農村研究論文-河南省南陽市村民委員會選舉調查及問題分析【摘要】農村基層民主選舉，是實現村民自治的重要途徑。河南省基層村民選舉已經進行了五屆，取得了許多寶貴的經驗。但是，也同樣存在許多有待解決的問題。我們課題組通過走訪河南省南陽市的一些具有代表性的鄉村，對第五屆村委會換屆選舉中的問題進行了解，并分析選舉中出現此類問題的原因，最后提出了完善村委會選舉的一些建議。【關鍵詞】村民委員會選舉；海選；宗族勢力；對策我們調查組對河南省南陽市村民委員會換屆選舉情況進行了調查，搜集到了由南陽市人大，市民政局基層政權和社區建設處提供的大量文件材料，此外，我們走訪了南陽市的多個縣的鄉村，其中主要選擇了南陽市幾個具有代表性的縣進行調查：山區縣：桐柏縣、西峽縣、南召縣；平原縣：方城縣、唐河縣、鄧州市、宛城區、臥龍區總共8個縣市進行調查。選擇這幾個縣作為調查對象是由其各自的經濟狀況和地理環境決定的。一、河南省南陽市第五屆村委會選舉的特點南陽市本次的基層村委會選舉中，與以往的選舉相比，有許多新的特點：（一）村委會候選人由民主投票“海選”產生“海選”，即由村里具有選舉投票資格的村民只要愿意投票，每人投一票，最后按照簡單多數的記票原則決定第二輪中候選人的人選。這種方法是直接選舉的一種形式，村民便于理解，調查中顯示多數村民認為此種選舉方法比較公平，易于接受，體現了自己的權利。在這次選舉中，南陽市的各村在第一輪選舉過程中，用的都是“海選”的形式。由第一輪“海選”選舉出的候選人，將在第二輪選舉中競爭村委會中的各個職務，從候選人中選舉出村委會主任及整個村委會班子。（二）村委會主任和村支書“一肩挑”“一肩挑”的概念來自于中辦發【2002】14號文件中，即村委會主任和村黨支部書記由一人擔任。2002年7月14日，在中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知（中辦發【2002】14號）中，提出了“四個提倡”這就是：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為村黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員成員。”南陽市在本次基層村民選舉中，許多地方都積極貫徹“四個提倡”。在唐河縣畢店鎮的整個換屆選舉中實現交叉任職55人，書記、主任“一肩挑”30人，“一肩挑”的比例76.9，新一屆班子中，有57人系原村黨組織班子成員，占48。臥龍區的選舉中，黨員占的比例較高，達到了80，“一肩挑”的比例為75；西峽縣的村支書村主任一肩挑的比例占到了60.4。另外，在選舉程序上，先進行村委會主任的選舉，再確定黨支部書記人選，如果沒有當選上村委會主任，就不能選舉擔任村黨支部書記。（三）農村稅改后村民參選的熱情高，競爭激烈河南省實行了稅費改革，減免了農業稅，村干部的工資由鄉財政轉移支付。這樣一來，村干部工資“旱澇保收”，不用再為收不上農業稅和村提留款而使自己的工資沒著落而發愁。其次，由于不用收農業稅，就避免了因為收稅而與部分村民結下怨恨，這就使村干部的職位在農村地區有很大的吸引力，很大程度上激勵了村民參與選舉的熱情，希望成為村干部的群眾大有人在，使得選舉競爭異常激烈。二、村委會選舉過程中出現的問題在調查過程中，我們通過走訪參與競選的候選人和普通群眾，發現在村民主選舉中，存在一些具有普遍性的問題。這些問題有歷史習慣的沿襲，也有源自于我國選舉方面的法律不完善。這些問題集中體現在以下方面：（一）對選舉中出現問題的處理缺少法律依據南陽市在本屆選舉中，依照中華人民共和國村民委員會組織法（以下簡稱村組法）和河南省實施中華人民共和國村民委員會組織法辦法組織選舉工作。村組法為這些年來的村委會選舉提供了法律依據，但是，在一些具體的地方還不完善。對選舉的立法勢在必行。另外，據干部和群眾的反映，在村委會主任的任期上，村組法規定是3年，但是準備選舉的工作就要花費半年，這就是說，一個村委會主任在位工作的實際時間只有兩年半。每次選舉都要花費大量的人力物力，選舉的成本比較大，三年的時間也做不出什么成績，許多村干部建議將村委會的任職期限改為5年，且與鄉選舉同步。（二）鄉鎮干預村委選舉的現象普遍存在河南省對村民的選舉很是重視，省級政府統一部署，各地都組建選舉工作領導小組。比如，方城縣的選舉工作小組是由縣委、人大和政府的主要領導及縣委辦、政府辦、組織、民政、財政、檢查等部門的負責人組成。縣委書記為第一負責人。縣級領導小組下設辦公室，辦公室設在民政局，由縣級民政局長任主任，負責選舉的日常工作。鄉鎮也同樣參照縣級的機構組成，由鄉鎮民政干部負責選舉日常事務，鄉鎮選舉工組領導小組歸縣級領導小組領導。我國在計劃經濟時期，行政命令具有很大的權力，一切命令聽指揮，本次選舉中，村鎮候選人雖說是“海選”產生，但有些村的候選人大都是上級部門說了算。由于牽扯到選舉后鄉鎮便于工作和管理的原因，鄉鎮在村委會和村支部的選舉中習慣于指派與自己較為熟悉的，或者有關系的候選人當選為村干部，這種現象也在本輪選舉中較為普遍。（三）存在賄選現象賄選，是指候選人及其親友直接或指使他人用金錢、財物或其他利益收買本村選民、選舉工作人員或其他候選人的行為。賄選影響了競選活動的開展，不利于營造民主選舉氣氛，也不利于選民選好人、選準人。在調查過程中，我們發現，拉選票現象廣泛存在。具體的在拉選票過程中的花費則與當地經濟狀況有很大的關系。在經濟比較發達的地區，賄選的數額較大，而在比較貧困的地區，數額就小些。因此在選舉的實踐中，對賄選的界定是個難點，主要是標準難于把握，究竟多少算是賄選無法界定。河南省村民選舉委員會選舉辦法對賄選只給出了現象，民政部的文件對賄選只做了一般性的描述，但不具體，執行起來不好掌握。因此，對賄選的數額標準進行制定，我們認為不能“一刀切”，貧困地區構成賄選的花費數額，在發達地區可能只是串串門的禮節就要花掉的。（四）家族勢力和地域影響選舉的公正性對農村的選舉來說，家族勢力對選舉的結果有其重要的影響。如溧河鋪鄉李樓村，剛當選的村主任家族勢力非常大，他首先會拉攏整個大家族的所有成員，保證家族的選民投他的票，而他的家族成員自然會想到他當選以后，可能會給他們帶來的好處。有個小組長這樣對我們說：“在農村要想當上村官必須具備兩個條件：一是你的家族勢力要大；二是上級要有關系。這樣你才能當上這個村官，在村子里才好混。的確，對大多數的農村來說，村干部都是村里的人，選舉的過程必然會因家族面子的問題造成選舉的不透明性，這也就會導致選舉結果與群眾偏好的不一致。地域因素也會影響選舉的結果，村民之間的利益往往是以地域關系為基礎的，不同的地域關系產生和形成了村民之間的不同派別。因為對大多數的選民來說，他們考慮的更多的是自身的利益。如果村主任是他們所在的村民小組的，可能就會在修路、建學校等公共設施方面向他們村民組傾斜，全組的人都會受益，這就使選舉村主任與自身具有共同的利益，當選的村主任也就更能有效的影響村委會做出有利本自然村的決定。因此我們可以發現，傳統文化中的家族觀念始終影響著村委會選舉，地域因素對選舉也起著不可忽視的作用。三、出現問題的原因分析本屆河南省南陽市農村村委會換屆選舉工作規范力度不斷加大，創新舉措不斷推出，之所以還存在上述問題，主要是出于以下幾個方面的原因：（一）農村稅費改革的影響農村稅費改革之后，對農村的基層村委會選舉產生了深刻的影響，村干部較稅改前好當了。這主要體現在以下幾個方面：（1）工資固定有保障。（2）不再成為“怨大頭”。農村稅改前，村干部都要完成上級的任務，在向村民收稅的時候，不可避免的就會得罪一些村民。為此，許多村干部成為群眾咒罵的對象，也成為暗中報復的對象。稅改使這種事情成為歷史，村干部不必再為收“皇糧”而苦惱。（二）個別鄉鎮干部對村委會換屆選舉工作缺乏正確的認識鄉鎮干部對村民選舉工作缺乏正確認識突出地表現為“四怕”：一怕給農民的自主權越大就越不好管，給基層工作增加難度；二怕少數宗派矛盾復雜的村會因村民直選造成矛盾激化，產生新的矛盾隱患；三怕新當選的干部“不服管”，與鄉（鎮）、村黨組織對著干；四怕換屆選舉工作耗時費力，影響經濟的發展。因此，致使許多村干部在指導村民選舉時有兩種表現：（1）有些鄉鎮領導在思想上存在著求穩怕亂的心態，對關于村委會選舉的法律法規不愿宣傳也不敢宣傳，使選舉工作缺乏透明度。（2）有些村干部直接干預村委會的選舉工作。（三）選民權利和法制觀念淡薄（1）權利觀念淡薄導致亂選。如今不可否認的是有些地方的農民受到的文化教育偏少、權利觀念淡薄。（2）對村干部缺乏信心導致棄選。（3）有抵觸情緒故意“錯選”。（4）候選人法制觀念淡薄。候選人在競選前和競選過程中，非法對競爭對手進行誣陷，煽動選民的敵對情緒，有些甚至已經到了人身攻擊的程度。四、調查結論及對策村民自治，實現基層民主是歷史發展的必然，河南省南陽市在實踐村民自治，完善村民民主直接選舉的過程中做了許多富有獨創性且有意義的工作。但是，實現民主是一個漫長的過程，需要我們在建設有中國特色的國情背景下，耐心摸索，認真探索。在實踐民主的道路上，出現問題是必然的，只要認真總結經驗教訓，不斷完善相關法律和政策，民主之花必定會在東方綻放。鑒于此，我認為，在農村基層村委會的選舉中，應重點解決如下幾個問題：（一）盡快出臺選舉法從本屆選舉中出現的一些問題來看，村組法對一些問題的處理沒有提供明確的法律依據。總體來講，村組法是一部保障農村村民自治，發展農村基層民主，規范農村村民委員會工作的法律文件，它并不是一部專門應用于選舉的法律。目前在選舉過程中出現的一些法律漏洞迫切需要我們國家盡快出臺一部專門規范選舉的法律，以保障農村基層的村委會選舉順利、高質量地完成。（二）鄉鎮干部要轉變干預村民選舉的觀念鄉鎮的干預有許多原因，但最主要的有三個因素：（1）習慣。計劃經濟時代的遺傳。鄉鎮干部形成指導和干預下級工作的習慣，一時還無法在觀念上轉變。（2）干部嗜好。有些鄉鎮干部樂于指導和干預下級的一切工作，甚至他們認為自己的工作內容就是這些。（3）鄉鎮干部與村干部有利益瓜葛。大多時候，鄉鎮干部干預選舉的原因是出于自身的利益考慮。（三）提高村干部和農民的整體素質，增強農民的法制觀念和民主意識雖然近20年我國農村基層干部群眾的素質在不斷提高，但農村社會的發展是極不平衡的。在一些地區，農村村委會選舉工作難以開展，村干部和群眾的矛盾日益激化，這與他們的素質較低存在某種必然的聯系，主要表現在：一些村干部存在不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權謀私等思想，而鄉村群眾則是文化水平低，缺乏法律知識和合作意識且具有一定程度上隨遇而安的心態。要想改變這一現狀，行之有效的手段就是加強對鄉村干部群眾各方面的教育、培訓，特別是加大對中華人民共和國村民委員會組織法及有關村民自治法規的宣傳力度，提高鄉村干部和群眾的素質，使之形成比較成熟的現代民主觀念、法治意識和協作精神。我們要從正反兩方面宣傳一些典型的村級治理方式，為廣大鄉村干部群眾學習交流民主知識、提高村級干部的服務水平、增強村民