政治其它相關論文-大城市地區的政府組織因為大城市地區不是法律上的實體，“大城市政府問題”這一隱喻常常用來概括要發生的困難的特色。從這一視點出發，大城市地區的人民沒有總體的政府機構來直接解決他們所共同面對的一系列的問題。聯邦和州政府機構、縣、市和特別區等各種各樣的機構治理著大城市地區的公共事務。這一觀點假定大城市地區政治單位的多樣化實際上是一種病態的現象。它斷定政府太多，而不是政府不足。其病癥是“職能重復”和“交疊管轄”。認為自主的政府單位，為了自己的利益活動，沒有能力解決廣闊大城市社群的各種各樣的問題。大城市的政治格局是“百衲布式的”，其組織是“有組織的混亂”。改革的方案是把大城市地區重組進更大的單位，提供一個“總體的大城市框架”，來集中各種各樣的政府功能。認為只有一個主導決策中心的政治體制是大城市政府的理想模式?！熬奕藝?Gargantua)就是其名字。每個地方政府單位獨立行動，不顧及大城市地區其他公共利益，這一假設只有有限的效力?？梢园汛蟪鞘械貐^具有多種政治管轄單位的傳統治理模式看作是“多中心的政治體制”，這更為適當?！岸嘀行摹币馕吨S多決策中心，它們在形式上是相互獨立的。無論它們是真的獨立運作，或者構成了一個相互依賴的關系體系，這是一個特定情況下的經驗問題。它們相互之間通過競爭性的關系考慮對方，開展多種契約性的和合作性的事務，或者利用中央的機制來解決沖突，在這種程度上，大城市地區多個政治管轄單位可以以連續的方式運作，其互動行為的模式是一致的，并且是可預見的。如果是這樣，那么它們就可以說成是作為一個“體系”運作的。把大城市地區的政府看成是多中心政治體制的研究應該優先于任何把它看成是病態的判斷。對大城市社群許多公共問題處理方面的績效作出任何合理的判斷之前，應先分析該體制的結構和行為。大城市地區如何被治理，對此進行更好的分析能夠導致更為適當的重組和改革措施。本文是一個初步的努力，旨在探索多中心政治體制在治理大城市地區方面的若干潛力。我們把大城市地區治理的“事務”看成是提供“公益物品與服務”。論文的第一部分將考查這些公益物品和服務的特殊性質。然后我們將轉向分析提供它們的公共組織之構造范圍的問題。這一討論與大城市地區任何政治結構的分析相關。接著，簡短地討論巨人國公共組織的問題。最后，尤其是根據洛杉磯大城市地區的經驗分析多中心政治體制的組織模式。第一節公益物品與服務性質本節將考查某些物品和服務由公共供給而不是由私人供給的條件。區別這些條件的三個觀點頗有益處：(1)公益物品源于控制間接后果、外部效應或者溢出效應的努力；(2)要提供公益物品是因為某些物品和服務是不可分的；(3)公益物品構成了社群事務所偏好狀態的維持。一、控制間接后果若干年前，約翰杜威這樣界定了公與私之間的區別：“私與公之間界線劃定的基礎是某些事實的程度和范圍如此重要需要控制，無論通過約束還是通過鼓勵”(Dewey,1927:15)，這已成為傳統的標準。交易的間接后果影響非直接相關的其他人，這也可以說成是“外部效應”或者“溢出效應”。這些間接受到影響的人被看作是即時交易之外的。某些外部效應具有有利的或者有益的性質；其他則是不利的或者有害的。有利的外部效應常常為創設它們的經濟單位重新取得。比如，一個大規模超市的建設者，可能對附近的雜貨店產生外部效應。如果超市的建設者也控制著附近的土地，他就能夠通過提高租金或者通過兩個企業的共同所有權來抓住對雜貨店產生的外部效應。從建設者的角度來看，他已經把外部效應“內部化”了(KrutillaandEckstein,1958:69ff)。在有利的外部效應不能為私人當事人內部化的情況下，就可能缺少充分的機制，可能就要呼吁公共機構來提供一種物品或者服務。私人擁有的公園，即使收取入門費，也不能抵消成本。如果更好的鄰里生活環境這一外部效應的價值能夠計算成美元，這樣的公園就可能是有利可圖的。不利的溢出效應或者外部效應是另外一回事。提煉廠排煙霧，它的管理者很少有積極性安裝昂貴的設備來清除煙霧。外部不經濟的控制或者內部化往往落在公共機構身上。因此，政府的功能就是使外部效應(積極的或者消極的)內部化，因為對于某些物品，生產者和消費者不能或者不愿意為自己使其外部效應內部化，這一內部化的進程就是“公益物品”。并不是所有的公益物品都是同等規模的。規模包括外部效應的地理范圍以及集中度或者嚴重程度兩個方面。一個游戲場所對鄰近地區產生外部效應，而國防活動則對整個國家有利，并對國外的許多人產生影響。因此，每一個公益物品都涉及到某種“公共性”。就如約翰杜威所闡述的定義所說，“公共是所有這些人構成的，他們受到交易之間接后果的影響到這一地步，極其有必要使這些結果的提供得以系統化”(Dewey,1927:15-16)。公共的概念對于后文探討公共組織適當規模標準的討論是重要的。二、可分性經濟學家所普遍使用的標準，公益物品和服務以及相應的大城市地區的政府功能可以與私益物品區別開來。一個私益物品必須是“可分的”，即它作為商品或者服務，是易于分割的，以備在私人市場購買和出售。那些不為私益物品付費的人就能夠被排除在外，不能享受其收益。經濟學家把這一觀念概括為“排他性原則”(Musgrave,1959,尤其是第1章)。與杜威概括公益物品之性質的路子相反，排他性原則著重于在實踐上不能排除某些人受益。比如，國防不由私人企業提供，因為原因之一是不付錢的公民也依然能夠享受其收益。進而言之，如果公民假定其他人會付費，從而低估了其對國防的偏好，沒有建防空洞，結果就是國防得不到適當的供給。多數城市的公益物品如消防和治安或者消除空氣污染，也不是可分的；它們也不可能只向愿意付費的個人出售(Tiebout,1956)。這表明這兩個問題要由公共組織來解決。首先，私益物品由于易可分，因而可以度量和量化。相反，公益物品一般是不能如此度量的。如果警察力量規模越大，產出大概就會增加。但是到底多少好，卻沒有一個準確的答案。進而言之，當生產要素能夠以可量度的產出單位得以量化時，生產過程才能夠得到比較嚴格的控制。比較合理的定價政策也是可能的。有了可量化的投入和產出數據，任何生產過程都能夠得到分析，不同生產模式的績效也就能夠進行比較以鑒別其效率。因此，理性控制公益物品和服務生產和供給所依靠的因素之一是發展有效的衡量標準；這就牽涉到了共同成本的配置和共同收益的分配問題。第二個密切相關的問題是如何評估不直接付費就能夠受益的人的成本。只有課稅權的公共機構才能努力在各種受益人之間分配公益物品的成本。下文討論的政治代表的規模標準考慮到公益物品和私益物品的這一區別如何影響公共機構的組織。三、維持社群所偏好的事務狀態排他性原則提供了一個標準，來把大多數公益物品與私益物品區別開來，但并不如通常所認為的，厘清或者說明了確定公共服務經濟中組織模式的條件。然而，通過把公益物品看成是“維持社群事務所偏好狀態”，我們就可以修改可分性的概念，它就既適于某種衡量和量化，并且也因此而更有助于厘清大城市地區公共服務組織的標準。這一修改就是把排他性原則從單個的消費者擴展到制定范圍內某個領域的所有居住者。小規模運作的家庭戶供熱系統要衡量其投入量比較容易，就此能夠說明這一概念。它所維持的家庭戶的溫度對于家庭來說是共同的收益，家庭規模的邊際變化對于這一家庭公益物品的維持成本沒有實質性的效應。由于對于家庭有益的物品是有效地局限于家庭的，外部的人被排除在外，對于他們來說也沒有實質性的溢出效應或者外部效應。家庭物品在較大的社群中不是一個公益物品。因此，在大多數社群中，家庭供熱被看作是一種私益物品。類似地，在居民小區范圍或者社群范圍內的一個公益物品在適當的范圍里也可以看作是“可分的”，這樣在這一范圍之外的其他人可以排除在外，不能使用。以此方式，比如在紐約城附近的某些社群里，停車場和海灘的運用嚴格地限于本地居民，他們的稅大概維持了這些娛樂設施。無論那里，這都是可行的，把家庭類比為一個具有特定溫度的生活環境的“包”，這可以普遍化，并應用于在特定的地方政府邊界范圍內所欲的事務狀態的維持。就如溫度和供熱成本是能夠衡量的，同樣也可能開發直接或者接近的衡量標準，來衡量給定社群事務狀態下許多公益物品和服務的生產，以及提供它們的成本。比如，空氣污染清潔項目可以通過在空氣樣本中發現的一系列污染物的量來加以衡量。給定清潔空氣的成本，就可以說明某些所偏好的容忍水平。同樣，任何社群都有“潛在的火災損失”，其量為如果沒有消防品供給所可能遭受的損失。然后，這一潛在的損失與實際火災損失之間的差異就是消防服務的產出或者“生產”，凈火災損失可以表述為該社群與火災相關的“事務狀態”。當然，消防不可能消除火災損失，而只能減少火災損失。任何徹底消除的努力很可能如此昂貴，以致于成本大大高于收益。“所偏好的”事務狀態是一種最優水平的績效，在此收益高于成本。因此，社群消防部門的供給作為一種公益物品，可以被看作是為該社群維持所偏好的消防事務狀態，其收益通常也可限于其居民。警察保護也可以同樣的方式來對待。比如，交通巡邏警使交通流量最優化，從而減少財產損失和人身傷害。即使完全的控制是可能的，成本也會如此之大，所偏好的警察保護事務狀態反而會較差勁。然而，必須承認，警察保護和許多其他公共服務與垃圾收集或者空氣污染減少相比，績效水平或者經所得比較難于衡量或量化。近似的衡量手段，諸如每個月或者每千人每年不同類型出擊行動的總體逮捕量沒有多少意義，除非考慮該社群所存在的各種條件。由于缺少較好的衡量指標，決策者往往被迫假定所偏好的事務狀態被界定為對于公共服務需求與來自納稅人的抱怨之間的平衡。盡管公益物品的產出可能是不能分的，但這并不意味著其實質上的投入不可能進行。滅蚊藥噴灑所產生的所偏好的事務狀態是為整個社群所共享的，而噴灑的供給和設備是可以分割的。這就是說，滅蚊藥噴灑能夠通過與公共機構簽約的私商來生產。這說明了一個重要的關鍵，公益物品和服務的生產有必要與公共付費的提供區別開來。政府提供不必介入公共生產，實際上，從原始材料到制成品的某個階段上，每種公益物品都天然地具有私人淵源。因此，一個公共機構通過與私人企業的契約安排，或者與其他公共機構的契約安排，能夠為地方社群提供公共服務，而不用親自介入生產事務。當所欲的績效水平或者凈收益能夠為可衡量的指標說明時，就可以引入嚴格的要素來保證對公益物品生產進行實質性的控制，即使生產本身是獨立的機構或者企業的功能。生產者能夠負責使事務狀態維持在特定的容忍限度內，負責提供服務的機構能夠確定適當的績效。公共服務經濟中績效水平的衡量和量化的發展，其結果就是允許在公益物品和服務的生產和提供的組織模式方面允許更大量的靈活性。如果杜威的定義得以擴展，以包含一般的“事物”，而不限于行為者的“行為”或者他們之間的“交易”，那么他的觀點與作為維持所偏好的事務狀態的公益物品的概念是一致的(Dewey,1927:4-5)。公共控制尋求使這些事物內部化，人們認為這些事物的結果會直接或者間接地損害社群內的各個方面，內部化的方式是約束負面的結果，促進有利的結果。最后，這一分析表明，在人類經驗的世界中，私益物品與公益物品截然不同。特定物品的技術性質部分地影響其分化或者可分性的程度，這構成了這些物品的分配和利用的特色。蔬菜和風景不可能以同樣的方式操作。無論公共管制的程度如何，許多私益物品有溢出效應，由其他社群成員來承擔部分收益和成本。在所有巨大的社群中，大多數人在哲學上接受了社群巨大所帶來的某些成本，如空氣污染、交通擁擠、噪音以及各種各樣的不舒適，其依據是這一假設，這些都是居住在大城市所引起之收益的必然的