公共經濟評論 2005年第10期加強稅收宏觀調控促進區域經濟協調發展寧夏稅務學會課題組摘要：保持國民經濟持續、均衡、協調增長是各級政府實現宏觀調控的最主要目標，也是稅收調控的基本任務之一。當前，因地制宜，制定區域經濟發展政策已經成為中央政府總體政策體系的一個極其重要的組成部分，稅收政策無疑也成為政府推動區域經濟發展的重要手段。稅收不僅是改善投資環境、引導資金流向的重要杠桿，而且也是彌補投資環境不足的重要因素。筆者試圖通過介紹國外區域經濟發展的經驗，結合我國當前區域經濟發展中稅收政策實施的分析，在堅持科學發展觀、構建和諧社會的前提下，探討如何加強稅收調控，促進區域經濟發展的問題，不妥之處敬請批評指正。一、國外在區域經濟發展上的主要做法區域經濟開發問題，從理論到實踐是一個區域發展戰略的調整問題。區域經濟發展不平衡，是世界各國長期以來普遍存在的現象。為此，各國為縮小地區發展差距方面都在不斷努力實踐，很多國家在實施政府干預的同時，遵循市場規律、經濟規律，注重發揮法律和稅收政策的手段，取得了良好的效果，為促進區域經濟發展發揮了應有的作用。（一）制定經濟落后地區開發和發展的法律機制美國政府開發西部取得成功的一條重要經驗，是依靠制定法律給予充分保證。美國在1785年，就制定了第一個促進開發西部的土地法令，規定以每英畝1美元的價格向墾殖者出售，最少出售單位為640英畝。此后，又不斷制定了一些靈活多樣的土地開發優惠政策，將出售土地的最小面積降為160英畝。在19世紀，美國國會先后通過了土地先購權法、宅地法、鼓勵西部植樹法和沙漠土地法等。承認占地者的合法權益，促進西部土地的大規模開發。其他國家，如日本于1950年制定了國土綜合開發法、德國于1969年頒布實施了改善區域經濟結構共同任務法，英國于1934年、法國于1955年也分別制定有關地區發展的法律法規。大多數發達國家在對落后地區的開發過程中，都是首先建立開發落后地區的法制，從法律高度規定國家對不發達地區經濟發展給予的高度重視，對加速落后地區的發展起到了積極的促進作用。（二）運用稅收優惠政策促進落后地區的開發法國政府為促進西部欠發達地區的經濟發展，規定對參與欠發達地區發展相關的所有經濟活動，包括創辦工業和第三產業，視情況可享受全部或部分稅收優惠，具體有行業稅、勞工稅、不動產轉讓稅等等。這一舉措，可以使新建企業或公司減少大約80%的稅額。此外，為加速資金周轉，還將新建企業的折舊率由原來的5%提高到25%。1984年為改造老工業區，政府決定對從1983年開始在老工業區新建的公司和企業，免征地方稅、公司稅和所得稅3年，期滿后仍可享有50%的減免稅優惠。（三）政府給予必要的財力支持，加強落后地區的基礎設施建設政府加大公共投資力度，幫助落后地區從事高速公路、鐵路、大型水利設施、大型航空港、通訊設施、重要橋梁、港口基礎設施建設等措施來提升落后地區經濟發展。如美國政府對西部的開發，首先是運河的挖掘和汽船的應用，然后是鐵路的建設，這些基礎設施的建成形成了通達全國而便捷的交通網，從而加強了東西部的經濟聯合，促進了全國統一市場的形成。（四）加大經濟落后地區教育事業的投資力度和人才開發開發落后地區的人才資源是各國地區經濟政策普遍重視的重要問題。早在20世紀60年代，美國投資于全國人口不到1/3的落后地區的教育經費就占聯邦支出總額的45%；另外政府還采取補貼等措施鼓勵北部的高素質的人員向西部和南部遷移，大批科學家、工程師、專業人員和技術工人向落后地區遷移、流動，尋找新的就業機會，極大地推動了落后地區經濟的發展。（五）重視資源與環境保護，實施可持續發展戰略美國在開發西部的早期，由于不重視環境保護，實施掠奪式的開發，致使部分地區生態一度嚴重失衡。因此，從19世紀后期，美國開始注重這一問題，加強資源與環境的保護，將總共近2億英畝左右的土地重新劃歸森林地帶，建設大規模的水利灌溉工程，并加強了對西部資源的宏觀控制與管理，因而較好地推動了區域經濟的協調發展。二、我國區域稅收政策的現狀分析（一）我國目前區域稅收政策的體現1.對東部沿海地區，其中主要是經濟特區、經濟技術開放區、對外開放區、沿海城市，采取的主要是稅收優惠，重點適用于該區內的外商投資企業和外國企業。具體包括：（1）對新辦的生產性外商投資企業實行所得稅稅收優惠。即經營期在十年以上的，從開始獲利年度起“免二減三”，并限定九個行業，以引導投資。（2）對特定區域和特定項目投資實行稅收優惠。即對設在經濟特區、經濟技術開放區的外商投資企業以及設在經濟特區和沿海經濟開放區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業分別不同情況，按率減征；對凡屬于技術密集型、知識密集型的項目，能源交通、港口建設項目等減征；對從事港口、碼頭建設的中外合資企業，對外商舉辦的產品出口企業和先進技術企業及其再投資部分的優惠程度更為寬泛等。2.對“老、少、邊、窮”地區的稅收優惠。其特點是與社會、民族政策相聯系，即稅收優惠多體現為對這些地區的扶持與照顧，而屬于產業政策方面的稅收優惠則很少。具體表現在：（1）為貫徹民族政策，對實行民族區域自治的自治區、自治州、自治縣的企業，需要照顧和鼓勵的，經省、自治區人民政府批準，可以實行定期減免所得稅。（2）對革命老區、邊遠地區、貧困地區的所得稅減免等。這些稅收優惠政策的實施，在縮小地區間經濟發展的差距，促進落后地區經濟發展方面也起了十分重要的作用。3部大開發的稅收優惠政策。（1）西部投資進口自用設備免稅。對西部地區內資鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業的項目，在投資額內進口的自用設備，除國內投資項目不予免稅的進口商品目錄（2000年修訂）和外商投資項目不予免稅的進口商品目錄所列商品外，免征關稅和進口環節增值稅。（2）從2001年1月1日起，凡投資于西部國家鼓勵類產業企業（包括外商投資企業），減按15%的稅率征收企業所得稅。（3）從2004年1月1日起至2006年底，對參與試點的中西部地區農村信用社暫免征收企業所得稅。（4）中西部地區企業減免稅。從2000年1月1日起，對設在中西部地區19個省、自治區、直轄市屬于外商投資企業指導目錄鼓勵類和限制乙類項目及國務院批準優勢產業和優勢項目的外商投資企業，在享受“2免3減”的現行優惠政策期滿后3年內，可減按15%的稅率征收企業所得稅。4興東北稅收優惠政策。主要是增值稅由原來生產型轉變為消費型，固定資產發生的進項稅額可以抵扣。由于東北能夠得到增值稅轉型試點這塊蛋糕，東北老工業基地的調整和改造將會走上新型工業化的路子，也就是利用高新技術改造傳統產業，進而帶動產業升級，大大加快這一地區的發展步伐。據統計2004年，東北三省完成國內生產總值15133.9億元，同比增長12.3%，增幅高于全國平均水平2.8個百分點。東北地區規模以上企業完成增加值4869.6億元，比上年增長19.7%，是連續多年增長最快的一年。（二）我國區域稅收優惠政策分析在我國區域發展戰略中，東部和西部的稅收優惠政策比較接近，無論是對產業的稅收優惠，還是各稅種的優惠比例或幅度都可以說明。西部大開發的稅收優惠，很多是東部實行多年優惠的橫向轉移。其特點有以下幾點：第一，東西部投資的主體不同。東部主要是外商投資企業和外國企業為投資主體。而西部主要是國家為投資主體，有時會容易隨著國家宏觀戰略的轉移而減弱投資扶持力度。第二，投資的項目有很大差異。西部主要投資在基礎設施，而東部主要是加工、貿易和服務領域。這幾年，東部向西部轉移的企業多是高耗能、高污染的產業。在西部一些并非先進技術、品位較低的中小資本大量流入，規模小、技術含量少、污染大、投資周期短的勞動密集型企業進入，并享受稅收優惠，就會加速不合理的投資結構和產業結構的形成；如果拒絕這些企業的低門檻進入，就會喪失發展的機遇。第三，導致地區間經濟發展的不平衡。區域稅收政策沒能很好地反映全方位開放格局下地區經濟協調發展的目標。從所得稅的優惠政策來看，內資企業所得稅中涉及地區稅收優惠的內容僅有對“老、少、邊、窮”地區規定的優惠待遇，而外商投資企業和外國企業所得稅中，卻規定了多層次的地區稅收優惠。這種傾斜稅收優惠政策實施的結果，扭曲了外商投資的地區選擇，使東部沿海地區成為吸引外資的重要市場。據統計，自1989年以來，我國所有的經濟特區集中在沿海地區的12個省份，而90%以上的外資集中在此。這一方面增強了東部沿海地區經濟發展的區域優勢，另一方面形成了地區間經濟發展的不平衡、收入差距拉大的局面。第四，不利于產業結構的合理布局。東部主要是外商投資企業，對外資企業的產業優惠較之內資企業明顯，強調區域調節過于向東傾斜，不利于經濟的發展。三、促進我國西部大開發的稅收政策建議由于我國幅員遼闊，區域經濟發展的速度不同，實行稅收優惠政策也存在很多差異，在此,我們只就如何加快西部大開發的稅收政策進行如下探討。（一） 實施區域發展稅收政策應把握的原則第一，效率優先、兼顧公平。即兼顧重點地區與一般地區，采取以地區傾斜為依托的產業傾斜的稅收政策，實現地區導向和產業導向雙重作用，發揮東部地區的技術優勢和中西部地區的資源優勢，將兩類地區產業導向與其經濟優勢和中西部地區的資源優勢、經濟效益有機地結合起來，實現合理的地域分工。具體來看，一是對西部地區從稅收上給予照顧和鼓勵的，可以實行減稅或者免稅的規定。由于西部大部分省區基本上都屬于吃飯財政，財力薄弱，雖然國家給了減稅或者免稅的政策，實際上大多數都不可能落實；二是在稅收政策優惠方面，存在力度不夠，導向模糊的傾向。有的是將東部已享受多年的現行優惠政策原封不動地移到西部。這并沒有使西部在“橫比”上真正享受政策優惠，這樣不可能在區域經濟競爭中使西部地區真正有效地吸引外資，縮小地區差距，顯然不能滿足當前西部大開發形勢發展的需要。誠然，協調發展區域經濟，逐步縮小中西部地區與東部沿海地區之間的差距，更主要的當然需要包括規范化的財政轉移支付制度在內的一整套措施。盡管在解決地區間分配公平問題時，主要由規范化的轉移支付制度來解決，但在促進區域經濟協調發展方面，稅收調控也是一項重要的手段。為此，在稅收優惠的取向上，今后應逐步由以區域優惠為主轉向以產業優惠為主、兼顧地區優惠。要與國家的投資政策相配合，在中西部地區造就一批優勢產業，形成地區性的發展龍頭，以產業結構的優化帶動區域經濟的發展。第二，突出國家產業政策。首先，明確產業發展序列，使稅收產業政策區域化，引導資金和生產要素的合理流動。東部地區應在現有的工業技術水平的基礎上，加強產業結構的調整，把重點放在高新技術產業的開發建設上，實現產品升級換代，加強能源、交通建設，調整農村產業結構；積極發展金融、保險、旅游、信息等現代服務業；中部地區大力發展以鋼鐵為主的原材料建設，搞好資源的開發和利用，積極發展知識技術密集型產業和新型產業，發揮其“承東啟西”的作用；西部地區要大力發展農林牧業以及交通運輸業，有步驟、有重點地開發能源、礦產資源，發展加工工業。因此，稅收政策應當對農業、能源、交通運輸、原材料等基礎工業和基礎設施建設，對高新技術產業、先進技術和產品出口，給予不同程度的優惠，縮小稅收政策的梯度差，使全國產業結構趨于合理。其次，區域稅收政策要與產業稅收優惠政策相協調。對沿海各類經濟開放區域的稅收優惠政策的制定，應以國家的產業政策導向為主確定優惠稅率，并附加有關的限制條件，取消區域差別稅率。第三，實現稅收調節手段多元化。以直接鼓勵方式為主，向間接性鼓勵方式轉化，是完善稅收優惠制度的重要內容。目前我國稅收優惠方式多以降低適用稅率和直接減免稅為主要手段。這種稅收優惠方式調節性差，而且效果不明顯，不利于組織財政收入以及提高納稅人的自身管理水平。而間接的方式，如：加速折舊、納稅扣除、稅收信貸、稅收抵免等方式，體現了稅收優惠的普遍性和規范性，形成了納稅人的自我約束機制，同時也可以創造出一個良好的稅收投資環境，特別是對高新技術產業的投資，作用更為明顯和突出。（二）西部開發應采取的稅收政策建議作為西部必須處理好以下幾個關系：一是堅持市場導向與充分發揮稅收職能作用的關系。一方面稅收要努力為西部大開發營造公平競爭的市場環境，另一方面又要大膽研究探討對西部實施一些必要的行業與地區的稅收優惠政策，使稅收在西部大開發過程中發揮積極的調控作用。二是實行輕稅政策與完成稅收收入任務的關系。一方面實行適當的輕稅政策對促進區域經濟發展會產生重要作用，另一方面也必須明確，完成稅收收入任務是進行西部大開發的重要財政保障。因此不能過度依賴稅收減免。三是西部經濟發展與可持續發展的關系。西部大開發不能以資源過度開發與犧牲生態環境為代價。稅收作為經濟杠桿，在促進西部經濟發展的同時，要考慮逐步建立生態資源稅收體系的問題，堅持可持續發展戰略。四是加大對西部地區中央財政轉移支付的力度，使稅收優惠政策落實處。1.賦予西部地區地方政府一定的稅收立法權1994年稅制改革之后，由于稅收立法權、解釋權、減免權等高度集中在中央，地方政府無權依據實際情況決定開征新稅種和停征舊稅種，無權確定稅收減免。這種狀況不利于調動地方政府調控經濟運行的積極性，有時還會誘發地方政府的越權行為，導致費大于稅。實施西部大開發戰略，就是要給予地方政府一定稅收管理權，以提高地方政府在配置地方資源中的主導地位和資源配置效率。如：一是在西部地區率先廢除農業“四稅”，從根本上解決“三農”問題。二是建議廢除耕地占用稅、土地增值稅、屠宰稅等。三是改革完善一些地方稅種。改革完善資源稅。為了把西部的資源優勢確實轉變為經濟發展的優勢，應從西部豐富的資源中獲取更多的發展資金。通過改革完善資源稅，可以擴大資源稅收入規模和征稅范圍，可將礦產資源、森林等資源等納入征稅范圍；適當提高原油、天然氣、黃金礦、有色金屬礦資源稅的稅負，促使人們節約開采資源；對資源收費實行費改稅，將礦產資源補償費和森林開采補償費等并入資源稅；四是開征環境保護稅，對西部加強生態建設，保護環境做出的貢獻給予補償。2.對西部實行適度的輕稅政策隨著經濟全球化的加快發展，各國紛紛推出了減稅計劃和方案。以美國為例，布什連任時就把大規模減稅作為其經濟政策的核心，就職不到20天即向國會提出10年減稅1.6萬億美元的計劃(后來國會將其縮減為1.35萬億美元)，這是美國20年來最為龐大的減稅計劃。因此，支持經濟落后地區開發的減免稅收，這是國際上的通用做法。建議采取適度的輕稅政策取向也是促進西部大開發不可缺少的條件：（1）對西部地區實行低稅率。凡國家稅法統一規定有幅度稅率和幅度稅額的，應授權西部省（區）人民政府可以在本省（區）范圍內從低確定稅率和稅額。（2）西部老工業基地和資源萎縮性企業轉型期間在稅收給予必要的傾斜。所得稅考慮實行10%左右的比例稅率（低于全國其他地區），對新辦企業規定一定時期的免稅期，對新辦國家鼓勵類企業出口在50%以上的，可給予更多的優惠，如免稅期延長到5年，免稅期滿后，再減半征收所得稅。（3）對西部金融機構實行優惠的流轉稅政策。為了吸引來更多的資金支持西部開發，鼓勵更多的金融機構在西部設立分支機構，可考慮對設在西部地區的金融機構的營業稅實行減半征收的政策。（4）個人所得稅的優惠。關于個人收入的免征額，以往800元的標準顯然已經不符合現實情況。為了吸引更多的人才到西部創業，免征額可提高到3000元左右；對技術成果轉讓、技術服務所得稅可減按10%的稅率征稅。3.在西部地區加快進行增值稅的轉型試點工作目前，增值稅轉型在東北試點，出于財政原因，尚未在全國實行。由于西部產業結構中基礎產業的比重較大，固定資產投資不能抵扣，加之交通運輸費用又普遍大于內地，導致1994年稅制改革后反而相對加重了西部地區企業的稅負。另一方面，現行“生產型”增值稅，由于規定固定資產投資不能抵扣，不利于高新技術產業的發展，也不利于西部對原有工業進行設備更新改造，阻礙了西部的開發進程。因此，建議按照時間先后順序（主要按年），依次在西部、中部和東部實行消費型增值稅，這樣可以減少財政減收的壓力；另一方面可以有效縮短由于政策不公而形成的貧富差距。4.調整部分稅種的收入分成比例，進一步完善分稅制的財政體制現行的稅收分成比例全國一刀切，給西部地區的財政無疑加劇了困境，應根據西部實際情況調整稅收分成比例。一是適當提高增值稅的地方分成比例，可否大膽設想將增值稅分享比例由目前的25%提高到40%左右，甚至可以考慮“五五”分成。增值稅增量返還系數也應適當調整；二是全額上繳的消費稅在西部地區應改為共享稅，分成比例確定為“三七”或“五五”開。5.改革完善地方稅制1994年稅制改革，中央骨干稅種已全部到位，但地方稅制建設卻未能引起足夠重視，相對滯后，給地方經濟發展造成一定影響。西部大開發形勢的發展，要求改革地方稅制已經成為當務之急。改革完善地方稅制的工作要提到議事日程。西部地方稅制改革的思路是：加強突出主體稅種，結合稅費改革的總體要求，強化國稅管理，完善地方稅體系，地方稅主要以所得稅（包括企業和個人）、資源稅為三大主體，輔之以其他現有地方稅種。主要設想是：（1）建議在西部率先將營業稅納入國稅管理的試點。這樣一方面可以完善增值稅的管理鏈條，強化增值稅的管理；另一方面，只要分成比例合適，建議地方政府得85%，中央得15%。這樣地方政府征收成本減少，而中央可以增加分成，對中央地方政府來