第一講 西方行政學的產生與發展歷程一、中西早期行政管理思想（一）中國論語、貞觀政要、資治通鑒等一、中西早期行政管理思想（二）西方1、柏拉圖理想國 觀點：“哲學王”治國智慧、正義和美德 評論：政治與道德不分家 分析：柏拉圖與孔子2、亞里斯多德政治學-政體研究的專著觀點：A、法治優于人治。 B、“人從本性上說是政治的動物”C亞里斯多德關于政體的分類3、馬基雅維利君主論-邪惡的圣經本意：為君主勞心勞力，為其統治和管理王國“開政治處方”觀點：基于性惡論展開，君主為了鞏固政權，君主可以不擇手段權術評價：對政治斗爭技巧進行了“最獨到、最精辟的解剖”馬基雅維利主義 德國哲學家 恩斯特卡西爾：他以科學家的冷靜和沉著來看待這些東西貢獻：將政治與道德分離，提出政治的本質是權力 4、洛克政府論A駁斥了君權神授說B人類最初處于自然狀態（自由、平等），但存在不便（不受約束導致暴力和戰爭）【對比霍布斯】C政治社會源于對自然狀態的保護（？）-公民委托自然狀態：人身權、財產權、自由權D法治與分權：依據法律統治，國家權力分為立法權、執行權和對外權，不能專斷E人民主權與政府解體政府違背委托目的，可推翻舊有統治案例：中東（阿拉伯國家）近期態勢5、孟德斯鳩論法的精神共三卷，討論了法與政體、法與政治權力、法與地理環境的關系最為著名的三權分立與制約學說A一切有權力的人都濫用權力,一直到權力的邊界為止【阿克頓:絕對的權力絕對的腐敗】B要防止濫用權力，就必須以權力約束權力C內容：立法權、行政權、司法權分立并相互制衡D目的：防止權力濫用、保障公民的權利和政治自由6、盧梭社會契約論A人生而自由，卻無往不在枷鎖中-生而平等，但私有制出現使其遭到破壞 B訂立社會契約，保障人身和財產安全C人民主權-主權為公民集體擁有。而主權是公意的運用，公意著眼于公共利益，個人服從主權者 D法律是人民意志的記錄，政府作為人民意志（人民主權）的執行者?？偨Y共同：國家（政府）起源、國家（政府）與公民關系、政治格局、國家（政府）的目的特別是洛克、孟德斯鳩、盧梭： 政府是必要的， 但必須防止政府的“惡”權力制約 人民主權 四、主要章節內容（一）西方行政學說的發展歷程1、理論革命（行政學獨立）代表人物：威爾遜、古德諾2、原則追尋（普遍的行政原則）代表人物：泰勒、法約爾、韋伯、懷特、福萊特3、理性的挑戰（反思批判與轉變）代表人物：巴納德、西蒙4、思維的拓展（分析視角拓展）代表人物：里格斯、帕金森定律與彼得原理5、價值回歸（回歸本源）代表人物：弗雷德里克森、德魯克6、探索創新（多樣化分析）代表理論：霍哲的公共部門績效管理理論、企業家政府理論、公共服務理論、治理理論第二講 威爾遜的行政學說一、威爾遜的生平與著述 伍德羅威爾遜：美國人，教育家、行政學家、政治學家、政治家 經歷：普林斯頓大學校長、新澤西州州長、美國總統 被認為是美國歷史上學術成就最高的一位總統 1887年：行政學研究 行政學鼻祖行政學開創者二、威爾遜行政研究的主要內容（一）行政學研究1、行政學研究的必要性：職能擴大 形勢：政府職能的擴大化、復雜化趨勢要求加強對行政管理的研究研究必要：力求政府不走彎路，減少不成體統，加強和改進政府的組織結構，使其盡職盡責1、行政學研究的必要性：職能擴大“我們的政府正如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經得到擴張，其身材已經長大，但同時卻在動作上變得笨拙了。他的精力和他的年齡的增長，跟他所具有的生活機能相比較，已經徹底不相適應”威爾遜2、行政學研究的目標與任務 首先，弄清楚政府能夠“適當”且“成功”地承擔的任務是什么（what） 其次，如何以高效率、低成本完成這些任務(how) “適當”： 政府承擔其他社會組織所不能承擔 3、行政學研究的歷史淵源 威爾遜：源于法德兩國(P30)，但必須以美國為核心研究 4、 行政學研究的方法：比較研究法與歷史研究法5、 利用歷史方法和比較方法對不同政府所共有的行政管理規律進行研究。威爾遜：我們只知道自己，那么我們就是一無所知（二）行政管理的研究1、關系：行政應與政治分離A、政黨分贓制的弊端是將政治與行政混在一起B、行政不同于政治政治：重大普遍事項的國家活動 政治家活動 行政： 個別和細微事項 技術性職員活動所以，應將行政從政治中分離出來，行政學應成獨立學科2、人事行政思想A政黨分肥制（分贓制）存在弊端（腐化、動蕩、無效率）B分離出不受政治干擾的行政空間，建立【文官制度】，終結政黨分肥制文官隊伍：專門教育訓練、良好態度、不專斷、無官僚作風3、行政監督的思想A行政管理離不開權力，防止權力擴大產生腐敗的官僚階層，必須對權力進行監督B行政行為應置于公共輿論監督之下，公眾批評有益且必不可少三、簡評行政學創始人，是行政學的鼻祖A行政學研究：必要性、目標、任務、淵源、研究方法 B行政管理的研究：政治與行政關系、人事行政、行政監督 我們應該向威爾遜他們借鑒和學習？第三講 古德諾的行政學說一、古德諾的基本簡介1859-1939：美國著名的政治學家、行政學家和法學家。 1900年政治與行政提出了政治與行政二分法思想。 1914年共和與君主論 ：袁世凱帝制顧問-為帝制招魂（民智未開不能共和，君主制為宜）中國數千年以來，狃于君主獨裁之政治，學校闕如，大多數之人民智識，不甚高尚，而政府之動作，彼輩絕不與聞，故無研究政治之能力。四年以前，由專制一變而為共和，此誠太驟之舉動，難望有良好之結果也。 -古德諾二、古德諾行政研究的主要內容（一）政治行政兩分法 他揚棄了政治學上“立法、司法、行政”的三分法； 對威爾遜提出的“政治與行政”二分法進一步發揮他認為，政治與行政的功能是不同的 政治 政治是民意的表達，亦是政策的制定【國家意志的表達】 行政 行政是民意的執行，亦是政策的執行【國家意志的執行】問：民意與國家意志的關系？（二）政治與行政協調及路徑（討論重點）1、政治對行政的適度控制原則：適度-目的：保證民治的政府和高效率路徑：政府高官-政治控制（選舉或任命，不長期任職） 技術性人員-文官制度，常任 問：為什么適度控制可以保證民治的政府2、行政的適度集權（央地） 地方過度分權會導致行政統一性遭到破壞，造成國家意志執行上的障礙。中央政府應加強立法來控制（限制）地方權力 目的：國家整體利益 3、法外調節：政黨協調機制問題：三權分立導致的部門分立政黨協調機制-法定體制外政黨路徑：表達意志的成員（政治）執行意志的成員中的高官（行政） 第五講：泰羅的科學管理理論一、泰勒的簡介機械工人-工程師代表性著作：1912 科學管理原理科學管理學派的代表人物、科學管理之父二、泰羅面臨的問題A管理方式問題：經驗管理+ 經驗生產（代代相傳）B工人操作問題：磨洋工-生產效率類似案例：農民生產三、泰羅科學管理思想的主要內容（一）一個中心：效率至上提高勞動生產率（二）科學管理方法：員工管理、生產管理、組織管理、關系處理（二）科學管理方法1、員工管理A挑選一流工人-能力與工作相適應原理B刺激性工資制度-差別計件制（125、80） 2、生產管理-標準化管理A、工作定額管理：在時間研究、動作研究基礎上，制定“合理的工作量”，實行工作定額管理B、標準化管理（標準化操作、標準化工具及標準化條件）3、組織管理A職能工長制-專業分工（用八個職能工長取代原來的一個職能工長，分權管理）B計劃與執行相分離計劃的實質就是管理，計劃與執行相分離，將管理職能從企業的生產職能中獨立出來 C例外原則-高層：決策與控制（例外事項）；下屬：日常事項，高層授權下屬處理日常事務4、關系處理資方與工方的精神革命（對抗 合作）原來：提高績效-失業 提高工資-增成本 現在：精神革命（合作、協調）提高生產率（做大蛋糕） 企業組織有績效、員工工資提高 對雙方都有利四、對泰勒科學管理的評價1、泰勒科學管理的貢獻（1）管理從經驗上升為科學 （2）提出科學管理的重點：效率優化 2、泰勒科學管理的局限性 （1）將人看著機器（2）重視分工，忽略協調問題（3）僅解決個別具體工作的作業效率問題，未解決企業整體如何經營和管理第四講：法約爾的一般管理理論一、法約爾的背景經歷：低級別管理人員-總經理代表作：工業管理與一般管理榮譽：現代經營管理之父，過程管理之父區別泰勒：所處位置-研究重心？-以企業整體為研究對象（視野決定境界）1、勞動分工：效率2、職權與職責：職位權力及其對等原則3、紀律：企業成功必需（領導、協定、懲罰）4、統一指揮 ：一個下屬只接收一個上司的命令5、統一領導 ：同一目標活動，僅一個領導和一套計劃6、個人利益服從集體利益（榜樣、協定、監督）7、合理報酬：雇主與雇員都滿意8、適當的集權和分權：權力集中與分散9、等級制度：等級鏈；出于效率考慮：法約爾跳板10、秩序：合適的人在合適的位置11、公平：公道執行協定,善意對待員工12、人員穩定：鼓勵職工做長期的服務13、首創精神：首創、熱情14、團隊精神：合作三、分析與評價（一）法約爾一般管理理論的貢獻 1、系統性：提供了科學的理論構架；2、一般性 ：可應用于工商企業，政府、教會、慈善團體、軍事組織以及其他各種組織。 3、具體管理原則的實用性：給實際管理人員巨大的幫助2 、法約爾一般管理理論的局限性 （1 ）管理原則缺乏彈性； （2 ）有些概念關系還有些混亂：如管理與領導的關系，領導與指揮等。 第六講 韋伯官僚制組織理論主要內容：一、背景簡介（了解）二、官僚制組織理論 （理解）三、官僚制與中國（應用）（二）研究重點及角度 1、研究重點 A西方文明的獨特性 B 現代政治（官僚制） 2、創新的研究角度 多元論（比如宗教文化角度）而非馬克思的經濟決定論二、官僚制組織理論（理想）的主要內容（一）幾個相關的核心概念 （權力、權威、合法性）權力：支配他人的強制性力量權威： 組織領導過程中產生的使人信賴和服從的力量及威望正當性（合法性）： 指人們愿意服從統治并根據該統治系統的命令來行動的可能性正當性可能來自： 傳統、情感、某種成文規定（二）權威合法化的方式超凡魅力型（chrismatic） （卡利斯馬型）：超凡入圣-人格化權威（強人政治）；如英雄、先知、救世主傳統權威：傳統習慣或世襲-家長制權威法理型權威： 服從法律、制度而不是個人-制度權威；如官僚制組織韋伯對三種權威方式的評價超凡魅力: 依靠個人（情感）， 不確定性傳統權威型: 依靠傳統，效率最低法理型權威：規則、秩序，適合現代管理組織 (三)官僚制組織及其特征 1、官僚制的含義兩個層面 組織結構形態層面（金字塔） 組織制度形態層面 （制度、規則）共性特征：非人格化2、官僚制組織的特征-效率補充：人事管理制度A人事管理過程：任用、職位安排、契約 職權與職責、工資薪酬、績效、晉升 B職位本身要求 不轉讓不繼承、非個人職權不濫用、紀律約束 三、官僚制組織與中國（分析應用）（二）中國式官僚制與韋伯式官僚制中國式官僚制：自戰國特別是秦朝開始，中央集權建立，中國式官僚制就開始形成 韋伯官僚制：形成于20世紀初兩者有何不同？1中國式官僚制（傳統模式-人治） A等級制（組織、人格皆等級） B法外特權 C 世襲成分2韋伯式官僚制（法治） A等級制（組織等級、人格平等） B非人格化 （三）官僚制與官僚主義如何區別？官僚制與官僚主義官僚制：非人格化、制度化的組織結構形態或組織制度官僚主義：行政組織現象（呆板、僵化、效率低下、服務質量差）觀點：我國目前官僚制不足、官僚主義過剩（四）官僚制組織與人有利：效率、減少人干擾、規范化 組織目標實現，從而使得成員利益實現不利：組織從此不再有人 第七講 懷特的行政學體系理論一、懷特生平與著述倫納德懷特生平： 美國人，1891-1958，行政學家、人事行政學家、改革家職業與工作經歷： 教授： 芝加哥大學 政府官員：曾任美國文官委員會主席，親自組織和參與美國文官制度改革（1934）代表性著作： 1926年行政學導論或行政學概論，世界公認的第一本行政學教科書，為行政學的學科構建了一個比較完整、系統化的理論框架研究突出點：系統性 懷特象法約爾一樣，相信行政管理有普遍的運用性和適用的一般原則 威爾遜創立行政學學科，但并沒有形成系統化知識體系。二、懷特行政學體系理論的主要內容（一）對行政學行政對象和范圍的界定（二）行政環境思想（三）行政道德思想（四）行政組織思想（五）行政協調的思想（六）人事行政思想（七）行政法規思想（八）行政監督思想（一）對行政學行政對象和范圍的界定1、研究對象: 國家政府中的市政，聯邦或聯邦行政2、研究范圍: 行政中的各種問題,包括:組織、人事、監督、財政等3、行政的目的 A. 運用物質材料完成國家建設的任務（完成任務） B. 權限范圍內最有效地利用一切資源（利用資源） C. 以最敏捷、經濟的方式圓滿完成政務計劃（完成計劃） D. 有效管理政務（有效管理） E. 防止行政權的濫用（規范權力）（二）行政環境思想1、 對”行政環境”含義的界定:行政系統賴以存在和發展的外部條件的總和2、分析各種具體行政環境與行政關系A. 經濟環境變化行政職能范圍變化（工業革命-積極干預）B. 政治環境變化政府職能（保障）、制度建設保廉潔C. 科技環境的影響行政方法、行政技術的研究D. 客觀社會環境的影響公民的民主要求、政府效能（賢能、節約）（三）行政道德思想1、行政道德行政人員在行政管理活動中行為規范的總和作用：維持行政管理活動參與者之間合理、正當關系【參與者：行政機關與企事業單位，社會團體，以及公民之間等】2、行政道德即官紀的本質及其重要性官紀：表現于行政人員的熱望、忠誠、合作、竭力負責及以服務為榮的精神重要性：能激勵人的積極性，培養良好素質，保持官界純凈，免除各種私利之事（分贓）3、導致官紀敗壞的因素: A. 缺乏獎勵 B. 懲罰無度 C. 不按能力與成績計酬 D. 疏略社交生活 E. 調資不及時 F. 抑制升遷機會 G. 其他影響官員發展的因素4、良好官紀的標志：行政組織中良好的人際關系，領導關心下屬，重視讓下屬民主參與有關決策5、端正官紀的途徑：直接地：獎勵工作表現突出者，倡導合作與忠誠（認可工作）間接地：善于利用外界環境影響，提供適當的工作條件，鼓勵有關的社交活動（條件、環境改善） 問題：這與哪一個理論相似？（四）行政組織思想1、行政組織核心是行政組織體制，其類型：A.自治型與官僚型（來源） 自治型: 民選制、任期制、對選民負責 官僚型: 長官委任制、長期制、服從長官B.中央集權型與地方分權型（中央與地方關系）中央集權型：中央直接分配事務地方分權型: 地方政府對地方事務有決定權 C. 獨立型與權力匯一型（部門之間）獨立制型：部門是獨立單位，相互之間保持聯系少權力匯一型：部門之間密切聯系、部門之上長官協調監督2、對行政責任與權力的分配問題的分析A 權力與責任的適當分配關系到政府的行政效率B 權力責任分配的含義：“每一個行政官員必須特別賦予一種固定任務”，為此，必須配以行政權力關系：職位、職務、職權 （四）行政組織思想C實踐中權責一致絕非易事，其的困難和障礙所在：民選官員缺少上級監督委員會制易致責任不清機關之間缺乏協調機構設置過多職權分配不當機構越權D提出了權責適當配置的原則及具體措施：法定權力與立法依據配以充足財源將同一目標的事務(其權力與責任)歸于同一部門權責分配與任務相一致，與人員相一致按區域、工作性質、方法和程序的不同進行分配3、對行政組織有效監控幅度的探討 因精力限制，監控幅度不應太大，以保證監控的有效性任何行政首長，其有效監督不能超出七個部或七個行政單位，否則將導致效率下降（7）（四）行政組織思想4、優良行政組織的標準 能獲得最優秀的人才 組織成員應有一致的責任及適當的權力 將行政官員區分為政務官與事務官 設置有專門的協調機構從事協調工作 對組織的管理效率進行精確合理的測量（五）行政協調的思想1、協調的含義 行政協調行政部門之間、人員之間建立良好的協作和配合關系，以達到共同目標的管理行為。2、如何協調 A、應精簡機構 B、應設置行政協調機關 C、及時而精密的協調 D、以首長裁定為最后決定（六）人事行政思想1、人事行政的支柱：選拔人才、職位分類2、人才選撥A設置獨立的考試機構B考試方法應科學化、多樣化 筆試與口試結合， 操作試驗、 工作試驗、心理測驗結合3、職位分類定義：將職位根據工作性質、繁雜程度、責任輕重及所需資格條件，橫向劃分職組、職系，縱向劃分職等、職級，形成分類體系。意義：與工資密切聯系 工資多少應根據所完成的工作加以確定 同工同酬、公平報酬 必須按按現代標準改進工資政策，確定生活費用4、職務晉升 A、在考核基礎上實行功績晉升制度（功績制） B、確保能干的人員得到提拔和重用 C、應擴大晉升選才的范圍，內晉與外聘兼用 ？ D、綜合運用職務晉升的依據 工作資歷 工作成績 職務晉升考試成績 領導評價（七）行政法規思想行政法規：行政立法的結果-（ ）行政行為1、政策與法律法規之間的關系 政策(通則化) -法制(經行政經驗通則化) - 行政案例 (通則化) -憲法條文2、行政法規的范圍必須有授予的委任立法權；依據憲法、法律3、行政法規的限度環境情況極端復雜瑣碎情況變化或執行中發現不妥之處導致需要制定新條例情況極端復雜且需要較強的專業性或非專家不能處理時緊急情況時4、行政法規制定權的保障:提出了實施行政法規制定權的七項主張 5、行政條例制定的重要性: A可使行政管理納入法制化軌道并具有權威性 B激勵官員的負責精神與創造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責 C減輕立法機關的工作（八）行政監督思想1、行政監督的必要性與作用 A必要性: 存在著濫用權力，違法亂紀，侵犯公民權利，管理無力，不負責任的不良情形-缺乏規范 B. 具體作用: a. 確保政府高效運作 b. 維護公民利益,防止侵害個人自由 c. 促進社會福利2、立法監督的主要職責 確保立法與行政政策的協調 確保政府支出適當 確保行政監督的實施目的真正在于提高效率 使立法機關完全了解行政情形以便制定補救性立法3、有效的立法監督方法 A. 會計及支出上的監督 B. 款額與分配的監督 C. 行政政策的監督 D. 人員的監督 E. 調查監督 F. 詰問(質詢) 4、 司法監督 A. 必要性與目的：對行政過失進行補救，保障公民與公務員的權利 B. 分析了三個方面的司法監督:a. 對公務員的司法監督b. 對普通行政行為及特別行政行為的監督c. 對行政自由裁量權行使的監督 四、懷特行政學體系理論的簡評優點：A率先提出了一個比較完整的行政科學的理論體系B產生了西方行政學發展史上的第一部系統性的教科書，滿足了行政管理作為一門獨立學科的要求 C將行政學的研究重點轉向了行政管理內部，轉向技術性細節，豐富了行政學研究的內容 不足：過于注重細節，缺乏寬闊視野第八講 福萊特的動態行政理論一、福萊特生平與著述美國人，泰羅的同時代人，一位在“科學管理”理論與“行為科學”理論之間架起橋梁的管理學家貢獻：探討人及其行為對行政效率產生的影響主要著作有：1918新國家，1941動態行政管理論文集（其中包括有建設性沖突、作為一個整體的企業等非常具有前沿性思想的論文主要思想： 提出群體原則的觀點 建設性沖突 提出了情境規律：關于權威、控制與領導方面的創造性思想榮譽：有人把她與泰羅相提并論，宣稱這位杰出的女性應當與“科學管理之父”并列，可稱之為“管理理論之母”。 二、福萊特動態行政理論的主要內容（一）群體原則（過程）一種新心理學傳統：以個體為研究單位，假定人進行獨立行為福萊特：人只有通過群體才能發現自己真正的本性，成為真正的人A個人存在于相互的社會交往中（類似“鏡中我”）B民主是一種社會意識。民主可以眾多成員交織在一起以彌補個人的不完整。C群體目標：通過群體活動、團體努力達到共同目標的統一性。二、福萊特動態行政理論的主要內容（二）建設性沖突沖突可以用來為沖突雙方的事業做出貢獻，前提是這些沖突是用整合的方法解決的，而不是一言主宰或雙方妥協的方法 福萊特 福萊特論沖突我希望大家不帶任何道德上的預斷去考慮沖突；不要將它看做斗爭，而是將它看做觀點或利益差異化的表現。 福萊特1、沖突的認知傳統：矛盾、沖突就是斗爭福萊特：觀點或利益差異化2、沖突的存在問題福萊特認為，沖突和差異客觀存在的，不可避免 應對其加以利用，而不是對其批判一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。 鄧小平3、沖突的效用福萊特認為，沖突不僅僅只具有消極作用，如果能正確對待沖突，以合理整合的辦法處理沖突，可以產生積極作用。沖突對績效的影響1、適量的沖突有利于工作績效的提高；2、太多或太少的沖突會造成績效水平的下降兩種不同性質的沖突的比較4、沖突解決的方法（三）福萊特的情境規律情境規律(law of situation)也被譯為“形勢規律”，是指管理行動應根據事實和環境而定，而不是來自于發布者的意志。當環境變化時應出現的敏感反應。1、權力、權威與情境規律的關系權力：使事情發生的能力（能力）劃分：統治的權力和共同的權力 統治的權力：強制的權力 共同（共享）的權力：聯合共事的權力、共同行動的權力（人際關系、知識、經驗）福萊特：傾向于共同（共享）權力 因為：發號施令為利益共同制造了障礙權威：與職能密切相關（與知識與經驗相聯系），而非源于等級、身份或個人意志 部門負責人與專家都有權威所以，認清情境，共享權力，共同行動2、情境控制（控制與情境規律）A控制應以情境的要求為基礎，而非取決于長官意志、個人喜好。B只有特定形勢中的全部要素是團結協作的，控制才有效，否則會失效。-C控制要使人認識到相互間的共同利益，從而使之自覺工作，自我指揮、自我管理。3、情境協調協調：在特定情境中的所有要素相互聯系并整合一體協調原則： 交互聯系原則-使得全部要素協作、關聯 早期進行原則決策早期進行，利于積極性 直接接觸原則橫向+縱向，直接參與 連續進行原則長久機制4、情境領導傳統：領導具有強勢性格的人，強加意志于他人福萊特： 社會需要根據形勢確定新的領導模式 領導主要工作：協調整合、界定目標 培養合作意識 預知（高瞻遠矚）三、簡評貢獻性： 方法上具有創新性，具有“社會人”時代的特征，在古典理論與行為科學之間架起了橋梁。 許多觀點（群體原則，情境規律，建設性沖突）具有創造性與先見性局限性：主觀臆斷；理論體系不夠連續和系統化；第九講 巴納德的系統組織理論一、巴納德的生平簡介系統組織理論創始人，現代管理理論之父無學士學位-卻拿到七個著名大學的榮譽 博士學位 1927-1948年：AT&T公司總經理，自學成才的管理學家 代表性著作： 二、系統組織理論的內容（一）協作系統論（二）組織平衡論（三）權威接受論（一）協作系統論1、組織本質：一個協作系統巴納德：組織即把兩個以上的人的活動和力量有意識地加以協調的系統。（一）協作系統論2、組織存在的三個基本條件（組織三要素）A共同目標-全體成員接受與理解B協作意愿-自我克制，個人行為的非個人化（組織）C良好溝通-指令、建議等傳遞，組織目標與個人意愿聯系的橋梁3、管理人員的職能與組織三要素有關（三）權威接受論3、管理者強化正式權威的方法A、激勵組織成員，從內心角度擴大成員的接受范圍；B、設法培養良好的團體態度；C、出于公心，以組織目標為準作出決策，對組織負責； D、建立和改善信息交流渠道，使之能準確、及時地傳遞信息； E、不要僅僅依賴職權，要把職權與才能結合起來第十講 里格斯的行政生態學一、里格斯生平與著述弗雷德W里格斯1917年生于中國桂林，20-30年代在中國生活和研究美國當代著名行政學家；比較行政學與行政生態學創始人行政生態學：里格斯最重要的代表作，也是行政生態學領域最重要的著作 高斯：首提政府生態，里格斯發展成學科二、里格斯行政生態學的主要內容（一）行政生態觀行政生態學：研究“自然以及社會環境與行政之間的相互影響”的一門行政學分支學科突破：不局限于行政系統本身，跳出行政系統，從社會這個大系統來考察行政目的：使行政官員更明智對待環境的需求與挑戰（高斯）（二）影響公共行政的五種生態要素經濟因素社會因素溝通網絡符號系統政治框架 五種分析維度、角度1、經濟因素及對行政的影響經濟因素：經濟形態、經濟發展水平農業社會：“互惠重配”經濟結構（政治組織重配系統，行政組織與經濟組織重合）過渡社會：“集市有限市場”經濟結構（有限）工業社會：“市場企業”經濟結構（自有、契約）2、社會因素 里格斯的社會因素主要指社會組織以血緣關系為紐帶的群體，家庭、家族（裙帶關系、陌生人社會）以利益關系為紐帶的組織團體，政黨、企業、工會（利益連接社會）3、溝通網絡 文化水平、語言使用狀況、輿論力量、通訊狀況溝通水平高，更快達成共識；反之，政府面臨麻煩4、符號系統 政治價值的指代物：政治神話、準則、法典主權在民、天賦人權主權在官、官賦人權5、政治框架主要探討政治與行政的關系（秉承古德諾的思想？）政治與行政二分傳統：政治與行政合二為一，易專斷現代：政治與行政分開，行政有效率（三）三種社會形態和三種行政模式1、融合型行政模式：缺乏分工、混沌不清、效率低下 經濟要素：互惠重配 社會要素：家庭作用大、社團微乎其微 溝通網絡：溝通渠道不暢、相互阻隔，各自為政 符號系統：君權神授、主權在官、官賦人權 政治結構：政治與行政部分，政客與官僚不分 代表：泰國、古代中國2、衍射型行政模式：分工明確、效率、政民溝通 經濟要素：市場-企業結構（契約） 社會要素：代表不同利益的社團活躍 溝通網絡：暢通渠道、善于制造公共輿論，以影響政府 符號系統：主權在民 政治結構：行政服從政治（行政操作執行） 代表：美國3、棱柱型行政模式：介于二者之間經濟要素：集市-有限市場社會要素：有社團，但微弱溝通網絡：有溝通，但有限符號系統：傳統符號與現代符號并存政治框架：政治與行政分離未完成 代表：發展中國家、過渡型社會 棱柱型行政模式的特征（1）異質性：一個社會在同一時間里，同時存在著相互矛盾的制度、行為與觀點（2）重疊性：傳統與現代的重疊，比如：潛規則、顯規則（3）形式主義：政策和法令不能付諸實施，形同虛設，徒有虛名（食品監管）三、里格斯行政生態學的簡評（一）優點1、研究方法的創新：生態學角度研究行政2、五種生態因素奠定了行政環境分析的框架3、三種行政模式具有一定的解釋力（二）不足重描述、清規范：關注“是怎樣”，忽略“應怎樣”術語隨意性：一元化和多元化第十二講 帕金森定律與彼得原理一、帕金森定律（一）帕金森定律及其作者簡介1、帕金森定律帕金森定律（Parkinsons Law）亦稱“官場病”或“組織麻痹病”帕金森定律對職場潛規則進行入木三分的描述職場潛規則：平庸戰勝才俊，人浮于事、效率低下 2、帕金森英國歷史學家、政治學家西里爾諾斯古德帕金森（Cyril Northcote Parkinson）（1909-1993）提出。帕金森通過長期調查研究，出版帕金森定律(Parkinsons Law)一書（1958年）難以定位學科領域的名人，本是歷史學博士，卻因為管理方面的雜文名震天下經過觀察，發現“官場病”現象，1955年11月首次在經濟學人(The Economist)雜志上發表帕金森定律一文。其后，繼續發表類似文章，引起關注于是集結成冊出版帕金森定律一書，長期占據暢銷書排行榜之首，從而揚名世界金融時報評價該書：一本可惡的書，決不能讓它落入下屬的手里（二）帕金森定律的主要內容1、冗員增加原理：官員數量增加與工作量并無關系（機構膨脹的原因及后果） 現象分析：一個不勝任的官員怎么辦？ A辭職讓位 B讓能干的同事幫忙 C再找兩個比自己水平低的助手選擇策略：A-失去權力、職位 B制造對手 C最適宜 C策略：安全，滿足權力欲、可發號施令（增加下屬而不是增加對手）結果：人浮于事、機構臃腫金字塔上升示意圖 A B C D E F G 相互制造工作：職能劃分、協調關系、相互平衡、工資住房、培養接班人 啟示：不稱職（庸人）的行政首長占據領導崗位，龐雜的機構和過多的冗員不可避免，整個行政管理系統就會形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。2、中間派決定原理：座位決定觀點 A以投票來決定事情，則真正掌握最終決定權的人是中間派 B中間派成了主角3、雞毛蒜皮定律：雞毛蒜皮的事情則花費很多時間 A討論議程表上每一個項目所需的時間與項目涉及的金額成反比 B因為：領導者對不熟悉領域保持沉默，但又要顯示不是無能的，于是在自己熟悉的雞毛蒜皮的事情上斤斤計較，以證明其存在的價值4、辦公大樓定律：辦公場合的豪華程度與機關的事業和效率呈反比A事業處于成長期的組織一般沒有足夠的興趣和時間設計完美無缺的總部B隨著事業發展的邊際效益遞減，維護組織的名望便成為頭等大事C設計完美乃是凋零的象征，完美就是結局，結局就是死亡5、退休定律：領導工作效率下降的年齡應在退休前的倒數第三年A退休前倒數第三年，精力開始下降B在位者總會設法阻止職位較低的人接近自己的職位，任職時間越長，越難尋得合適的接替者,以至不得不延長自己的退休時間6、組織癱瘓定律：嫉妒癥流行（三階段）第一階段，出現了既無能又好嫉妒的人物第二階段，嫉妒癥患者不幸進入或原本就在高層，會排斥強人，拒絕提升能人，進行“愚蠢比賽” 第三階段，機關病入膏肓，凡才智者一概不得入內，組織病入膏肓，已經無藥可救狀態：高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務正業（三）帕金森定律發生作用的條件管理者能力極其平庸管理者權力的危機感（四）解決對策A出現了“無可救藥”的領導人 a激發有能力，排斥無能力 b激將法 c懲罰無能B大刀闊斧地整改：以富有朝氣的新人替代“無可救藥”者C瀕臨倒閉,徹底解體D用人權改革：公開、科學的用人制度 不要將用人權放在一個被招聘者的直接上司手里（避免冗員） 二、彼得原理（一）簡介彼得原理：勞倫斯J彼得提出 勞倫斯J彼得：美國著名的管理學家，現代層級組織學的奠基人，教育哲學博士彼德原理的推出，使他“無意間”創設了一門新的科學層級組織學彼得原理翻譯成幾十種語言，長達20周占據暢銷書排行榜第一名（二）彼得原理的主要內容1、晉升中的不勝任現象（爬不完的晉升梯子）核心觀點：組織成員會因某種特質或技能，在層級組織中得到晉升，直至被上升到不能勝任的地步，變成組織的障礙物及負資產黑色幽默：無論你多聰明，無論你如何努力，總會有一個你勝任不了的職位在等待著你，并且你一定會達到那個位置論據：據千百個有關組織中不能勝任的失敗實例的分析而歸納得來論證職務晉升：激勵措施但晉升超過一定程度，超出員工能力范圍就出現不勝任，導致個人績效下降，組織整體績效下降2、層級組織的工作任務多半是由尚未達到不勝任位置的員工完成的。推論：大部分的領導職位是由不能勝任的人所擔任。（三）彼得原理的對策A回避升職員工：為了提高品質而不是向上攀升組織：提供創造性工作，使員工能留在勝任的位置上B合理選人組織存在兩種人：（1）能勝任現在的工作，但基本已“定型”，不具備自我提升的素質，永遠只能做好現職工作，再向上升一級就是錯誤； （2）不但能勝任現在的工作，也具備自我學習、自我總結、自我提高的素質和能力，能不斷提高自己的能力組織用人之道：發現并培養第2種人。第十一講：德魯克的目標管理（MBO）一、德魯克的簡介：1909-2005A現代管理學之父，第一個提出“管理學”概念的人B華盛頓郵報稱他為“商業宗師”（大師中的大師）C德魯克著有近40部著作。管理實踐、卓有成效的管理者、管理：任務、責任、實踐最為著名D德魯克最有影響力的著作1954年管理實踐首次提出“管理學”的概念，奠定其管理大師的地位1966年卓有成效的管理者成為高級管理者必讀的經典之作“自我修煉的經典之作”1973年管理:任務,責任,實踐企業經營者的系統化管理手冊，學生的系統化教科書管理圣經E引領時代的思考者1950年代初，指出計算機終將徹底改變商業1961年，提醒美國應關注日本工業的崛起20年后，又是他首先警告這個東亞國家可能陷入經濟滯脹1990年代先對“知識經濟”進行了闡釋 德魯克在企業界的影響 “只要一提到彼得 德魯克的名字，在企業的叢林中就會有無數雙耳朵豎起來聽?！?哈佛商業評論 評價如果說二十世紀最偉大的發明是管理的話，那么毫無疑問，彼得德魯克就是最偉大的發明家。 美國管理協會德魯克：目標管理（影響最為深遠的理論）組織的目的是使平凡的人做出不平凡的事 德魯克二、目標管理理論（一）批判泰勒主義A“泰勒主義” 高度關注效率、利潤 員工是企業“負債”，企業對員工：胡蘿卜+大棒B德魯克：企業是“人”的組織，不只是營利機構 工人是企業的資產，而不是負債 （二）目標管理理論 1、概念：以目標為基礎的管理體系， 或依據目標進行管理 2、目標在目標管理中的地位 目標是管理核心；目標貫穿各級管理者 高層：戰略目標 中層：策略目標 基層：操作目標 目標不是命令，而是一種責任或承諾。目標并不決定未來，只是一種調動企業的資源和能量以創造未來的手段。 德魯克3、目標管理的過程（1）目標設定共同參與設定共同目標（2）目標分解分解至部門、個人形成目標體系（3）根據分解目標確定各自責任（4）組織以目標結果為導向，給予員工自主權，員工自我控制 （5）組織以目標評估檢測員工4、目標管理的條件A積極參與（高層、下級）B充足的情報資料及信息溝通C員工愿意承擔責任（個人組織）D管理方式的民主化結果導向的自主管理三、目標管理在公共行政管理中的應用A問題：政府本是為公眾服務的機構，但成了不務正業的官僚機構B原因：無明確的約束性目標（完全依靠預算撥款，撥款與服務態度無關）； 缺乏競爭C結果：政府不是真正的服務，而是弄虛作假D對策：政府應與企業一樣采取目標管理方法，確定明確的目標和任務。 a明確的任務、使命 b提出有效益的目標 c規定目標權責標準 d制定衡量、考核目標的標準 e目標體系下的自我控制 f對目標效益檢查考核，防止浪費第十五講 布坎南公共選擇理論主要內容：一、背景簡介（了解）二、公共選擇理論 （理解）三、對公共選擇理論的評價（了解）四、案例分析（應用）美國最差總統榜榜首：詹姆斯布坎南 James Buchanan（二）布坎南的思想早期：信奉國家干預（？）思想轉變：信奉自由主義，反對國家干預致力于揭示公共部門的運行特征和國家干預經濟的局限性創建經濟學的另一個分支現代公共選擇理論（三）新公共管理與公共選擇理論新公共管理的主要理論基礎一、管理主義的傳統（企業管理）二、公共選擇理論三、企業家政府理論四、委托代理理論五、交易成本理論二、公共選擇理論的主要內容（一）公共選擇理論的概述（二）政府失敗說（一）公共選擇理論的概述1、公共選擇理論的概念解釋公共選擇：非市場化，集體決定資源分配，即政府選擇公共選擇理論的主題：政治科學公共選擇理論方法創新：將經濟學的方法應用于政治科學，用經濟學方法分析政治過程。 公共選擇理論又稱為“ 官僚經濟學” 。（行政機關統稱為官僚機構） （一）公共選擇理論的概述2、公共選擇理論基本假設：理性經濟人假設傳統的“公共人”假設-國家和政府是道德神話經濟人假設的引入：使得政府從超凡入圣的虛構邏輯中擺脫出來布坎南：政府不是神的造物，并沒有無所不在和正確無誤的天賦。3、政治市場（政治交易過程論） 政治：解決利益沖突時進行交易并達到協議的過程 政治交易過程： （二）“政府失敗說”1、政府失敗說的分析邏輯市場失靈政府介入政府失敗2、政府會失敗 A、政府失敗：國家或政府活動并不總是有效，政策往往并不能彌補市場不足B、政府失敗的主要表現形式： 政府政策低效率：不能確保資源的最佳配置； 政府工作機構低效率3、政府失敗的原因分析3、政府失敗的原因分析尋租與設租租：經濟學上把超出機會成本的獲利稱作“租”；這種訴諸非市場機制來獲取“租”的活動就被稱作“尋租”最常見的尋租行為（管制）：一是政府定價二是政府的特許權三是政府的關稅和進口配額四是政府訂貨4、補救“政府失敗”的政策建議A、重建憲政規則約束政府權力，提高社會民主程度（憲政、民主）B、在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率（市場化）C、改革稅賦制度，約束政府權力（財政約束） 要改善政治，必然要改善或改革規則，政治競爭是在規則結構內進行的。不