民主制度論文-代理關系的虛化與重構：人大信訪制度的現狀及其改革之路在我國人民代表大會制度的建立和發展過程中，信訪制度可以說是始終伴隨著人民代表大會制度的成長而成長。自1954年召開第一屆全國人民代表大會第一次會議以后，全國人大常委會即在辦公廳設置了人民接待室。1980年以來，全國各省、自治區、直轄市和縣人民代表大會（以下簡稱人大）設立常務委員會（以下簡稱人大常委會）之后，地方各級人大常委會的辦事部門也配備了相應的干部，負責處理人民來信來訪。自此以后，人大的信訪工作在實踐中成了人大常委會的一項經常性的基礎工作，在理論上被定位成是聯系群眾、反映民意、解決人民內部矛盾的重要民主渠道和維護人民群眾合法權益的手段。隨著我國經濟社會結構的轉型和人民群眾民主法制意識的不斷提高，各級人大的信訪數量都在逐年上升，各級人大常委會的信訪職能呈現出日漸凸顯之勢。又由于人大信訪工作在政治調控、社會穩定和人大監督中的作用日漸突出，各級人大對信訪工作的重視程度也越發提高，理論上對此的探討也逐漸增多。本文的主旨在于，運用經典的代表制理論和現代政治學中的政治參與理論來檢視人民代表大會的信訪制度，通過對人大信訪制度的分析來透視我國人大制度的運行現狀，并據此而指出人大信訪制度中存在的問題與解決問題的出路。一、人大信訪制度研究的理論基礎：代議制理論與政治參與理論鑒于人民代表大會制度構建的理論基礎是經典的代議制理論，由此也就決定了對任何一項人大制度的具體制度的檢視都離不開代議制理論。在經典代議制理論的理想模型中，權力的源頭在人民手中，“主權或作為最高支配權力屬于社會整個集體；每個公民不僅對該最終主權的行使有發言權，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的公共職務。”1現代社會在人口、地域、信息和交通上的復雜性決定了不能讓人民人人都有直接參與權力的行使，而只能通過選舉產生的代表來行使最高權力。因此，現代世界各國都基本上采用了代議制式的政府形式，由全體人民或一部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權。我國憲法第二條也規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會制度也就由此而成了我國的根本政治制度。按照這一制度的基本運行邏輯，政治運行的基本順序是：人民代表政府人民。在人民主權的原則之下，例如在盧梭看來，前一個人民是作為主權者的公民，是一個主動態的人民；后一個人民是作為國家法律的服從者的臣民，是一個被動態的人民。2因此，理想型代議制政府的一個基本前提是，存在一個作為主動態的人民作為權力運作的源頭。假如這一前提不存在的話，就必須對其作制度上的修補，否則，制度的運行就會偏離原意趨于萎縮。在現代政治學中，政治參與是指平民或多或少以影響政府人員的選擇及他采取的行動為直接目的而進行的合法活動。3其基本形式有政治投票、政治選舉、政治結社、政治表達、政治接觸和政治冷漠等。理想型的代議制政府是一種依賴于積極的政治參與才能有效運作的政治體制。政治參與的擴大有利于民主體制的穩固和健全發展，“只有公民通過政治參與來表達自己對社會財富和和價值分配的意愿和選擇，政府由此也才能在社會中獲得連續性的信息來源。”4在代議制政府的實際運作過程中，民主機制的保障也還需要公民的政治參與通過選舉、罷免公職人員，通過意見表達和輿論監督，或者通過直接介入管理過程等，來制約政府的政治管理活動，從而保障政治管理的廉潔與效能，同時促進民主的制度化建設。在亨廷頓看來：政治參與的擴大是政治現代化的三個重要標志之一，“區分現代化國家和傳統國家，最重要的標志乃是人民通過大規模的政治組合參與并受到政治的影響”。5因此，由傳統到現代的過渡伴隨著政治參與的不斷擴大，政治參與的范圍和形式也越來越多樣化。但是，參與的擴大、劇增和集團之間的碰撞也可能帶來政治動亂和不安，并可能導致政治震蕩和經濟倒退。亨廷頓為此提出的公式是：政治參與政治制度化=政治動亂。6按照這一公式，為了避免出現不利的局面，唯一的出路就在于提高政治制度化的程度而將政治參與納入制度化的軌道，促使政治參與和制度運作走上良性發展的道路。二、人大信訪制度的出現及其運作狀況；制度設計之后的意外后果從前文關于理想型代表制政府的描述中可以看出，由人民到代表再到政府的政治運行邏輯中并沒有為人大信訪制度的出現留下任何空間。因為在理想的代議制政體之下，人民的意志總可以通過代表傳輸給政府并按照自己的意志而成為政策。在制度的設計者那里，人民與人大的基本關系是：公民（個體）代表（個體）代表機關（代表整體）。但是，在我國人大制度的實際建構和運行過程中，深受數千年專制傳統影響的人民即使經過了革命的洗禮，仍然缺乏現代代議制政府運作所需的主動態的公民素質，而在更大程度上是以一種臣民的姿態出現在代議制政府之下的；兼職代表制而不是常任代表制的采用也使得代表的參政議政受到了時間、精力等的限制，在人大閉會期間實際上很難擔負起利益表達和信息傳輸功能。公民和代表之間在一開始就缺乏直接而強固的委托代理關系，制度構建之初的人大便為信訪的出現留下了空檔，在這種情況下，傳統專制政體的申冤意識便驅使個體的公民越過了代表個體而直接將自己訴求的對象指向了國家機關。創建之初的政府出于了解信息和政治調控的考慮又恰恰需要這樣一種信息傳輸渠道，本來是在黨政機關運作的信訪機制就這樣擴散到了人大系統之中，并且一經出現便日漸被納入了制度化的軌道。這樣，人大系統的信訪便以一種奇特的方式在實際上成了中國公民的一種重要的政治參與形式，并且在運作的過程中越來越呈現出膨脹的趨勢。毫無疑問的是，社會經濟轉型程度的加深必將會導致公民自主程度的不斷提高，既定框架下的政治傳統必將使信訪這種獨特的政治參與形式在現行體制內的不斷膨脹。隨著人大在國內政治生活中地位的不斷提高和公民對現行體制的熟悉程度日漸加深，公民在與現行體制的接觸過程中必將能在現行的信訪格局中逐漸找到實現自身利益的最佳途徑。根據筆者在福建泉州的調查，不但人大系統自身的信訪數量在逐年上升，由于人民群眾認識到了人大在監督“一府兩院”中的重要作用，以前主要直接指向黨政系統的信訪件近年來也有直接或間接地向人大轉移之勢，這使得近年來，地方各級人大的信訪數量在總體上無一不呈現出級數式的增長。（見下表1）表1泉州市及部分縣、市、區人大信訪數量統計泉州市晉江市南安市洛江區德化縣來信/來訪來信/來訪來信/來訪來信/來訪來信/來訪1995年266/138126/84130/3501996年826/674413/172137/86175/4201997年947/787425/290264/390197/3801998年1493/1126468/265312/42663/20275/4411999年1747/1227530/214328/45145/16162/3002000年1281/1938582/600419/52056/38196/241注：泉州為地級市，晉江、南安為縣級市，洛江為泉州市1997年9月新設的區，德化為泉州市下轄縣。晉江和南安為近年來經濟發展較快的沿海城市，洛江和德化以農業為主要產業。來信以件為單位，來訪以人次為單位。結合上表和筆者的實際調查，可以大致看出的幾個特征是：地方各級人大的信訪總量近年來在快速上升，地、縣兩級人大的來信、來訪數量不斷增多；經濟越發達的地方信訪數量的上升速度越快，晉江和南安在經濟上的發展速度要快于洛江和德化，其在信訪上的上升速度也明顯要快于以農業為主的洛江和德化，說明經濟發展與民眾自主程度的提高有較強的正相關；到人大信訪的信訪者中，越級上訪的現象越來越明顯，級別越高的人大接受的信訪數量要明顯多于級別較低的人大，這一方面是因為級別越高的人大要面臨更多的信訪者，另一方面也因為信訪者相信級別越高的人大越有可能為他們作主，鄉級人大因為沒有專門的信訪機構，信訪的對象也就更多地指向可以直接處理問題的黨政系統；在來信與來訪的對比中，近年來訪的增長速度要明顯快于來信，來訪的人數在增多的同時，群體上訪的數量和規模都在上升，說明在信訪這種特殊的政治參與形式中，由不見面的來信向當面接觸的來訪的轉換在加快，政治接觸的程度在提高；在人大信訪制度自身的運作邏輯中，人大開會期間的來信與來訪要明顯多于閉會期間而呈現出一個信訪的高峰期。由人大代表出面替公民上訪或帶公民上訪的例數極少，在極少的例數中，表現出承辦單位對代表出面辦理的上訪的重視程度比一般公民的上訪要高得多。隨著人大信訪數量和規模的持續擴大，人大系統內部的機構和人員也在不斷增多。現今，縣級以上的各級人大一般都設立了專門的信訪機構和專職的信訪工作人員。福建省各級人民代表大會常務委員會信訪工作條例還專門規定了：各級人大常委會信訪部門和授權的其他辦事機構、工作機構，負責受理群眾來信，接待群眾來訪，處理信訪事項，督促承辦單位辦理。所不同的是，有的信訪機構直接隸屬于人大常委會，有的信訪機構隸屬于人大常委會辦公廳（室），有的與人大常委會的各個工作委員會（一般是法制工作委員會）放在一起。但是，不管機構的具體設置狀況如何，隨著人大信訪職能的突出，縣級以上的人大常委會一般都按照上面的要求統一設置了人大信訪工作領導小組，由人大常委會主任或副主任任組長，各工作委員會主任和辦公室主任為成員，統一協調人大的信訪工作。就橫向而言，人大系統的信訪部門與黨政系統的信訪機關有工作上的聯動和協調機制。一般來說，人大的信訪來源渠道較之黨委和一府兩院要更為寬廣。除了有直接到人大的信訪者之外，還有從上級人大及各機關、同級各部門和人大系統內部各部門轉發而來的信訪件。信訪機構在收到信訪件之后一般要作如下分類處理：一般信訪事項轉有關部門和單位辦理；重要信訪事項發函交人民政府、人民法院、人民檢察院辦理；對需要進一步調查核實后處理的重要信訪事項，由人大常委會辦事機構組織調查，向主任會議提出調查報告，根據主任會議的意見處理；對典型的重要信訪事項，經主任會議研究，向人大常委會提議組織關于特定問題的調查委員會調查，并向人大常委會提出調查報告；對檢舉和控告人大及其常委會選舉和任命的國家權力機關工作人員的信訪事項，向主任會議報告，根據主任會議的意見處理。對于人大信訪機構要求有關部門承辦的事項，一般會有三種情況：對轉辦的事項，有關部門在辦理完畢后要將辦理結果答復信訪人，并抄送人大常委會；對交辦的事項，則最遲要在三個月內辦結，并向人大常委會報告辦理結果；對人大常委會認為辦理不當的信訪事項，則要在接到重新辦理通知之日起三個月內辦結，并向人大常委會報告辦理結果。三、制度運行中的沖突：人大信訪制度運行中的問題及已有對策的局限政治發展理論已經指出，在政治現代化的過程中必然伴隨著政治參與的擴大。前文關于福建泉州的信訪數據已經驗明了這一說法在我國的適用性。信訪這種特殊的參與形式在我國的擴大也在一定程度上引起了一些人大理論工作者的注意。王慶芳在1992年就已經開始注意到了人大的信訪工作在任務和方法上與“一府兩院”的信訪有一定的差別，主要是以支持、協調、督促為主。7石懷川等人在1993年提出要將人大信訪工作同人民代表大會制度聯系起來，并在理論上將人大的信訪工作定位成是推進民主法制建設的螺絲釘，是人大及其常委會依法行使職權的“信息窗口”和促進經濟發展的“催化劑”。8李軍認為，要適應社會主義市場經濟體制的新形勢，人大的信訪工作要通過為領導科學決策提供依據、為發展社會主義市場經濟創造穩定的社會環境和化解矛盾而為社會主義市場經濟建設服務。9張元坤則在1994年的著作中對地方人大信訪工作的地位、作用、特點和原則等作了理論上的初步總結。10筆者認為，上述理論研究雖然人大信訪職能突出的條件下試圖為人大的信訪工作找到一條較好的工作思路，但由于沒有真正從代議制的角度來審視現行的人大的信訪制度，仍然是從政治穩定和信息收集等角度來考慮單純的人大信訪制度的，因而缺乏對人大信訪制度的深層次理論思考，其提出的對策也就還主要停留在技術性的措施層面。正是因為理論上的問題沒有真正搞清楚，人大的信訪制度在運作過程中也就沒有真正按照代議制的原則來運行，而在更大程度上是出于現實的考慮而沿著一條意想不到的道路在發展。在我國人大的現存信訪制度下，人民代表大會面臨信訪數量的增多所采用的一個慣常的措施是出于政治調控的考慮而增加機構和人員。照此趨勢發展的話，人大信訪數量的增多必然會帶來人大信訪機構職能的不斷膨脹。就目前而言，已經有不少地方為加強人大的信訪工作而在不斷的增加信訪工作人員和提升信訪機構的級別，以此來應對日漸增多的信訪數量和提高人大信訪機構的權威。我們認為，目前的這一做法并不是一種理性的應對措施。因為在這一思路的指導下，人大很有可能會在將來的某一天像行政機關一樣出現難以忍受的機構和人員膨脹之苦。更為關鍵之處還在于，在人大機關設置專門信訪機構的做法本身就是一種跨越了公民個體與代表個體之間的直接聯系，而在公民個體與人大機關之間建立起的一種直接聯系。這一渠道的建立本身就已經弱化了公民與代表之間的直接聯系。專門信訪機構的不斷膨脹無疑還會進一步弱化本來應該存在于公民與代表之間的直接的委托代理關系。長此以往，其最終結果將是個體代表的作用被不斷虛置與弱化，使得人大機關成為公民表達其利益的直接場所，從而也就越發偏離了代表制度的創建本意。令人遺憾之處還在于，現行人大信訪制度在運行過程中的運作方式并沒有完全按照代表制度的自身邏輯來進行。在出于政治穩定考慮的“大信訪”格局之下，人大的信訪工作在運作方式上與黨政系統的信訪工作并無二致。人大常委會主任、副主任和其他領導對某些信訪件的重視程度和批示情況將直接決定信訪件的辦理結果。代表個體在信訪工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主動替公民反映情況的現象極其少見。人大信訪機構的設置和信訪的具體處理方式也仍然是采用在行政機關適用的科層化的處理方式。也就是說，人大的信訪工作中主要起作用的仍然是某些居于領導地位的個體，信訪件的辦理結果也直接依賴于領導人的個人權威，而不是主要依靠以集體原則運行的代表集體的權威。各級人大常委會所建立的領導批閱重要信件和定期接訪制度、信息報告制度、復信回訪制度、催辦制度和審查結案制度無不帶有濃重的行政色彩。如此而下去的結果將是，信訪職能的膨脹將導致集體決策的代表機關日益走向行政化和科層化，從而越發背離人民代表大會的工作原則。也有一些地方為了走出這一困境而試圖通過建立人大代表在基層輪流接待群眾來信來訪的制度，來避免人大機關機構和人員的膨脹，強固公民與代表之間的直接聯系。其具體作法是：各縣（市、區）選擇和依托有條件的鄉鎮或街道辦事處，就地安排一個接待室，每周安排在本轄區的各級人大代表輪流進行一到兩次人民群眾來信來訪，時間為半天至一天。對來訪群眾所反映的意見、建議，由縣（市、區）人大常委會和鄉鎮人大主席團梳理后，分門別類交由有關的單位和部門處理并負責答復代表，由代表反饋給群眾。11這一設想固然在一定程度上可以起到強固公民與代表直接聯系的作用，并可在一定程度上避免出現機構和人員的膨脹。但同時也可以預見的，在具體實施這一制度時，首先會面臨兼職代表的時間安排是否能到位的問題，特別是當代表的接待日與其本職工作相沖突之時，很難避免代表的缺席。在人大專職信訪機構與代表輪流接待雙軌并存的情況下，也極易出現二者之間的職能和權力沖突。再現一個問題是，代表所接待的群眾并