進度控制是項目實 施的關鍵 是確保項目按預定時間竣工投產的重要手段 造 成超工期的主要原因 一是政策處理困難 約一半的政府投 資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按 計劃完成施工 二是設計調整 第三 能合格就算質量控制的標準 質量控制是項目實 施的根本 貫穿于項目實施全過程 從調查情況來看 存在 主要問題 一是創優意識 精品意識不強 政府投資項目尤其 是重點項目往往是百年工程 民心工程 應以建造精品工程 優質工程為目標 雖然大多數工程質量都能合格 但爭創優 質工程意識普遍不強 二是為盲目趕工期而造成質量隱患 三是質量控制措施不力 存在諸如質量控制體系不甚健全 施工隊伍素質不高 事前 事中和事后 三階段 控制不到位 等問題 五 建 五 建設設制度制度執執行不力 行不力 按照國家規定 政府投資項目 必須實行法人責任制 資本金制 招投標制 工程監理制和 合同制等五項制度 從調查情況來看 這五項制度執行不力 好差不一 首先 項目法人責任制不落實 推行項目法人責任制的 初衷是要建立一種權責明確 科學合理的項目管理制度 項 目法人應能獨立自主地對項目從立項 籌資 施工到竣工 6 投產乃至經營的全過程進行管理 并承擔相應的責任 但在 實際執行過程中 由于多方面的原因 很難實現上述目標 習慣以行政手段管理項目 其次 招投標領域存在諸多問題 招投標管理體制不順 由于招投標管理機構運作不正常 縣內招投標交易平臺不健 全 限額以上項目借助州上平臺進行交易 第三 監理制貫徹不到位 在政府投資項目建設過程中 往往重施工 輕監理 目前在我縣開展業務的監理單位良莠 不齊 有的監理人員 尤其是總監 到崗率不高 個別項目隱 蔽工程未按規定旁站 有的監理人員專業知識不強 甚至不 能勝任本職工作 有的監理責任心不強 默認施工單位隨意 變更設計 相當部分監理人員協調各方能力較弱 也有些業 主及施工單位對監理單位職責沒有正確的認識 使監理工作 正常開展受到困擾 第四 合同執行不嚴格 從調查情況來看 無論設計 采 購 還是施工 監理 基本上都簽訂合同 但在合同管理上仍 然存在著一些問題 一是合同主體不統一 目前建筑市場上 施工掛靠現象成了公開的秘密 我縣政府投資項目施工招投 標中同樣存在借用資質和掛靠現象 一些低資質等級的施工 企業為了承攬工程 通過人際關系或上交管理費等方式 借 用他人資質或掛靠高級別企業參與競標 中標后 因施工企 業本身技術力量不足 缺乏相應管理人員 同時施工裝備也 不能滿足施工的要求 其結果是工程質量大打折扣 埋下了 質量隱患 二是合同款項結算不嚴格 如個別項目經招投標 后 在承發包合同中重新約定按實結算 招投標只起到確定 施工單位的作用 即使是一些包干工程 往往對包干范圍及 7 調整條件和調整方式等沒有明確規定 結果包干項目包不死 給工程結算留下了隱患 六 六 項項目后期目后期評評價缺失 價缺失 一是項目業主普遍存在重建設 輕結算 決算 現象 一些項目投入使用后 長期不結算 決算 導致項目成本無法審定 撥款資金長期掛賬 無法辦理固 定資產產權登記手續 二是項目后評價缺失 項目后評價指 建設項目正式投產營運達到設計生產能力時 對該項目決策 立項 實施 運行全過程進行全面 系統的評價 目前我縣政 府投資管理項目未開展項目后評價工作 相當程度上影響了 投資決策水平的提高 項目管理水平的提升 以及項目的事 后控制和監督作用的發揮 表明我縣政府投資項目管理機制 還未能完全適應市場經濟體制的要求 三 管理好我縣政府投資項目的對策三 管理好我縣政府投資項目的對策 根據深化投資體制改革的要求 面對我縣政府投資項目 管理的現實狀況 必須深化改革 健全制度 加強管理 努力 按照 決策科學 投向合理 運作規范 監管嚴格 要求 建立 科學完善的前期工作體系 規范高效的運行管理體系 優質 公正的市場參與體系和嚴密防范的監督管理體系 等政府投 資項目管理的四大體系 具體抓好以下四個環節 一 建立科學完善的前期工作體系 一 建立科學完善的前期工作體系 第一 完善決策機制 首先要科學決策 做到 三個堅持 即堅持決策方法科學 通過定性與定量相結合 使分析結論 準確 堅持決策依據充分 掌握國家有關政策 項目建設條件 技術發展趨勢等全面信息 使決策依據科學 堅持數據資料 可靠 在調查研究基礎上注重數據分析 保證結論可靠 同時 探索項目不可行性論證 其次要民主決策 逐步建立重大政 8 府投資項目的公示制度和聽證制度 對我縣經濟和社會發展 有重大影響的項目 除了要求中介機構評估咨詢 專家評議 等環節外 還應廣泛征求社會各方面的意見和建議 增加投 資決策的透明度 第二 開展項目儲備和深化前期 一是積極開展項目儲 備 縣計劃部門建立縣重大項目儲備庫 各行業主管部門建 立一般政府投資項目儲備庫 可通過以下渠道挖掘政府投資 項目 根據國民經濟和社會發展五年規劃延伸策劃出一批項 目 從經濟與社會發展要求 資源比較優勢發揮 現有產業 鏈延伸等方面梳理出一批支撐我縣經濟 社會發展的重大項 目 邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得 二是積極開展重大項目前期工作 每年由各行業主管部門向 縣計劃部門申報年度重大項目前期工作計劃 經計劃部門審 核并報請縣政府同意后 計劃部門下發年度重大項目前期工 作計劃 各行業主管部門或業主單位按照課題調研 項目建 議書 可行性研究報告和初步設計等四個階段工作目標開展 前期工作 三是建立隊伍與落實經費 組建一支高素質的前 期工作隊伍 為提高前期工作質量提供人力保證 各行業主 管部門建立各自項目前期工作機構 落實一批素質高 業務 精 事業心強的人員從事項目前期工作 建立重大項目前期 工作專項資金 用于重大項目調查研究 方案規劃 文件編 制 咨詢評估等前期支出 第三 加強政府投資項目計劃管理 要重視政府投資項 目年度投資計劃的編制工作 從全局出發 根據經濟和社會 發展需要 前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地 拆遷情況等因素 從縣重大項目儲備庫和各行業主管部門政 9 府投資項目儲備庫中選擇安排 新開工的項目原則上初步設 計已獲批準 縣計劃部門會同財政部門按照 量入為出 綜 合平衡 的原則 與有關部門協調 在優先保證續建項目資金 需要的前提下 提出政府投資項目年度計劃初步意見 上報 縣政府同意后 由縣計劃部門向各有關部門和項目單位下達 投資計劃 計劃執行過程中 確需調整年度政府投資總額或 者增減新開工項目的 由行業主管部門提出 縣計劃部門會 同財政部門審核并報縣政府同意后 由計劃部門下達調整計 劃 根據項目建設的實際需要 需對已批準項目的年度投資 進行調整的 由縣計劃部門征求有關部門意見后擬定調整方 案報縣政府同意后調整 政府投資項目計劃一經批準 必須 嚴格執行 未經規定程序 任何單位和個人不得擅自變更 第四 嚴格執行基本建設程序 按規定編制項目建議書 可行性研究報告 初步設計及項目概算 并達到必要的深度 和質量要求 嚴格遵守城市規劃 國土資源 環境保護等方面 法律法規 一是審批項目建議書 項目建議書由建設單位或 委托有資質的咨詢機構編制 包括下列內容 項目建設的必 要性和依據 擬建地點 擬建規模 投資估算及資金籌措和 其他事項 二是審批項目可行性研究報告 建設單位依據經 批準項目建議書委托有資質中介機構編制項目可行性研究 報告 可研報告中應詳細列明建設規模 建設內容 建設標 準和投資估算 對于須實行項目法人制的項目 提出項目法 人的組建方案 計劃部門對項目可行性研究報告進行審查 對一定規模的政府投資項目 由計劃部門委托有資質的咨詢 機構進行咨詢評估 三是審批項目初步設計和概算 可研批 復后 建設單位委托有資質單位編制編制初步設計 計劃部 10 門組織相關單位和專家對初步設計和概算進行評審 通過后 予以批復 四是施工圖審查 建設單位依照經批準的初步設 計及項目概算委托設計單位進行施工圖設計 編制項目預算 五是相關前置審批 嚴格執行國家關于項目審批的有關前置 審批規定 二 建立 二 建立規規范高效的運行管理體系范高效的運行管理體系 第一 創新項目管理模式 按照政府投資項目 投資 建 設 管理 使用 分離的原則 改革縣現行政府投資項目管理 模式 對現有工程建設指揮部等臨時性非法人建管機構進行 清理整合 并逐步減少 區別不同性質政府投資項目 實行 不同的管理模式 一是項目法人制 經營性項目在項目建議 書批復后 由行業主管部門組建項目法人充當項目業主 對 項目策劃 前期報批 資金籌措 組織實施 生產經營 債務 償還和資產保值增值等方面實行全過程 全方位負責 項目 法人按國家規定享有充分的自主權 形成自我決策 自我約 束 自擔風險 自我發展的運行機制 調動項目法人在控制 項目質量 工期和投資的積極性 二是推行代理建設制度 建立由縣項目促進中心專司非經營性政府投資項目建設管 理 實現代理建設與專業化集中管理相結合 充當項目業主 全面負責投資 進度 質量 三控制 和合同管理等方面工作 第二種是專業公司代建 第二 規范招投標行為 一是建立健全我縣招投標監管 機構和交易市場 爭取州上對我縣招投標工作的支持 理順 我縣招投標工作體系 二是嚴格界定落實招投標的范圍 要 嚴格執行 招投標法 等規定 除特殊性質項目外 都應公開 招標 項目建設中的工程設計 咨詢 施工 監理和重要設備 11 材料采購等達到規定要求的 一律實行招標 三是嚴格選擇 招標方式 提倡公開招標等競爭性招標 嚴格限制議標 杜 絕假招標 吸引更多實力雄厚 技術水平高 信譽好的施工 企業參加投標 四是規范招投標程序 堅持招投標活動的 公 開 公平 公正 原則 有關部門要加強對招投標活動的監督 嚴禁層層轉包和違法分包 對弄虛作假 規避招標等行為嚴 加查處 五是治理掛靠現象 加強對施工企業人員到位情況 的檢查 檢查項目經理 技術負責人 質量員 施工員 安全 員 預算員和資料員等 八大員 的到位情況 第三 加強投資控制 要確立政府投資項目全過程投資 控制的意識 完善投資控制的基礎性工作 一是出臺 政府投 資項目投資控制工作實施意見 從項目概算審查和管理 設 計變更管理入手 加強政府投資項目投資控制的制度化建設 二是建立政府投資項目的動態控制辦法 根據施工合同及相 關文件 建立以項目業主 施工單位 監理單位為相關責任 單位的政府投資項目投資控制目標管理體系 實行動態控制 三是推行限額設計 提高設計質量 項目業主在委托設計時 要進行詳細的交底 設計單位必須對項目現場作深入調查 積累充分的數據資料 把應該考慮到的情況都體現在設計之 中 避免漏項 不斷優化設計方案 使設計概算具有科學性和 準確性 同時推行限額設計 即與設計單位約定獎懲機制 按照批準的設計任務書和投資估算 在保證項目規模 使用 功能 質量與實施進度的基礎上進行設計 把工程造價嚴格 控制在限額內 對超出投資額的 則按超出數額的大小扣減 設計費 而對于優化設計方案 節約投資的 則按相應比例進 行獎勵 四是嚴格控制設計變更和現場簽證 嚴格按照批準 12 的項目概算進行建設 建設單位不得擅自增加建設內容 提 高建設標準 建立嚴格的變更設計審批制度 落實項目變更 設計的權限和責任 按照投資 質量 進度三者相統一的原 則 確定項目設計變更 項目設計變更和現場簽證要接受相 關部門監督 必須經業主 監理 設計等多方聯合事前會審 杜絕事后補簽 第四 強化合同管理 通過合同的訂立和履行過程中所 進行的計劃 組織 指揮 監督和協調等環節 實現項目建設 目標 各項目單位要制訂嚴密的合同管理制度 使合同處于 有效控制之中 招投標階段要注意確定嚴格而又周密的合同 條款 確保合同內容完備 邏輯周密 含義清晰以及責 權 利關系平等 在項目實施階段 要始終圍繞質量 工期和投 資三項目標進行合同管理 通過合同手段進行監督 管理和 控制 保證項目按計劃實施 三 建立 三 建立優質優質公正的市公正的市場場參與體系參與體系 第一 規范政府投資項目中介服務 積極引導中介機構 參與政府投資項目建設與管理 提高勘察設計 咨詢評估 招標代理等中介服務質量 將現行一些不宜由政府機構承擔 的職能轉移給中介機構 積極引進信譽好 素質高 服務優 的中介機構到我縣開展業務 培育我縣本地具有較強競爭力 的中介機構 建立中介機構及其從業人員在我縣開展業務的 信用檔案 開展信用等級評價 禁止違反相關法規和執業操 守的人員在我縣開展業務活動 第二 探索項目咨詢評估 積極引進和培育工程咨詢評 估機構 探索開展項目咨詢評估工作 對一定規模以上的項 目 由計劃部門委托咨詢機構對其可行性研究報告進行獨立 13 評估 咨詢機構從社會 自然和人的全面協調發展角度出發 認真分析項目建設與運營對經濟和社會發展的影響 客觀評 價項目建設可能作出的貢獻或造成的破壞 從而為決策提供 依據 項目可研報告應委托有資質單位編制 編制單位應保 持獨立性和公正性 遵照客觀規律 在充分調查研究的基礎 上 實事求是地編制可研報告 項目咨詢評估要堅持 三性一 維護 即各類規劃的符合性 區域內公共產品布局的合理性 經濟社會資源的節約性和維護公共利益 咨詢機構應主動與 業主單位 編制單位及區級部門溝通 把握項目的全面情況 避免評估的局限性和片面性 為確保咨詢評估機構的獨立性 客觀性和公正性 可行性論證費用應由政府財政專項支付 第三 創新項目設計理念 落實設計責任 政府投資項 目設計要體現目前經濟和社會所處的發展階段 把握發展趨 勢 一是要求設計單位遵循 適用 經濟 美觀 的原則 運用 先進的設計思想 表現手法和技術成果 創新設計理念 實 現藝術與技術的完美結合 二是要求設計單位嚴格執行國家 的環保 安全 能耗水耗等標準 積極采用節能 節地 節水 節材和保護環境的技術措施 三是對較大規模的項目可由計 劃部門委托中介機構對項目概算進行審查 深入細致地分析 技術經濟指標 通過同類型項目的造價對比 并結合同期投 資品市場價格預測 對項目概算進行合理 準確的審定 為 以后的投資控制奠定基礎 四是積極推進設計招標工作 引 入競爭機制 激發設計單位挖掘技術潛能 綜合分析后確定 項目技術方案與經濟方案 保證項目建設 經濟合理 技術可 行 第四 完善監理制度 按照有關規定 要求監理單位做 14 到 三控制 兩管理 一協調 即 投資控制 進度控制和質 量控制 合同管理和信息管理 組織協調 每個項目要根據 具體情況和業主要求 在合同中對監理工作作出約定 在完 善目前普遍開展施工監理基礎上 積極創造條件開展勘察 設計及重要設備采購監理 要求監理單位和人員在監理過程 中 遵循獨立 客觀 公開 公平 公正的原則 要求監理單 位派駐現場的總監理工程師必須具有相應的資質和良好的 協調能力 派駐現場的監理人員必須專業配套齊全 并具有 良好的職業道德 監理單位的監理大綱應符合項目的要求 并要有針對性地提出實現監理目標的方法和措施 第五 營造公平競爭的市場環境 要根據評估咨詢和勘 察設計業的特點 合理