農村研究論文-談新農村建設中的公共政策供給摘要新農村建設是日前和未來我國農村建設的主題內容，新農村建設關鍵要協調政府和村莊的關系，農民和政府關系走向具有至關重要的作用。在新農村建設中，公共政策的供給是新農村建設的核心，而供給的數量、質量、方式決定了新農村建設的成敗。關鍵詞公共政策供給；新農村；資源一、引言黨的十六屆五中全會通過的中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，明確提出進行社會主義新農村建設以及建設新農村的意義。如何進行新農村建設，智者見智、仁者見仁。從古到今，農民之為農民，一個核心的要素是農民具有土地的使用權；簡而言之，農民擁有土地，而如何使土地發揮最佳效益，如何維護農民的切身利益，如何打破城鄉二元結構，我們認為政府的存在必須以人民的利益為最終依托，提高人民的生活水平。就如帕特南所說，“政府質量終究與人民的生活密切相關”。對于廣大鄉村來說，農民主要依靠土地、種植莊稼吃飯，但是農民依靠農田的收入常常是微薄的。如何在耕地不縮減的基礎上進行惠民工程建設，如何在保護環境的基礎上，更好地提升農民的生活水平，更好地提升農民的文化素質，實現全面建設小康的目標。就需要以理性的思維，通過公共政策資源供給的方式來建設新農村。對于農村經濟和社會的發展，鎮政府的公共政策資源的供給起到了至關重要的作用。公共政策的資源供給就是政府作為公共權力主體在對政治權力客體作用的過程中所施加的影響。它主要是依靠政府在廣泛征集民意的基礎上進行政策輸出，以及理性地進行政府和公民的形象設計過程。靠“政府政策規劃導向序參量”和“市場效益導向序參量”發揮雙作用的過程。由于中國農民受根深蒂固的“安土重遷”的觀念以及小農經濟思想影響，從而形成了小農思維方式。這種思維方式的顯著特點就是，為了個人和家庭的利益而各自斤斤計較，為了眼前的利益而罔顧其他，坐視社會問題不管不問。這樣就會導致農民對問題的看法上具有多元性，幾乎家家戶戶都有自己的利益計較。針對這種情況，如何引導農民進行新農村建設，就需要采取“問題分割”的方式，讓農民對“議題”發表個人看法，政府根據個人看法進行歸類總結，把問題進行分割，這樣核心議題就會分割成幾個問題，把問題交給農民進行討論，在討論的基礎上進行總結，再對分割的問題進行匯總。這樣，通過循循善誘、因勢利導的方式，把問題引導到政府所要塑造的新農村建設方面上來。當然在這一過程中，農民發表的“議題”的質量上，政府工作人員要進行篩選，對于群眾敏感的問題，工作人員先要進行說明，介紹省內外情況，介紹自己做法的合理性和必要性，然后通過農民手中的選票進行投票表決。為了實現可持續發展，對于農民賴以為生的土地，以及公共池塘等公共資源，要按照總體規劃的要求，對土地、池塘進行治理，防止土地、池塘受到污染，出臺一系列防止公共資源過度開采的規章制度。鄉鎮不應采取強制的辦法和完全市場策略，而應采取以制度的方式解決農民的集體行動的問題。先以政治協調和政治調控解決社會利益的沖突，然后“以先帶后”(即先進帶動落后者)啟動鄉村之間的建設，最后以自愿協調等方式進行新農村建設。由于很多農民看待問題、利益的短視性，鄉鎮政府把農民集體的利益進行分割，使相同或相似的利益得到解決，然后發揮政府決策制度結構的優勢，因勢利導，來改變事關自我利益的個人分散的觀點以及小農意識。如果有個別農民拒不采取合作的方式，那么以后涉及自身利益等一系列問題交由農民個人負責，這樣，往往是政府的政策資源供給就具有了決定性的作用和影響，農民和政府之間的合作代替了分歧，公共利益代替了個人狹隘的自我利益，使農民的個人利益和公共利益相一致，有效地遏制了公共資源的浪費，也有效地整合了公共資源。在進行新農村建設中，要注重人的自我實現的創造力。首先尊重農民的意見和建議，在此前提下進行新農村改造工程，特別是拆遷工程。對于拆遷工程，雖然所需成本比較高昂，但不應采取簡單、粗暴的方式。政府和百姓之間應采取寬容、協商的方式，爭取創造和做大社會資本。在塑造優秀農民企業家或人的能力方面，主要強調人格，而不是成就。就如馬斯洛所說“自我實現的創造性首先強調的是人格，而不是成就”，因為“成就是人格放射出來的副現象”。這種對人格的尊重完全是自發的，不是被動進行的，是整個村莊內部思想統一的一種表現，它使農民、農村資源的整合很自然地進行。二、新農村建設的公共政策供給由于中國大部分農民具有利益分散、人多地少、短視等特點，所以公共政策資源供給在構建新農村中具有至關重要的作用。(一)在公共政策供給的結構和輸出上，鄉鎮要有選擇地釋放公共政策，并且政策輸出具有前瞻性，注重效益、質量，走可持續發展之路，使新農村建設得以健康發展在建設新農村過程中，公共政策供給的結構顯得尤為重要了，因為它關涉到農村發展的質量和可持續性。首要的是把招商引資變為招商選資，不僅看重投資強度、科技含量，更看重產出效益、生態效應，從而進一步優化經濟結構。從引進技術到提升自主創新能力，逐步把整個鄉鎮納入城市化的發展軌道。從長遠趨勢來說，農村耕地處于不斷縮減趨勢，在新農村建設過程中應該采取農村土地資源整合的方式，把一些灘涂、沼澤等充分利用起來，把農民的分散的居住地集中起來，形成農民集體小區，縮減農民因住房占有的大量土地，確保耕地的數量，走可持續發展的道路。對于“公益品”和“公害品”公共治理，就顯得尤為迫切了。在公共政策的選擇上，新農村建設應排除對鄉鎮有污染的項目，防止有污染的企業對農村土地的荒化。減少外延式經濟擴張道路，導致城鎮擴展占用了大量土地，企業個數不斷增加，企業用地面積不斷增加，“土地利用結構信息也呈不斷增加態勢，即土地利用結構有序度不斷降低”，這種粗放型的經濟增長方式雖然取得一時的經濟增長，但是這種代價是相當沉重的，對于可持續發展而言也是困難的。新農村建設在政策的選擇上，以集約型經濟增長和科技型經濟增長為主，淘汰粗放型和污染型的經濟增長方式；以土地開發的方式帶動經濟的轉變。在土地開發上，注重能夠吸引資產型的投資者入駐，從而盤活村鎮一盤棋。在內部治理政策方面，就農村村民自治組織而言，應采取活動政治的方法，以自愿型政策為主，由村里活動團體自行協商解決村里利益糾紛，解決不成的由政府出面進行協商和引導，這樣利益的解決可以使政府政策的風險降低到最小程度。對于村委會換屆采取直接選舉和差額選舉并且公開競爭的方式。按照民主化的要求，健全村民大會、村民代表會議、政務公開、財務公開、民主理財等規章制度。對于村民自治組織，重要的是提高村民的民主意識。而政府在民主的運作過程中也應該保持積極、正面的角色，作為引導型的政府，必須具有強大、敏銳、高效的特征，正如帕特南所說：“一個高效的民主制度應該是回應性的又是有效率的；對選民的需要很敏感，同時，在應用有限的資源解決這些問題的時候富有效率。”(二)在公共政策資源供給的方法上，鄉鎮政府主要采取“收和放”的結合，采取“外部示范、內外結合、積極引導、成功解構”的方式，穩步有序地引導農民進行新農村建設美國學者亨廷頓指出：“如果農民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供穩定的基礎。如果他們積極地反對這個制度，他們就會成為革命的載體。”在新農村建設過程中如何使農民成為維護改革的堅定支持者，對于農民利益的維護具有根本的意義。維護農民的利益是實現農村穩定和長治久安的實質，公共政策實施的方法一定要維護農民的利益，并且對于農民的利益是顯現的。為了避免公共決策的失誤，追求公共政策效益的最大化，最好是“擁有公正的領導和合理的方法程序，同時避免群眾過分自信、封閉思維和從眾壓力”。在公共政策資源供給的方面，政府有目的地進行政策資源供給的“收”和“放”。“收”主要體現在對于關系到農村共同體的實質利益上、關系到國家的法律、法規以及一些政策的核心原則上，要緊緊掌握在政府手中，不能有變通之處。至于“放”主要體現在效率和效益作為政府政策變通地方，更多由農民自己去理解；對于農民理解公共政策方面由群眾自己量身裁制；同時，授予一些社團、公共組織等更多的權力，發揮他們的功能。但是，進行新農村建設，不管是“收”還是“放”，農村很難考量公共利益，一旦政府權力完全下放，農村又會變得雜亂無章。在這方面，當代政治哲學家羅爾斯和哈貝馬斯就說過，社會中公共意識或者社會的起碼的共同認識基礎的形成是社會存在的前提。作為當代的農民，一方面，他們的資金積累是相當不容易的，是一個相當緩慢的過程，所以他們害怕政策的變化，害怕項目的失敗；另一方面，他們需要引導和示范，尋找第一個吃螃蟹的人，看上級的行動，看周邊群眾的動靜。如何引導農民進行新農村建設，做新型的農民，需要政府通過制定有吸引力的政策措施，引導進宅(集中居住的區域)愿望強烈的農戶自動退宅(農民的原有的早期居住地)還田，引導農民，再配以外部的宣傳優勢，先以自主性搬遷進宅的農戶為主。這種形式的好處是村莊搬遷快，政府壓力小，農民易接受。但前提是必須村級或個人的經濟強。一種是政府主導型的農戶搬遷，這是目前新農村建設中村莊整理的主流形式。這種形式利于鄉村統一規劃、連片開發，有利于集約用地。但這種形式的主要問題是搬遷難度大，拆遷費用大，政府壓力大。由于是“要我搬遷”而不是“我要搬遷”，農民出于自身利益的考慮，討價還價，難度一年大于一年，拆遷的費用一年高于一年。政府主導型的拆遷主要將退宅進宅的農民住宅區納入整個小城鎮發展和建設的總體規劃之中。這種拆遷方式會帶動社會公共事業的發展，而且還會增加人氣，擴大需求。還有一種進行新農村建設是動員式拆遷，主要是家庭動員式、親屬動員式和朋友動員式，這種動員式拆遷主要特征是家庭、親屬、朋友中有成員在城市中生活或至少生活過一段時間，相比較而言，他們切身體會城鎮或集中居住區域功能較為齊全，生活較為方便，會以親身感受現身說法的形式動員拆遷，這種拆遷方式成本是比較小的。不管采取何種方式進行新農村建設，拆遷這種共同的認識基礎一定要在群眾中形成廣泛的認同。所以，這種組織領導，由以前鄉鎮政府“獨角戲”，現在變為鄉鎮和村民進行“大合唱”。內容形式上，以前的單一型變為現在的多樣化；操作方法上，以前強迫式的“灌輸式”為主，現在變為“滲透型”為主，使農民的血液中流淌著自我型的人格。(三)在公共政策資源供給的效果上，政策供給要惠及農民切身利益和長遠利益第一，富民優先，成果共享。能否縮小貧富差距，化解社會矛盾，實現和諧發展，是擺在建設新型農村人們面前的一大現實難題。一方面，要按照社會主義本質的要求，先富帶動后富，最后達到共同富裕；另一方面，農民之間的工資、報酬等方面不能懸殊太大。在這方面，鄉鎮要堅持富民優先、安民為重的政策導向，妥善處理各種利益關系，促進利益和諧，用他們務實的行動作出令人信服的解答。政府可以鼓勵農民投資入股，組建富民、社區股份和土地股份合作社，集中閑散資金和閑置土地建設標準廠房和出租樓房以及“土地換保障”政策，被征地農民的基本生活和長遠生計得到重視。處理好改革、發展、穩定的關系，堅持把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來。積極發展農村黨員的模范帶頭作用，切實加強黨員的致富能力建設和先進性建設，不斷提高黨員的政治、思想覺悟。這是實現社會主義新農村的政治保證。一是在創業上，全面推進農民創業指導(服務)中心、農民創業小額貸款擔保中心和農村社區管理服務中心的建設，積極為農民創業搭建新的服務平臺。二是在就業上，積極探索村企合作的新路子，有針對性地選擇內、外資企業和村結對掛鉤，重點在項目配套、勞務掛鉤、農產品供應等方面廣泛開展合作。三是在物業上，繼續推進農村“三大合作”改革，重點抓好增資擴股。同時，加快“三個載體”項目的建設步伐，進一步擴大農村家庭物業面和提高農戶的物業收入水平，有效地構建農民增收長效機制。這樣農民雖說是創造財富的分母，但也是享受財富的分子，真正體現社會主義中人民當家作主和“以人為本”的思想。第二，堅持“以人為本”的理念，進行社會主義的各項工程建設。衡量一個農村是否“新”的標準是農民要有好的住處，農業經濟要具備可持續發展條件、農村文明要有新的發展和進步、村民管理具備民主政治的特征、利益和政策的實施符合農民的真實意愿，也就是如中央所說：新農村建設是一個民心工程，也是一個系統工程。“要從根本上轉變傳統的官本位、政府本位和以政府權力為本位的理念，樹立民本位、社會本位和以人民權利為本位的全新理念”，塑造服務型政府和機構，增強信息“發射臺”和“接收機”功率的方法，著力消除農業信息傳遞“最后一公里梗阻”的問題，為農村經濟發展和新農村建設搭建高效的信息服務平臺，而且在提供信息服務平臺的過程中，把信息落實到農村、農民之中去，開花結果。(四)在公共資源供給的品位方面，鄉鎮要采取文化推進的方式，樹塑農民的新素質，做好農民的新榜樣“經濟是形，文化是神，只有形神兼備，才能使區域發展充滿生機和活力。”“自由制度的成敗取決于公民的性格，或曰他們的公民品質。”要塑造村落和鄉村美德、加強公共精神建設，塑造一個有美德的農村共同體；加強互惠合作，從而形成區域性的公共精神。鄉鎮政府充分利用經濟發展對周邊地區的“擴散效應”，采用政府主導型開發和以農民為市場主體的開發相結合，構建以農民為導向的行政服務機構。在公共政策資源供給上，采取外部示范和內部自我