銀行管理論文-中國信用再擔保制度研究一、我國信用擔保政策環(huán)境與實踐情況（一）擔保行為的出現(xiàn)。1979年和1983年，國務院分別批轉(zhuǎn)國家計委和中國人民銀行的報告，從此，中國結(jié)束國家計劃資金統(tǒng)包國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資和流動資金的歷史，開始逐步實施“撥改貸”。1981年，五屆人大四次會議通過經(jīng)濟合同法，其中第15條對擔保的規(guī)定是：經(jīng)濟合同當事人一方要求保證的，可由保證單位擔保。保證單位是保證人一方履行合同的關系人。從此，在體制調(diào)整和法律保護下，擔保作為一種行為開始進入中國的經(jīng)濟生活。但是，此時的擔保行為局限于計劃經(jīng)濟體制下上級主管部門和關聯(lián)企業(yè)提供的擔保。由于當時國有企業(yè)改革尚未到位，特別是政企不分，為了幫助下屬企業(yè)獲得銀行貸款或其他融資，企業(yè)的上級主管部門不得不承擔擔保責任，以至出現(xiàn)了重慶的一家大型國有紡織企業(yè)破產(chǎn)，法院強制查封市紡織局要求承擔擔保責任代為償債的事件。針對上述情況，國務院專門下發(fā)文件要求各級政府部門一律不得為企業(yè)經(jīng)營行為進行擔保。為此，國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)技術改造貸款難問題又成為一個突出問題。（二）擔保機構的出現(xiàn)。為了解決國家行政機構不能為企業(yè)經(jīng)營活動提供擔保問題，幫助企業(yè)獲得技術改造貸款和日常經(jīng)營活動必需的流動資金貸款，1993年前后，在重慶、上海、北京等地出現(xiàn)了專門為企業(yè)提供流動資金貸款擔保服務的獨立擔保機構，1994年初，財政部與原國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合組建了專門為國有企業(yè)技術改造提供貸款擔保服務的中國經(jīng)濟技術擔保公司。1993年，八屆人大三次會議通過經(jīng)濟合同法修正案，修改后的第15條對擔保的規(guī)定是：經(jīng)濟合同當事人一方要求保證的，可由保證人擔保。被保證的當事人不履行合同的，由保證人履行或者承擔連帶責任。1995年，八屆人大常委會第十四次會議通過擔保法，對擔保的規(guī)定是：在借貸、買賣、貨物運輸、加工承攬等經(jīng)濟活動中，債權人需要以擔保方式保障其債權實現(xiàn)的，可以依照本法規(guī)定設定擔保。從此，包括獨立擔保機構在內(nèi)的各類擔保行為有了專門的法律保護。但是，擔保法又規(guī)定：擔保合同是主合同的從合同；同時又規(guī)定：擔保合同另有約定的，按照約定。截至1998年底，全國登記注冊為不同形式的擔保機構約有近十家，其主要擔保服務范圍有國有企業(yè)的技術改造貸款擔保，個體私人企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等中小企業(yè)貸款擔保等。此時的擔保行為已成為平等主體地位下的市場交易活動的保證措施，并且，擔保行為開始成為法律允許的獨立擔保機構從事的一種主營業(yè)務。（三）擔保產(chǎn)業(yè)的形成。1998年以來，為緩解經(jīng)濟活動中的融資難、貸款難特別是擔保難問題，中國人民銀行開始推動貸款擔保，財政部推動融資擔保，原國家經(jīng)貿(mào)委推動中小企業(yè)擔保，建設部推動住房置業(yè)擔保并分別下發(fā)了一系列政策性文件。在政府部門的大力推動下，各類擔保機構在分擔銀行信貸風險，緩解企業(yè)和個人貸款難、融資難方面的作用日益顯現(xiàn)。在2000年國務院辦公廳59號文件、2003年國務院18號文件和2002年頒布的中小企業(yè)促進法等法律和政策的促進下，中國務類擔保機構得到了快速發(fā)展。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計調(diào)查，截至2002年底，我國共建立各類擔保機構848家，可運用的擔保資金總額為242億元，其中注冊資金為184億元，共為28717家企業(yè)提，供了51983筆貸款擔保服務，累計擔保金額598.2億元。另據(jù)建設部統(tǒng)計，截至2002年底，全國各地共有住房置業(yè)擔保機構七十多家，為近三十萬個家庭住房貸款提供了擔保，擔保金額236億元。至此，經(jīng)過10年的擔保實踐，中國已由十幾個擔保機構發(fā)展成為擁有近千家各類擔保機構的一個新興的擔保產(chǎn)業(yè)，并成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定不可或缺的重要力量與制度保障；中國的信用擔保產(chǎn)業(yè)初步形成“一體、兩翼、三層”的信用擔保體系（一體是指政策性信用擔保為主體，兩翼是指民間投資的商業(yè)擔保與互助擔保，三層是指依托城市的各類擔保和在省域擔保，僅缺全國再擔保機構）。特別是中小企業(yè)促進法等法律的出臺，從國家法律層面為獨立擔保機構確定了法律地位。（四）擔保體系的完善。各類擔保機構的快速成長特別是省、市、縣信用擔保體系的逐步完善，為地方經(jīng)濟發(fā)展，特別是在緩解私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等中小企業(yè)和城鄉(xiāng)居民住房貸款難等方面發(fā)揮了重要作用；但是，由于缺乏全國性再擔保機構，不僅單個擔保機構的擔保能力嚴重受限，而且也造成擔保機構與協(xié)作銀行處于不平等的合作關系，所以，在各地擔保實踐中，許多擔保機構不僅放大倍數(shù)低于2，而且還要承擔100的連帶保證責任。出現(xiàn)上述情況的原因，一是擔保機構自身信用能力缺乏保證，二是銀行無法控制擔保機構的實際擔保能力（因為一個擔保機構實際為多個銀行的客戶提供擔保），感到自身的擔保貸款可能形成實際上的空懸。為此，不僅許多擔保機構呼吁要求盡快建立全國再擔保機構，而且，許多學者和政府主管部門也積極推動工作。為此，在2000年9月已經(jīng)開始起步的探討組建政策性國家中小企業(yè)再擔保機構的基礎上，根據(jù)中國加入WTO之后的新形勢和中央政府加快自身機構改革與轉(zhuǎn)變職能的要求，將工作思路調(diào)整為組建民間投資的市場化、股份制、綜合性的全國性信用再擔保機構。2002年8月，原國家經(jīng)貿(mào)委負責全國信用擔保體系設計和組織實施的部門負責人，也是原全國信用與擔保課題研究的負責人，“下?！钡街袊畲蟮娜珖孕庞霉芾砉竟ぷ?，并擔負起聯(lián)合全國性行業(yè)協(xié)會、信用管理機構和各類擔保機構，共同發(fā)起籌備組建民間投資的市場化、股份制、綜合性的全國性信用再擔保機構中國信用再擔保股份有限公司的任務。2003年6月，在有關部委和行業(yè)協(xié)會的支持下，中國誠信信用管理有限公司與中國最具成長性的擔保機構、技術支持機構共同發(fā)起了中國信用再擔保股份公司的籌備組建工作。二、中國信用擔保理論研究的三個階段和中國再擔保制度的提出（一）理論研究的最大收獲。在第一、第二階段課題研究和各界有志于信用擔保事業(yè)的人士的研究與實踐下，中國信用擔保體系的理論框架基本形成。這些課題研究和理論探討取得了如下收獲：1.形成和完善了以“一體兩翼三層”為主要特征的中國信用擔保體系的理論和政策框架。2.在理論與實踐基礎上出臺的中小企業(yè)促進法賦予了獨立擔保機構的法律地位，填補了擔保法沒有解決的中國擔保業(yè)的法律空白。3.理論與政策指導下的中國信用擔保實踐，1998年以前，以中國投資擔保公司為代表的全國僅有的幾個擔保公司，發(fā)展到2002年底；以中小企業(yè)擔保和住房置業(yè)擔保為代表的全國上千個擔保機構，實現(xiàn)了中國擔保由擔保機構向擔保產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。4.在借鑒國外經(jīng)驗和立足中國實際基礎上形成的再擔保制度和信用擔保體系，特別是大規(guī)模的基層擔保機構的實踐，奠定了中國在世界擔保業(yè)中的地位。5.逐步形成的信用擔保體系在亞洲金融危機之后的中國，實質(zhì)上發(fā)揮了銀行貸款保險、投資責任保險、履約責任保險等重要作用，在一定程度上成為中國金融風險的工種控制機制。（二）理論研究的三個階段。經(jīng)歷了重點探索單一擔保問題、綜合解決信用環(huán)境問題、全面完善信用擔保體系問題等三個階段。目前，蓬勃興起的社會信用建設問題，實際上是研究擔保問題中產(chǎn)生的一個具有完善市場經(jīng)濟體系和重塑社會關系的重要的“副產(chǎn)品”。1.起步階段（19922000年）：重點探索單一擔保問題。結(jié)合資金效益、優(yōu)化資本結(jié)構等工作，研究撥改貸之后不同規(guī)模企業(yè)的融資渠道和方式問題，開始關注單，企業(yè)的擔保問題，并對東北、西南地區(qū)進行了案例調(diào)查。1四8年提出建立信用擔保體系和全國再擔保制度問題，1999年6月印發(fā)關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見（540號），2000年8月國務院辦公廳59號要求加快建立信用擔保體系并肯定了一體兩翼三層的工作思路，允許探索組建國家信用再擔保機構。2.擴展階段（2000-2002年）：綜合解決信用環(huán)境問題。結(jié)合信用擔保、社區(qū)發(fā)展、融資體系等工作，研究如何實現(xiàn)提升企業(yè)信用能力與營造信用環(huán)境的結(jié)合問題。連續(xù)4次考察美國、加拿大、日本等國家的政策與實踐情況，提出了社區(qū)、融資、擔保、信用的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，在深入再擔保研究的同時，啟動了社區(qū)發(fā)展中合作研究項目、社會信用體系建設課題等研究工作，并進行了組建全國性征信機構的實際案例操作。2001年印發(fā)關于建立全國信用擔保體系有關問題的通知和10部委關于加強信用管理的通知，2002年6月中小企業(yè)促進法頒布并要求縣級以上政府均要推動信用擔保體系建設。3.深入階段（2003年起步）：全面完善信用擔保體系問題。結(jié)合政府加快建立社會信用體系和完善信用擔保體系的精神，在有關部委和全國性行業(yè)協(xié)會的支持下，聯(lián)合國內(nèi)知名的信用管理機構、信用擔保機構、技術支持機構和海內(nèi)外志同道合的戰(zhàn)略投資者組成課題組和籌備組，對二十多個省市的擔保機構進行了實地考察，達成了聯(lián)合組建全國性和綜合性的再擔保機構的共識，形成了初步方案和商業(yè)計劃書，2003年6月進入實質(zhì)性籌備和重組工作。期間，得到國務院有關部委、全國人大、研究機構等方面領導和專家的大力支持。10年的課題研究、政策調(diào)研和實踐探索以及近四年的前期準備，為中國信用再擔保股份有限公司的組建和運營奠定了重要基礎；擔保機構從無到有并形成了一千多家機構和近萬人的專業(yè)隊伍，不僅為全國再擔保機構的組建創(chuàng)造了條件，為再擔保業(yè)務提供了廣闊的市場需求，特別是企業(yè)發(fā)債政策的解凍、資產(chǎn)證券化的實施等中國資本市場的全面啟動，對再擔保的需求也是前景無限。（三）中國信用再擔保制度的提出。1.制度的提出。許多國內(nèi)外專家學者在不同場合的研討會和交流活動中均充分肯定了中國信用擔保體系的實踐，加拿大研究信用擔保問題的專家明確肯定再擔保制度的提出是一種創(chuàng)新?？梢灾v，再擔保在中國是首次提出，中國再擔保是世界首創(chuàng)。中國信用擔保體系和再擔保制度的提出，是在1998年9月開始起草的扶持中小企業(yè)政策研究中，由時任國家經(jīng)貿(mào)委改革與發(fā)展處副處長的陳洪雋提出，第一次提交專家公開討論是在1998年11月20日由財政部中國財經(jīng)報和經(jīng)濟科學出版社在北京科技會堂聯(lián)合召開的“財政政策研討會”上。實際上，中國信用擔保體系和再擔保制度思路的萌芽是起源于1992年國務院經(jīng)貿(mào)辦企業(yè)局的滾動研究（企業(yè)債務負擔和財會制度改革）和1996年抓大放小的工作思路，核心就是如何通過分擔金融風險來間接解決弱勢群體（由困難的國有企業(yè)到私營企業(yè)）的融資難問題。2.制度的理論與實踐基礎。再擔保思路的經(jīng)驗來自于對美國、加拿大、日本等實踐的考察，特別是加拿大專家推動兩國之間的擔保理論與實踐的廣泛交流與合作，不僅使中國的實踐借鑒了加拿大的經(jīng)驗，也通過加拿大專家的介紹了解了世界各國信用擔保體系發(fā)展的總體情況。再擔保思路的理論來自于對再保險、再貸款等類似金融理論的借鑒。與再保險相似之處是：再擔保是指特定的再擔保機構為各類擔保機構提供保證的行為，再擔保機構不與擔保機構的被擔保人（企業(yè)或個人）發(fā)生關系，也不向其收取任何費用。與再貸款相似之處是：再擔保機構向各類擔保機構提供保證，并要求擔保機構按照約定比例交存風險保證金。所以，全國性信用再擔保機構實質(zhì)上是以企業(yè)法人資格和一般保證方式為擔保機構提供獨立保證的特殊保證人，以經(jīng)濟手段間接地承擔了規(guī)范擔保機構行為和完善擔保體系的重要責任。再擔保思路的模式來自于理論與實踐思考后的對中國未來經(jīng)濟發(fā)展的客觀判斷和預測。目前中國的擔保產(chǎn)業(yè)處于一種兩難狀態(tài)：一是幾十年經(jīng)濟建設的歷史經(jīng)驗與沉痛教訓，特別是加入WTO和政府職能的轉(zhuǎn)變，決定了中國在一個激烈競爭和充滿風險的市場領域內(nèi)，不可能成立一家“一統(tǒng)天下”的全國性擔保集團公司，也不可能將已在市場成長起來的各類擔保機構合并成為一個公司；二是已近千家的各類擔保公司實際上處于政府無力（也無手段）監(jiān)管、擔保行為無人控制的“一攤散沙”的混亂狀態(tài)，銀行和投資者對擔保機構的實際擔保能力的了解和把握實際上處于失控狀態(tài)。1998年超前提出的信用再擔保制度的設想被實踐證明是一種行之有效和必不可少的規(guī)范擔保行為和控制擔保風險的制度安排。3.理論轉(zhuǎn)化為政策與實踐的情況。1998年9月，課題研究首次提出建立中國信用擔保體系問題并提出了全國再擔保機構的設想，其主體框架就是“一體、兩翼、三層”的構想（一體是指政策性信用擔保為主體，兩翼是指民間投資的商業(yè)擔保與互助擔保，三層是指依托城市的各類擔保和在省域及全國范圍內(nèi)的再擔保）。上述構想提出后，得到了參加1999年2月在濟南召開的全國擔保工作座談會全體與會代表的認同，在廣泛征求了財政部、中國人民銀行、科技部、外經(jīng)貿(mào)部、中國保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等部委以及各個商業(yè)銀行和有關研究機構的意見之后，得到國務院的肯定并成為2000年國務院辦公廳59號文件的核心內(nèi)容：各級政府和有關部門要加快建立中央、省、地（市）信用擔保體系。要選擇若干具備條件的省、自治區(qū)、直轄市進行擔保與再擔保試點，探索組建國家信用再擔保機構，為擔保機構提供再擔保服務。在政策上，已經(jīng)由1999年初的一個司級的文件初稿在四年內(nèi)逐步上升為部委文件