農村研究論文-取消農業稅條件下農村公共產品供給研究內容摘要：從機遇與挑戰兩個方面分析取消農業稅對農村公共產品供給地影響，提出科學界定農村公共產品，明確農村公共產品供給主體的職責；增加中央和地方政府對農村公共產品的投入；建立農民公共產品需求表達機制，增強村級供給公共產品的能力；建立農村公共產品多元化的籌資體系等途徑與方法，增加農村關鍵詞：取消農業稅，農村公共產品供給，工業反哺農業2005年，中央政府提出在全國逐步取消農業稅，這是黨和政府解決“三農問題”又一重大舉措，必將給農村帶來革命性地變革，這不僅有助于增加農村公共產品供給，形成與取消農業稅相適應的農村公共產品供給機制，而且有助于減輕農民負擔，增加農民收入，實現城鄉統籌，建設和諧社會，實現黨的十六大提出的“全面建設小康社會”的戰略目標。但是，應該看到，有些地方政府財力有限，縣域經濟不發達，中央政府不可能把農村公共產品供給包攬下來，取消農業稅使本來就不寬裕的地方政府用于農村公共產品的資金更是捉襟見肘。以下筆者就取消農業稅條件下農村公共產品供給問題進行探討。長期以來，我國實行農業支持工業、農村支持城市的政策，農業不僅向工業建設和城市發展提供了大量的勞動積累和資本積累，而且還通過“統購統銷”政策，加大城市與農村、工業與農業的“剪刀差”，使資源配置向城市、工業傾斜，為城市發展、工業壯大做出了巨大的貢獻。從新中國誕生到20世紀90年代末，我國農村為國家工業化和城市化發展提供資金積累達2萬多億元，大約相當于同期我國社會資本存量的2/3，使我國在較短的時間內建立起比較完整的工業體系。經過50多年的社會主義經濟建設，我國綜合國力不斷增強，工業生產的飛速發展，有力地推動了第三產業的發展，非農產業成為我國國民經濟建設的主導力量。2004年，我國財政收入達到26396.47億元；非農產業稅從1985年的79.43%增加到2004年99.1%。在我國，以農產品為原料的初級產品出口在總出口額中所占比重，已經由1980年的26.7%下降到2003年的5.4%，下降了21.3個百分點，出口貿易對農業的依賴程度大大降低。1978年，我國城鎮人口占總人口的比重僅為17.92%，2003年，我國城鎮人口占總人口的比重上升到40.53%，25年增加了22.6個百分點；非農產業就業人口從1978年的29.5%提高到2003年的50.9%，25年增加了21.4個百分點。這些充分說明，我國國民經濟的主導產業已經由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力主要來源于非農產業，農業不再為工業發展提供積累，而成為接受“補助”的部門，即我國已經進入到工業支持農業生產發展，推動農村社會進步，增加農民收入的“工業反哺農業”階段。在這樣的形勢下，我國政府在經過了幾年農村稅費改革試點及其推廣的基礎上，2005年做出了在全國取消農業稅的重大決策。這一政策的出臺，實現了自唐代以來農民夢想的“均田地、輕稅賦”。意味著我國從此結束了由農業向工業提供資本積累的舊的發展道路，開創工業反哺農業、城市支持農村的新紀元。在取消農業稅之后，工業反哺農業，城市支持農村，到底應該支持什么？筆者認為，在取消農業稅之后，增加農村公共產品供給是唯一的選擇。其原因是：首先，是我國政府職能轉變的需要。黨的十一屆三中全會以來，伴隨著經濟體制改革的不斷深化，政府直接組織生產的職能逐漸被企業所替代，企業成為自主經營、自負盈虧、自我積累和自我發展的經濟實體，企業的市場意識日益增強，市場機制在資源配置上發揮著基礎性的調節作用。所以，由生產型政府轉變為服現代政府理論認為，政府的核心職能是公共服務。公共服務是現代市場經濟對政府職能的本質規定，也是我國經濟轉軌進程對政府職能轉變的基本要求。溫家寶同志在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上指出，所謂公共服務，就是“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”。所以，在取消農業稅之后，在“工業反哺農業，城市支持農村”的過程中，應該強化政府為農村、農業和農民供給公共產品和服務的職能，建立和完善公共財政體制，優化財政支農結構，逐步提高農村社會性公共支出在公共財政支出中的比重，增加農村公共產品數量，促進農村社會事業其次，WTO框架下國內支持農業生產的必然選擇。WTO農業協議規定：政府執行某項農業計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來，沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用，對生產的影響很小的支持措施，以及不具有給生產者提供價格支持作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”政策，屬于該類政策的補貼被認為是綠色補貼，可免除削減義務。其中包括了由公共基金或財政開支所提供的一般性農業生產服務。一是農業科學研究，如環境項目研究和特定農產品研究；二是病蟲害控制，包括一般性控制和針對具體產品的控制，例如，自然災害的預報服務、檢疫和抗災行動等；三是農業科技人員和生產操作培訓，包括建設培訓教育設施；四是技術推廣和咨詢服務，如向生產者和加工者提供生產技術、傳播信息和研究成果等；五是檢驗服務，包括一般性檢驗和出于衛生、安全、分類或標準的目的而對特定農產品進行的檢驗；六是市場促銷服務，如提供市場信息和營銷咨詢及承擔促銷策劃等，但這類支持不能導致本國產品對他國(地區)產品進行低價競爭；七是農業基礎設施建設，如電網、道路、市場、港口、供水、防洪、排水及環保項目的建設等，但這類支持措施的資金支出只能用于基礎設施工程項我國作為WTO成員國之一，應該自覺履行WTO農業協議中國內支農政策。按照“綠箱”政策，在取消農業稅條件下，政府應利用公共基金或財政開支提供一般性農業生產服務，增加農村公共產品供給，為農業生產創造良好的條件。所以，機遇與挑戰并存，機遇與威脅共生。取消農業稅給農村公共產品供給帶來機改革開以來，家庭聯產承包責任制的普遍推行導致了人民公社的最終瓦解。我國從1982起開始撤銷人民公社，建立鄉(鎮)和村民委員會，并相應建立了鄉(鎮)財政，農業基本經營單位和核算單位的變化帶來了農村公共分配秩序和分配關系的變革，并進而要求對農村公共產品供給體制做出相應的調整。一方面，由于家庭經營制度變遷發生在我國社會出現重大轉折的歷史時期，既缺乏系統的理論準備和制度設計，也不是自上而下有組織、有計劃的實施，這就決定了制度本身的不完善性和發展變遷的長期性。家庭經營自下而上的制度變遷并不能給諸如農業基礎設施、農業技術推廣以及農村公益事業等公共產品供給提供有效的制度安排，致使農村缺乏有效的公共產品供給機制。另一方面，我國農村實行家庭聯產承包責任制以后，農民已不再純粹是集體經濟組織內的生產者，而是相對獨立的農業生產者，家庭成為農村生產經營的主要形式。這種分散的組織形式，決定了農民生產經營活動對農村公共產品的強烈依賴。尤其農業是自然風險和市場風險相互交織的弱勢產業，農民是一群難以抵御各種風險的弱勢群體，農村、農業為了緩和農村公共產品供求矛盾，解決農村公共產品供給不足問題，我國政府在投資不足的情況下，不得不授予鄉鎮政府，通過收費來彌補農村公共產品供按照政府有關政策，鄉(鎮)政府可以就教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、道路建設五項公共事業所需費用在全鄉(鎮)“統籌”，以解決農村教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、道路建設等費用支出；村委會可以向農民收取三項“提留”，即公積金、公益金和管理費。其中，公積金主要用于修建農田水利設施、購置農用固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養、困難戶的補助以及然而，農村實行“三提留”、“五統籌”政策存在許多問題：一是加重了農民的負擔。基礎教育、計劃生育是基本國策，是為了全國人民的共同利益，是純公共產品；又如民兵訓練屬于國防事業的組成部分，屬于純公共產品，是中央政府之事，中央財政之務，然而卻下放給鄉鎮。鄉鎮政府在財力有限的情況下，向農民伸手，使農民負擔加重。從1993年到1999年，全國“三提留、五統籌”費用由380億元增至729.7億元，年均增長13.9%，每個農村勞動力承擔的義務工和積累工由1994年人均16.4個上升到1999年人均18.0個6；二是導致農村亂集資、亂攤派、亂收費現象泛濫。由于制度外籌資方式不規范，為任意開征新的收費項目提供了可能。有的地方收費項目少則有十幾種，多則百余項，還有一些地方非法運用司法手段收費，強迫農民借款、貸款繳納稅費、集資費，向農民轉嫁債務；三是制度外籌資實行的是“自上而下”的決策機制，缺乏繳費者的制為了規范農村稅費制度，理順國家、集體、農民三者之間的分配關系，取締農村亂收費現象，從根本上減輕農民負擔，保護農民利益，保護和發展農村生產力，鞏固農村基層政權，促進農村經濟發展和社會穩定，我國政府自2000年開始，先后在安徽、江蘇等省市進行農村稅費改革試點，并在此基礎上按照“積極2004年，我國財政收入達到26396.47億元，非農產業稅占國家財政收入的比重高達99.1%2。為此，2005年我國政府做出了在全國取消農業稅的重大決策。這一政策的出臺，徹底減輕了農民的負擔，為農民創設一個公平合理的競爭環境，極大地調動了農民從事農業生產的積極性，有助于構建和諧社會，建設社會主義新農村。但是，伴隨著取消農業稅政策的實施，農村鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農村公共產品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內不可能承擔農村公共產品供給的全部投入。所以，(一)目前，學術界對農村公共產品解釋觀點各異。博采眾長，筆者認為，農村公共產品是相對于農村私人產品而言的，用于滿足社會公共需要的產品，主要包括農村純公共產品(也可以稱為全國性的公共產品)和準公共產品(也可以稱為地區性的公共產品)農村純公共產品是指在消費過程中體現了完全非競爭性和非排他性的產品。根據公共經濟學理論，政府的主要職責是向全體社會成員提供純公共產品9。就農村而言，政府提供的公共產品主要有：農村基層政府行政服務，農業發展戰略研究，農村環境保護，農業發展綜合規劃及信息系統，農業基礎科學研究，大對于農村準公共產品，由于受益范圍涉及某個地區，可以由該地區政府、村民自治組織或村民提供，主要包括：本區域內農業基礎性及社會效益較顯著的項目的投資與管理，地區性的農業病蟲害防治、農村水利灌溉系統、農田改造、農村高中教育和職業教育、農村醫療、農村道路建設、鄉村電網建設、農技推廣、對于跨地區的農村公共產品可由中央政府和地方政府共同承擔的方式組織實施，主要包括：一些跨地區的公共項目和工程，如跨經濟協作區的水利投資、(二)向農村提供純公共產品，是政府責無旁貸的責任和歷史使命，加大對農村的財政投入，支持農村基礎設施和社會公共事業建設，是增加農村公共產品數量的第一，政府應繼續加大國民收入再分配向農村傾斜力度。2000-2003年，國家財政支農支出由1231.54億元增加到1754.15億元2，表明國家財政支農支出有了較大幅度的增長。然而，國家財政支農支出仍然低于財政收入的增長。因此，加大國家財政對農業的投入力度，提高政府財政支農支出的增長幅度，從而第二，優化支農結構。在政府財政支農支出總量大幅度增長的前提下，按照社會主義市場經濟的要求，遵循WTO規則，根據農村公共產品需求輕重緩急程度，整合財政支農資金，調整和優化財政支農結構，提高財政支農資金的使用效率。政府應加大對農村基礎設施的投入，為農業生產和農民生活創造良好的環境；支持農田水利基本建設，加快現有大中型灌區水利設施的修復和完善；支持發展節水農業，努力擴大農田有效灌溉面積；支持農村生態環境保護建設；支持農業科學技術推廣；支持農村教育，普及九年制義務教育；大力推行新型農村合作醫療第三，建立規范的轉移支付制度。取消農業稅之后，鄉鎮政府的財政收入勢必減少。為了確保基層組織的正常運轉和農村公共事業的發展，建立與完善規范的轉移支付制度尤為重要。建立規范的轉移支付制度，即包括中央對地方的轉移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉移支付。因此，各級政府應根據不同地區人口、經濟、政治、社會文化和自然條件等因素，確定不同的財政轉移支付標準，避免財政轉移支付中的