新農村建設視角下鄉鎮行政管理能力提升的路徑選擇【摘要】隨著我國社會經濟市場化、農業現代化改造、新農村建設的發展，農村經濟、社會發生了深刻變化。作為我國最基層的政權，鄉鎮行政管理是否到位，關系到黨和國家的農業政策和對農村的管理能否落實、關系到我國新農村建設能否取得最后的成功、關系農村發展穩定的大局。本文通過分析我國當前鄉鎮行政管理體制存在的弊端， 提出了我國相應改革的總體思路。【關鍵詞】新農村建設；鄉鎮行政管理能力；提升路徑Abstract; Along with our country social economy marketability, the agriculture modernization transformation, the new rural reconstruction development, the rural economy, the society has had the profound change.As our country most basic unit political power, villages and towns administration whether arrives, whether relates the party and the national agricultural policy and carries out, relates our country new rural reconstruction whether to obtain the final success, to relate the countryside development stable general situation to the countryside management.This article through analyzes our country current villages and towns administration system existence the malpractice, proposed our country corresponding reform overall mentality.Key word ;New rural reconstruction; Villages and towns administration ability; Promotion way當前，我國經濟、社會取得全面成就，新農村建設事業正在蓬勃發展。但是，鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理單位，卻存在許多突出問題，主要表現在以下方面：政府行政職能界定不明晰；法定職權缺失；職能行使偏差；公共產品供給短缺；官員法制觀念淡薄、懶散；行政管理能力低下等諸多問題，與黨和國家對農村實行科學管理、促進新農村建設的需要有很大的差距。深化鄉鎮行政管理體制改革勢在必行。一、我國鄉鎮行政管理體制改革的意義（一）鄉鎮行政管理能力關系到黨和國家的農業政策和對農村的管理能否落實鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的地方行政組織,但它在我國整個行政管理體制中占有重要地位。是聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁，負責落實黨和國家各項農業政策和對鄉村的行政管理職能。“三農”問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。提高鄉鎮政府的公共管理水平,，適應我國農村經濟社會形勢發展的需要,是當前迫切需要解決的問題。（二） 鄉鎮行政管理能力關系到我國新農村建設能否取得成功改革開放以來，我國的農村面貌有了巨大改變，農民的溫飽問題已經基本得到解決，目前我國已經總體上進入到“以工促農，以城帶鄉”的新農村建設、新型城鎮化建設的發展新階段。因此，黨中央在十六屆五中全會上提出了建設社會主義新農村的重大戰略決策。要完成這一重大戰略任務，作為我國最基層政權的鄉鎮政府，無疑扮演著非常重要的角色。鄉鎮行政管理不到位，將會導致黨和國家關于農業改革的措施和農村管理的各項政策無法得到落實，我國新農村建設無法取得成功。（三） 提高鄉鎮依法行政能力，是社會社會主義市場經濟構建和諧社會的必然要求目前我國農村經濟得到很快的發展，農村的經濟面貌有了很大的改善。但農村的社會公共事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后。這明顯已經制約了農村經濟、社會的全面發展，阻礙了我國全面建設小康社會的歷史進程。要構建社會主義和諧社會，就必須構建有利于推動社會和諧發展的社會運行機制和法治體系，依法保障人民群眾各項權益，化解各種社會矛盾糾紛、協調各方面的利益關系、維護社會和諧穩定促進經濟社會全面協調可持續發展。市場經濟也是法制經濟。如果我們的基層政府不依法執政，就不能有效地解決各種問題,也不利于形成農村發展的良好環境。實行村民自治后的農村社會關系,已不是過去那種簡單的領導和被領導的關系,而是一種復雜的行政管理與村民自治相結合的關系。所以，作為基層政府行為主體的鄉鎮行政人員，只有堅持依法執政，提高依法行政能力，才能按照科學發展觀的要求，使和諧社會建設在農村得到落實。2、 新農村建設對鄉鎮行政管理的要求3、 新農村建設是解決我國“三農”問題的重要舉措，也是事關我國經濟社會全面發展大計的重要途徑。新農村建設的主要內涵是農業的產業化、市場化發展，農村的現代化和城鎮化改造。因此，它對鄉鎮行政管理必然存在以下要求：（一） 政府的職能應成為服務型政府。市場經濟中企業和消費者都是獨立的、擁有完整產權的經濟行為主體。它們和政府在法律上是平等的，政府不得隨意向它們發號施令，過多地干預它們的經濟行為。市場經濟中的政府角色應當是充當“裁判員”、“守夜人”，即為企業和居民提供各種服務。而我國目前的政府在相當程度上仍然是監管型政府，特別是縣鄉一級政府，由于各種原因，政府對企業和市場的過度干預尤為嚴重。因此，我國政府的職能必須盡快實行轉變。（二） 強化鄉鎮政府對農村公共產品和服務的建設投入。新農村建設必須實現農村的城鎮化、現代化改造，為此需要在交通、電訊、水利、醫療、教育、金融等領域投入大量的資金。在目前我國的財政分配體制和農村的經濟發展條件來看，顯然，這些資金來源主要只能來自鄉鎮政府。三、目前我國鄉鎮行政管理存在的主要弊端(一)政府職能界定不夠明晰作為一級政權,鄉鎮的機構設置和法定職權應具備完整性和相應的自主性。但按照我國地方組織法的規定,鄉鎮政府的職能是;必須“執行上級國家行政機關的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。應當承認，這種行政管理制度的優點是組織性強、政令執行渠道暢通、迅捷。可是由于以上法律對鄉鎮政府的職能范圍只是作了原則上的規定,而沒有規定其具體的職責范圍和縣鄉政府之間的事權劃分和具體的職責權限。致使在實際運作中，鄉鎮政權只是上級政府職能部門在鄉鎮設立的派出機構。據不完全統計,我國地、縣級業務部門設在鄉鎮的派出機構大概有20個左右。這些權力性職能部門脫離了與鄉鎮政府行政隸屬關系,造成鄉鎮政府的行政職能被分解,虛置，限制了其應當擁有的行政權力,在鄉鎮工作中造成部門之間、部門與鄉鎮之間的不協調、不配合,導致鄉鎮政府難以統籌安排，而有效管理本鄉鎮的社會公共事務。這種“條條掌權、鄉鎮協調”的行政管理體制,嚴重削弱了鄉鎮政府的職能,導致其履行公共服務職能水平降低。(二)管理的決策的隨意性和缺位、低效現象嚴重1.隨意性。按照我國行政法規定,行政執法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉鎮政府不具有行政執法主體資格,但鄉鎮政府卻負有落實上級政府下達的任務指標的職責,這種權責不對稱的體制導致鄉鎮政府不惜或不得不使用不規范的公共權力手段,結果導致越權執法、違法執法的現象發生,破壞干群關系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力。2.管理缺位。由于沒有合理界定鄉鎮政府的職能，致使鄉鎮政府的主要精力只能用于完成或應付上級政府下達的各項指標工作,而用于鄉村所需要的公共管理事務的時間和精力就少了。2.低效性。由于鄉鎮管理人員素質普遍較低，又缺乏必要的激勵與監督機制，導致鄉鎮管理人員在辦事過程中經常出現拖拉、推卸責任的現象。（三）行政運作方式不適應發展的需要我國傳統的行政管理方式，是以直接的、權力導向型管理為特征的。在我國農村大力發展市場經濟形勢下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，不適應發展的需要，比如：管理的隨意性、主觀性、強制性，一些鄉鎮政府不按市場經濟規律辦事，直接插手鄉鎮企業和農民的生產經營具體事務。市場機制得不到有效發揮，鄉鎮企業和農民的生產經營自主權、主觀能動性得不到有效發揮，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。（四）目前的財政分配體制嚴重制約了鄉鎮政府職能的發揮在稅費改革以前，我國鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入來源大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要支持發展農村經濟，還要負擔公共交通、公共衛生、水利等農村公共設施建設和維護，農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務財政支出絕大部份要依靠鄉鎮財政自行解決。有限的財政收入來源和大量的財政支出之間的矛盾，也大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。四、提升鄉鎮行政管理能力的具體對策應當把轉變鄉鎮政府職能，使鄉鎮管理科學化、高效率化，、提升服務水平作為鄉鎮機構改革的出發點和落腳點。(一)更新鄉鎮政府管理模式鄉鎮政府應根據目前我國行政生態環境出現的新變化,即社會主義市場經濟條件下新農村建設政治經濟環境，將計劃經濟條件下的的管制型管理模式轉變為適應市場經濟的服務型管理模式,由包攬一切的全能管理模式轉變到滿足社會公共需要的公共管理模式,由直接管理模式轉變到間接管理模式,確立現代公共管理的模式,從而實現農村社會公共利益最大化。(二) 規范鄉鎮政府的職能和職責現階段,要加快建立有關鄉鎮政府職能的法律制度,規范鄉鎮政府的職能,為鄉鎮政府職能轉變提供法律依據。應按照黨的十六大提出的“依法規范中央和地方的職能和權限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”的要求,結合現有地方組織法,盡快制定規范鄉鎮政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執行、監督等各環節的地方性法規及實施細則,使鄉鎮政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規范、界定鄉鎮政府的職能。從我國鄉鎮經濟社會發展的實際情況出發,鄉鎮政府必須為農村、農業、農民提供公共產品和服務。(三) 合理劃分鄉鎮政府內部事權、職權鄉鎮政府公共管理體制改革必須克服各職能部門之間各自為政的弊端,對條塊分割的體制進行改革，確保鄉鎮政府職權完整性和相應的自主性，缺認鄉鎮政府具有統一管理本轄區經濟、政治和社會發展的權力和責任。解決鄉鎮政府有責無權、責權分離、條塊不協調的問題,實現鄉鎮公共資源的整合。,縣級有關部門要進一步下放權力,所有駐鄉鎮的機構在人、權、事上均按照鄉鎮管理,有關部門配合指導的原則進行改革,“條條”管理權以業務管理為限。同時，要對各職能部門、各崗位定職定責，明確職權范圍，明確工作任務，體現責、權、利相一致的原則。(四)合理界定鄉鎮政府的權限，理順各種關系鄉鎮政府作為一級政權組織，鄉鎮行政管理體制改革的一個重要方面，是必須理順它的各種社會關系.1必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。必須將鄉鎮的公共事務決策權、管理權、財權還權于鄉鎮，解決事權與財權相統一的問題。屬于鄉鎮管轄范圍的上級政府不得直接干預；應適當增加鄉鎮政府的財政支配權，提高鄉鎮一級的財政預算比例，使鄉鎮政府有足夠的財力行使它們為弄錯提供公共產品和服務的職能。2. 要理順政府與鄉鎮企業的關系，真正實現政企分開。市場經濟中企業是獨立的經濟實體，政府不得直接干預企業的具體經營行為，否則，市場機制不能充分發揮作用。3. 必須理順政府與社會的關系。鄉鎮政府應集中精力管理公共事務和公益事業，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會管理義務。4. 必須理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮政府都應主動退出，只管一些市場管不了、管不好的事情。當然，由于目前我國農村市場比較落后，政府有必要對市場進行規范化管理，努力創造公平競爭環境，維護市場秩序。（六）完善監督激勵機制一要建立工作目標管理考核的激勵機制。實行職責掛鉤的責任追究制度，結合鄉鎮干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。對那些業績突出的鄉鎮工作人員要給予適當的表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉鎮工作效率提高。二是建立行政責任追究制度。建立完善執法公示制、執法評議制和過錯責任追究制度，對那些不作為、瀆職、違法亂紀的行政人員，要嚴肅追究責任。把政府的行政管理行為置于人大和人民群眾的監督之下，規范行政行為，嚴格依法辦事，提高依法執政能力。（七） 提高鄉鎮管理人員的業務素質，積極采用現代化的科學管理手段要對鄉鎮干部和公務員實行公開招聘、擇優錄用，定期培訓和考核，以提高鄉鎮管理人員的業務素質。積極采用現代化的通訊技術、網絡信息管理等先進科學管理技術，提高管理效率。社會主義新農村建設是一項具有長期性和復雜性的系統工程。鄉鎮政府