民主制度論文-信訪制度存廢辨兼談中國信訪制度的變革之道引子中國社會處在經濟迅速發展和社會體制轉軌過程中，各類社會矛盾的產生和沖突成為必然，并且體現為日趨增多的各類信訪活動。自去年7月份以來，北京出現信訪洪峰，來自全國各地的信訪大軍，每天流動在全國人大常委會辦公廳信訪局、國家信訪局、中紀委、國土資源部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等權威部門之間。群眾集體訪、重復訪和群眾赴京上訪幅度大，人數多、規模大、持續時間長、行為激烈，在一些地方和行業引起連鎖反應，嚴重影響首都北京和局部地區的社會穩定，也使我國的信訪工作和信訪制度成了各方關注的焦點。1近日，中國社會科學院農村發展研究所在于建嶸博士的主持下對中國的信訪制度進行的專項調查后出臺的-信訪的制度性缺失及其政治后果的調查報告，再次引起了學界和政府的高度關注。在既沒有行政訴訟法，也沒有行政復議法的時代，信訪機構曾經發揮過春風化雨的作用。如今，面對愈演愈烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪以及由此引發的干群關系緊張，我們不得不自問：現行信訪制度是否已經走到盡頭？信訪制度該何去何從？面對中國目前的信訪制度困境，社會各界中主張取消人治的信訪呼聲頗為強烈，也有人主張賦予信訪職權并強化信訪作用。還有學者提出在目前中國法治還不完善的情況下，信訪救濟是一種替代性的糾紛解決方式，應當予以保留。總之，公說公有理，婆說婆有理。筆者將試圖在下文中闡述自己對于這一存廢論爭的看法及解決之道。一、新中國信訪制度的發展歷程及其歷史考察信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。中國共產黨在建黨初期就積極鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達各種意見。1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關心農民運動一樣關心工人運動，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運動。在蘇維埃政權初創時期與抗日戰爭時期，許多來信都是中央領導人親自批閱回信的，許多來訪都是他們親自接待的。1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。然而，這時候的信訪活動更多的只是一種偶然性的行為。信訪作為一項規范性的制度真正形成還是在建國之后。1949年3月，中共中央遷到北平，當年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室，(注：這是共產黨歷史上最早的專職信訪機構，參見刁杰成：人民信訪史略，北京經濟學院出版社1996年版，頁25。)負責處理群眾來信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設置了人民接待室，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構大多建立了信訪機構或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應機構。這一時期逐漸形成了分級負責，歸口辦理原則，即根據來信來訪反映的問題的性質，按照各級各部門的職責和業務范圍，確定由哪級組織、哪個部門處理。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機構進一步完善，中央有接待任務的50多個機構都建立了信訪機構，配備了信訪干部。這一時期，信訪機構開展了若干重要的信訪工作活動，創立了領導接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。(注：刁杰成：人民信訪史略，北京經濟學院出版社1996年版，頁85以下。只要作簡單的對比就可以發現，當今司法機關遇到纏訟問題時還在運用這些方法。)很多地方信訪部門還專門制定了工作規定。在接下來的運動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機構，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農民再紛紛把情況(主要是對基層干部的不滿)反映給他們，這如果算是信訪的話，應該是一種特殊類型的信訪。而這段時期，正常的信訪急劇下降，到文革開始后，黨的各級組織普遍受到沖擊，信訪機構也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態，信訪工作難有作為。文革結束后，國家機關逐漸恢復了信訪機構，并制定相關工作規程，如1980年6月20日發布的最高人民法院信訪處接待來訪工作細則；1986年12月10日發布的最高人民檢察院發人民檢察院控告申訴檢察工作細則；1995年國務院頒布了信訪條例。隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續發布了條例、信訪工作辦法、暫行規定、守則等，這些標志著我國的信訪制度的確立起來。作為新中國成立后建立的一項法律制度，信訪制度一向被認為是共產黨人的一個發明，是共產黨人所創造的新中國法律傳統。但筆者經過考察很驚奇地發現，在古代中國也存在一種類似于信訪的制度-直訴制度，即我們通常所說告御狀，古代為了保證司法公正，最大限度的防止冤、假、錯案的發生，規定了直訴制度，即在某些特殊的情況下，可以打破審級的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴。早在漢代，就已經有了詣闕上書，即允許對已決案件詣闕直接申訴，方法包括直接到京師向皇帝告御狀，或者將上訴狀交到衛尉府所屬的公車司馬令，然后再上呈皇帝審閱，或者用邀車駕的方式直訴。到了晉武帝時期始設登聞鼓，懸于朝堂或都城內，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂登聞鼓直訴制度。到了唐朝，直訴的方式得到了更大的擴充，唐朝的直訴制度除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（等同于近日的攔領導的車隊）、上表（同今日的寫信、電子郵件、傳真）和立肺石等等方式，唐六典記載：經三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽，撾登聞鼓。若煢獨老幼，不能自申者，乃立于肺石之下宋代的直訴制度更加完善，對于詣闕投訴，還設立了專門的機關予以受理。宋代專門受理直訴的機關有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院。如果這三個部門不受理，當事人還可以攔駕，由軍頭引見司轉奏。明朝一代，則對于直訴的進行嚴格限制。法律明確規定禁止越訴，大明律規定越訴者笞五十。明憲宗成化十七年（1481）將各地越訴人數納入官吏政績考核，一年越訴者過多，則罰主管官吏俸祿。到了明后期，頒布問刑條例越訴規定，只有國家機密重事才準直訴，而個人之事則被禁止。而后的清朝允許當事人在出現地方司法機關審斷不公時，可以赴京呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補，比如邀車駕等等。晚清法律制度改革，民國時期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后，這種直訴制度就不復存在了。根據現有材料，筆者無從斷言，信訪制度是否就是共產黨人從中國古代的直訴制度受到啟發而創造出來的。但我們可以明顯地看到現行信訪制度與中國古代的直訴制度存在著一定的血緣關系，這在一定程度上也體現出了法的繼承性和傳統文化發展的連續性。然而，信訪制度經過共產黨人的改造、創新后，又與封建社會的直訴制度呈很大的區別：首先，信訪的內容不像直訴那樣僅局限于司法領域，現代信訪的范圍涵括了行政、司法等各方面，還包括為國家提供意見建議等事項；其次，古代的直訴制度有嚴格的限制，當事人要告御狀，必須付出如滾鐵釘的慘重人身代價，作為現代法律價值體現的信訪制度則不存在這種情形；再者，古代的直訴制度，更多的體現為一種權利救濟的手段而非制約國家權力的手段，但在新中國，信訪制度不僅具有權利救濟的意義，同時被賦予了監督、制約國家權力的功能，同時也是公民實現政治參與的途徑之一，信訪已成為國家與人民溝通、互動的紐帶。二、信訪制度存在的合理性和功能分析作為一項法律制度，信訪制度的出現并不是偶然的。哲學家黑格爾曾說過存在即合理，且不論這句話是否是真理，但一種事物的出現肯定有其存在的合理性與意義，信訪制度的出現亦然。不分析信訪制度存在的合理性與其政治功能，我們就無法了解其存在的意義，也無法對其存廢做出正確的評判。學者強世功的研究表明：共產黨在國家政權建設過程中，為了統合社會，尤其是廣大鄉村社會，發明了一套全新的組織和動員技術-權力的組織網絡。這個網絡包括組織技術、民主動員技術、化解矛盾的技術等一套權力技術組合。在這種技術組合中，共產黨政權的法律形成了自己的新傳統。(注：強世功：法制與治理，中國政法大學出版社2003年版，頁101以下。)正是在這個技術組合的背景之下，借鑒古代中國的直訴制度，建國前零星的群眾來信、來訪表達意見，才會在新政權建立不久時被制度化為信訪。1951年5月16日，毛主席作了必須重視人民的通信的批示，指出：必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度(注：轉引自劉絮、聶玉春主編：信訪工作手冊，高等教育出版社1988年版，頁26。)1953年1月5日，毛澤東在黨內指示反對官僚主義、命令主義和違法亂紀中對官僚主義進行了有力批判，并要求結合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風。(注：毛澤東選集第5卷，人民出版社1977年版，頁72以下。)人民日報也發表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。(注：如人民日報1953年1月19日發表的認真處理人民群眾來信大膽揭發官僚主義罪惡，1月23日發表的壓制批評的人是黨的死敵，11月2日發表的把處理人民來信工作向前推進一步等。)我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被納入到共產黨權力的組織網絡之中，被當成了共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，結合整黨建黨及其它工作整頓官僚主義作風的方法。實踐經驗也證明，認真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經常地同成千上萬的群眾建立聯系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾，可以根據這些情況正確處理人民內部的矛盾，及時解決當前工作中一些突出的問題，這就能夠幫助領導機關隨時發現問題，克服官僚主義，改進工作。(注：人民日報1957年11月25日。)信訪制度是作為國家機器中的一種權力技術裝置出現的，它具有諸多功能，詳言如下：1.深化政權合法化。1949年，共產黨通過武裝革命奪取了政權，在形式上取得了合法性，因為自辛亥革命以后，暴力革命成了確立政權合法性的常規手段。(注：強世功：法制與治理，中國政法大學出版社2003年版，頁48。)但建國后，共產黨政權的合法性還需要論證，或者說，此時問題才浮現出來。如何確保國家政權對社會，尤其是廣大鄉村社會的合法性，確立意識形態的合法性，確立國家制度的合法性，這些都是新政權所面臨的問題。群眾來信來訪，體現了共產黨政權與民間社會的交流與互動，反映了社會對新政權的認同狀況。而信訪作為一種常規制度的出現(Entstehung)，(注：我在福柯意義上使用出現一詞，它指事物在諸多力量構成狀態中興起，參見福柯：尼采譜系學歷史學，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國選編：尼采在西方，上海三聯書店2002年版，頁288。)則反映了共產黨人建立政權合法性的努力。信訪制度，通過群眾反映問題，政府調查后予以解決，能實現為人民服務的意識形態承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨密切聯系群眾，從群眾中來，到群眾中去的意識形態效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態的合法性。同樣的道理，文革中淹沒在砸爛一切狂潮中的信訪制度，在文革后能迅速恢復并被完善，也出于當時新一代領導人急于確立合法性的需要。文革剛結束時，群眾大規模上訪，很快就超出了行政系統所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時間內解決了很多遺留問題，加上農村的改革順利推行，吸引了農民的注意力，上訪潮消退。然而，隨著農村改革的停滯，吏治問題逐漸突出起來，而運動方式已被中央明令宣布退出政治舞臺，持續的信訪就成了農民解決冤屈的主要方式。作為一種制度化裝置，它證明著政權的連續性和新一代領導人的合法性。2.對官僚體制的監控。在共產黨政權建立初期，最高領導人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開展運動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在文革結束，運動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規控制功能突現出來了。新中國有特定的思想和政績考評標準對官僚進行控制，但這種控制會遇到很多障礙，比如官員之間的互相庇護，虛假的政績工程等。這些障礙使得中央和上級官員無法準確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等。而信訪制度可以作為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規窗口。對信訪所涉及的重大案件，中央和上級國家機關會派人到基層調查，這種調查也是對基層涉案官員的調查和了解。它繞過了中間的官僚階層，實現了中央和上級對基層官員的監控。3.化解劇烈社會矛盾。新中國形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各種傳統組織，高度集權；另一方面，科層組織的各種理性化規范程序又未能充分發育。(注：應星：大河移民上訪的故事，三聯書店2001年版，頁368。)這種情況下，政策制定者和監督執行者的治理目標過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就成為了這種科層制十分普遍，在相當范圍和程度內被認可的運行機制。當國家高層對信訪不堪重負時，便鼓勵地方各級國家機關將矛盾消滅在基層，地方因此獲得了解決問題的主動權，但它所付出的代價是自行承擔政策風險并處理實際問題。問題應當就地解決，這是上級的要求，隨意將問題上交意味著要被上司指責無能。這樣，變通處理就成了常規，報喜不報憂就成了各級機關之間的默契，大家都知道報告中有水分，但上級并無心追究。然而，這樣中央和上級機關就無法從官僚體制內部獲取足夠信息，以認定當前社會的劇烈矛盾和最需要解決的問題。此時，信訪制度就充當了一種非常規的信息獲取渠道。中央和上級國家機關，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲取信息，認定當前存在的問題及其嚴重程度。4.貫徹政策、實現社會動員功能。信訪中，社會下層群眾與國家官僚體制上層會有直接接觸，官僚上層會以回信、說服解釋等方式向他們宣傳政策，還會動用