A thesis submitted toin partial fulfillment of the requirementfor the degree ofMaster of Engineering2008上半年四川公務員考試申論真題給定材料1.2005年6月，一則指責牙防組“缺乏必備人員和辦公條件，且標準不公開，不透明”的報道引起了清華大學法學博士、中國公益網(wǎng)主編李剛的注意。他在調(diào)查后向認證監(jiān)督委進行投訴，未獲回復，又于2005年9月提起訴訟，認為牙防組并不具有口腔保健品認證的資格。2006年8月22日，法院駁回了李剛的起訴，但隨后向認證監(jiān)督委和衛(wèi)生部發(fā)出司法建議函，建議對牙防組認證活動進行審查。2006年11月14日，兩部委共同叫停牙防組口腔保健品認證活動。2007年4月30日，衛(wèi)生部發(fā)出公告，宣布撤銷牙防組。2.牙防組，全稱為全國牙病防治指導組，成立于1988年8月。當年，因世界衛(wèi)生組織開辦了一個培訓班，全國各地的口腔專家集聚北京。鑒于當時中國牙病的嚴峻形勢，口腔專家們向衛(wèi)生部提議，增設一個牙病防治的專門機構(gòu)。專家們的提議引起衛(wèi)生部高度重視，但由于當時正在進行政府機構(gòu)精簡，于是就變通了一下，成立了牙防組，掛靠在北京口腔醫(yī)院，接受衛(wèi)生部領導，歷屆組長都由衛(wèi)生部醫(yī)政司司長擔任。“但牙防組只是一個咨詢機構(gòu)，它沒有行政編制，自然也沒有政府的財政撥款，所以從誕生之日起，資金問題就是一個很大的困擾。牙防組成立之初，是由牙膏工業(yè)協(xié)會提供資金贊助的。”一位曾經(jīng)供職牙防組的專家告訴中國經(jīng)濟周刊。1992年，牙防組開始對口腔保健用品進行認可和推薦，并為此成立了一個專家評審委員會。經(jīng)過認證的企業(yè)，可以在其產(chǎn)品上添加帶有牙防組蓋章認證的標志。牙防組副組長張博學認為，這種認證屬于行政促進行為，發(fā)揮了衛(wèi)生部行政職能。不過，情勢從2001年開始出現(xiàn)變化。3.2007年5月11日，有媒體報道稱牙防組曾接受寶潔公司1000萬元的捐贈，寶潔公司隨后辟謠，強調(diào)捐款對象是牙防基金會而非牙防組，且該筆捐款與牙膏認證毫無關系。由此，牙防組的“孿生兄弟”牙防基金會開始進入公眾視野。牙防基金會成立于1994年4月1日，為全國性公募基金會。牙防組副組長張博學介紹，“牙防基金會是在牙防組的基礎上成立的，反過來基金會獲得的資金又去支持牙防組進行這些公益的活動。”從牙防組與牙防基金會的人員組成來看，這兩個機構(gòu)也可謂“不分你我”，人員交叉率高達“50%以上”。牙防基金會的理事長卞金友，同時也是牙防組副組長，而牙防組副組長、辦公室主任張博學，同時又兼任牙防基金會的秘書長。4.2001年8月29日，國家認證認可監(jiān)督管理委員會(下稱“認證監(jiān)督委”)成立，負責統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全國認證認可工作。2003年9月，國務院頒布了中華人民共和國認證認可條例(下稱“認證認可條例”)，其中第九條明確規(guī)定：設立認證機構(gòu)，應當經(jīng)國務院認證認可監(jiān)督管理部門批準，并依法取得法人資格后，方可從事批準范圍內(nèi)的認證活動。牙防組并沒有按照認證認可條例取得認證資格，卻仍然從事著認證活動。5.中消協(xié)法律顧問、北京匯佳律師事務所主任邱寶昌律師也認為，認證認可條例實施前，認證機構(gòu)由政府部門直接管理，涉及到多個部門，存在著工作多頭管理、政出多門的問題。認證認可條例實施后，認證機構(gòu)并沒有完全與原有的政府主管部門脫鉤，出現(xiàn)了交叉管理監(jiān)督不力的現(xiàn)象。6.2007年4月30日，在撤銷全國牙防組的同時，衛(wèi)生部宣布在疾病預防控制局成立口腔衛(wèi)生處，負責全國牙病防治管理工作。“許多病都要防治，如果照這個邏輯，是不是衛(wèi)生部要設眼防處、艾防處等數(shù)不清的正處級單位?這樣下去，作為政府機構(gòu)的衛(wèi)生部下面要有多少單位要有多少編制?”某經(jīng)濟學家表示疑問。7.2006年3月22日, 東方網(wǎng)報道:全國牙防組副組長兼辦公室主任張某某召開記者說明會。會上有記者問：“牙防組到底是什么組織。”張回答，“牙防組是衛(wèi)生部領導下專家參與創(chuàng)建的口腔保健專業(yè)技術(shù)指導機構(gòu)”。對牙防組的機構(gòu)性質(zhì)，張也沒能給出明確的說法。但他承認這是牙防組面臨的難題，升級為政府部門，難;成為民間組織也難。沒想到的是，這還給了全國牙防組一個意外的好處。張某某稱，因為不是法人單位，無法接受中國公益網(wǎng)主編李剛對牙防組提起的起訴，“起訴已經(jīng)被法院退回去了”。8.2007年6月8日人民日報摘要:在“牙防組”、“中國消協(xié)”等社會中介組織不斷暴露各種問題之時，日前，國務院辦公廳印發(fā)的關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見(6月5日中國政府網(wǎng)消息)，格外引人關注。意見指出：推進行業(yè)協(xié)會的體制機制改革，實行政會分開，行業(yè)協(xié)會改革與政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)。行業(yè)協(xié)會要嚴格依照法律法規(guī)和章程獨立自主地開展活動，解決行政化傾向嚴重以及依賴政府等問題。現(xiàn)職公務員不得在行業(yè)協(xié)會兼任領導職務，確需兼任的要嚴格按有關規(guī)定審批。意見的內(nèi)容所指，正是“牙防組違規(guī)認證”、“歐典地板虛假宣傳”等事件背后的弊端所在。比如，中國消協(xié)與工商總局的政會難分、依托衛(wèi)生部的牙防組職能的明顯行政化傾向等。而弊端產(chǎn)生的根本原因，就在于社會中介組織與政府部門間有著千絲萬縷的關系，從而產(chǎn)生出一個難以監(jiān)管的灰色地帶，給滋生腐敗提供了可能。在高度計劃經(jīng)濟時期，政府是“全能政府”，社會的力量是弱小的。隨著改革開放后經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其國有企業(yè)的改革和私營經(jīng)濟的興起，社會力量日益成長并呈多元化，而協(xié)調(diào)自身行為的需要使得行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織應運而生，至今已發(fā)展到近30萬個。同時，政府也開始了向“有限政府”、“公共服務型政府”的職能轉(zhuǎn)變，部分職能轉(zhuǎn)移到社會中介組織。此時，中介組織作為政府聯(lián)系人民群眾、市場企業(yè)的紐帶，可以在反映利益訴求、提供社會服務、協(xié)調(diào)利益矛盾、實現(xiàn)社會良性溝通等方面起到很好的作用。9.梳理一下我們的社團組織就會發(fā)現(xiàn)，當下諸多類似牙防組的社團組織都是掛靠在某個部門下來運作的。不是說這種路徑本身存在問題，關鍵是一旦某個社團組織和某個權(quán)力部門掛鉤，就很容易和權(quán)力部門形成一種默契關系，或者干脆就異化為“第二部門”，或者是成為權(quán)力部門的“小金庫”，為部門牟取私利。權(quán)力機關的腐敗還好查處，這種準機關的隱性腐敗查處起來卻有相當?shù)碾y度。從這個角度上來說，衛(wèi)生部對牙防組違規(guī)認證的處罰就帶上了某種范例的意義，一方面政府要監(jiān)管社團組織的正常運轉(zhuǎn)，另一方面又要防止其演變成“第二部門”。10.對于牙防組的“認證”，認監(jiān)委態(tài)度明確：“必須是經(jīng)過批準的法人單位，還要有相關的認證標準，才能進行認證。牙防組不是法人單位，也沒有相關的口腔保健用品認證標準，不具備這些要素，是違規(guī)認證。”那么，對于違規(guī)認證十余年的全國牙防組，認監(jiān)委該負有怎樣的監(jiān)管職責呢?這位人士坦言：“衛(wèi)生部當初成立牙防組，出了問題，屬于內(nèi)部事。這是關門打自己的孩子，怎么打是人家的事。如果其中有貪污和違規(guī)也是監(jiān)察部門的事。牙防組很特殊，我們不方便管。”11.牙防組作為一個非法人組織，不能開立自己的賬戶。那么它那么多資金往來是怎么實現(xiàn)的呢?正是這個問題將牙防組的“孿生姐妹”中國牙防基金會卷入公眾視線。牙防組與牙基會到底是什么關系?曾經(jīng)投訴牙防組非法認證的李剛博士告訴記者：“牙防組利用基金會的賬戶收款，牙防組與贊助單位簽訂協(xié)議后，單位將贊助等款項匯入基金會賬戶，然后再由基金會賬戶轉(zhuǎn)入牙防組賬戶。”在他看來，原本應該獨立、公開的基金會賬戶，成了牙防組借用的平臺。兩者默契合作，形成“認證的不收錢，收錢的不認證”的局面。據(jù)關于全國牙防組財務收支情況的審計報告(征求意見稿)證實，牙防組利用基金會的賬戶收款，牙防組與贊助單位簽訂協(xié)議后，單位將贊助等款項匯入基金會賬戶，然后再由基金會賬戶轉(zhuǎn)入牙防組賬戶。對此，民政部民間組織管理局基金會管理處副處長馬昕指出，盡管民政部門一直在探索加強對基金會的監(jiān)管，但牙基會運作中確實暴露出基金會資金運用與管理問題突出。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牙基會的人員工資及行政辦公費用存在嚴重超支、大量擠占公益活動經(jīng)費的問題。其送給民政部的2005年度工作報告書顯示，基金會用于工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的73.42%，公益事業(yè)支出占上年度總收入的17.32%。嚴重違反了我國基金會管理條例的規(guī)定：公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%;工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。馬昕說：“年檢報告并不能反映基金會存在的全部問題。”她坦陳，由于人力和各方面的限制，對基金會的財務及公益活動狀況不能進行實時監(jiān)督，只是事后審計和檢查。而且年度報告書中只有直接的收入和支出總數(shù)，不能清楚地反映基金會“錢從哪里來，錢到哪里去”的問題，這也給基金會留下了“打擦邊球”的空間。12.衛(wèi)生部發(fā)布公告表示，按照中華人民共和國審計法和衛(wèi)生部系統(tǒng)內(nèi)部審計規(guī)定的有關規(guī)定，衛(wèi)生部日前對全國牙病防治指導組(以下簡稱牙防組)1997-2006年財務收支情況進行了審計，審計結(jié)果認定，牙防組存在的違規(guī)問題主要表現(xiàn)在三個方面：一、違規(guī)收取“認證”收入208.5萬元。2003年中華人民共和國認證認可條例頒布后，牙防組在沒有取得認證許可情況下，繼續(xù)開展牙膏功效技術(shù)評價活動，收取相關費用208.5萬元。二、違規(guī)領取補貼。牙防組的主要負責人兩年中多領取職務補貼46,000元、違規(guī)一次性領取住房面積未達標補貼74,174.4元。截至目前上述補貼已全部退回。三、財務管理問題。一是未經(jīng)批準開設賬戶。1997年牙防組未經(jīng)批準，開立銀行基本賬戶,2006年11月被撤銷。二是對外貸款問題。1994年，牙防組貸給廣東省澄海縣黑妹保健用品廠50萬元，未及時收回，造成直接損失15.4萬元。三是補記入賬。牙防組1994-2006年收取贊助款等18.4萬元，并直接支出7.6萬元，未及時入賬，至2006年7月才補記入賬。四是獎金、補貼、勞務費發(fā)放名目繁多，支出隨意。五是資產(chǎn)管理不規(guī)范。牙防組印制的牙防宣傳書刊、圖書資料等沒有按照會計制度規(guī)定嚴格核算和管理。六是牙防組使用牙防基金會票據(jù)收取贊助等款項，使用基金會外匯賬戶提取外匯，用于牙防組人員出國參加國際學術(shù)會議等。13.清華大學公共管理學院某專家認為，在中華人民共和國認證認可條例出臺后，牙防組依然違規(guī)開展活動