政治其它相關(guān)論文-再審檢察建議的現(xiàn)實(shí)困境和突圍之路論文關(guān)鍵詞：民事行政檢察監(jiān)督再審建議論文摘要：再審檢察建議作為民行檢察監(jiān)督的重要方式，實(shí)行了民行案件同級(jí)監(jiān)督，減少了訴訟環(huán)節(jié)，降低了訴訟成本，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。但實(shí)踐中，再審檢察建議存在法律地位不明確、監(jiān)督機(jī)制不完備、操作程序不規(guī)范等諸多問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確檢察建議的法律地位、制定完善的監(jiān)督制約措施、規(guī)范文書(shū)制作和操作程序等措施，更好地發(fā)揮再審檢察建議的功能作用。再審檢察建議是指人民檢察院在民事行政檢察監(jiān)督中，認(rèn)為人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事行政判決、裁定或調(diào)解確有錯(cuò)誤，以發(fā)出再審檢察建議書(shū)的方式向人民法院提出監(jiān)督意見(jiàn)，從而啟動(dòng)人民法院再審程序的一種監(jiān)督方式。作為一種非法定的啟動(dòng)民事行政案件再審程序的訴訟監(jiān)督途徑，再審檢察建議賦予了基層檢察院“準(zhǔn)抗訴權(quán)”，實(shí)現(xiàn)了民行案件同級(jí)監(jiān)督，有效緩解了由于基層檢察院無(wú)抗訴權(quán)而導(dǎo)致的“倒三角”矛盾，減少了訴訟環(huán)節(jié)，降低了訴訟成本，提高了訴訟效率。一、再審檢察建議適用的現(xiàn)實(shí)困境(一)法律地位不明確。法律效力難保證。我國(guó)的民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院有權(quán)通過(guò)抗訴的方式對(duì)民事審判、行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，但均未對(duì)再審檢察建議的法律地位作出明確的規(guī)定。再審檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事行政申訴案件再審程序的一種方式，除民事訴訟法第14條、行政訴訟法第10條對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事、行政審判訴訟監(jiān)督的原則規(guī)定，目前只在人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則中得到了確認(rèn)，因此其只是一種檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦理民行案件的方式。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判和行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督范圍由最高人民法院通過(guò)司法解釋予以層層限制，因此法院系統(tǒng)普遍認(rèn)為再審檢察建議也就不具備相應(yīng)的法律效力和強(qiáng)制約束力。法院方面在接到再審檢察建議后，往往消極對(duì)待，敷衍了事，將再審檢察建議當(dāng)作一般的民事行政申訴，甚至將檢察建議視同來(lái)信來(lái)訪。這一問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下四個(gè)現(xiàn)象：現(xiàn)象一：再審檢察建議必須依賴與法院方面協(xié)調(diào)關(guān)系來(lái)保證工作的順利開(kāi)展。人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則第47條規(guī)定，適用檢察建議啟動(dòng)民行再審程序必須取得法院同意，這就導(dǎo)致再審檢察建議工作的順利開(kāi)展必須依賴于與法院方面協(xié)調(diào)好關(guān)系。筆者所在基層檢察院早于2002年即與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ憾啻螀f(xié)商再審檢察建議相關(guān)事宜，并將檢察機(jī)關(guān)要建議再審的案件規(guī)定為爭(zhēng)議標(biāo)的不大的、意見(jiàn)能達(dá)成一致的、違反法定程序的等6個(gè)方面的內(nèi)容確定下來(lái)，形成了關(guān)于加強(qiáng)民行檢察建議協(xié)調(diào)配合的會(huì)議紀(jì)要供當(dāng)?shù)貦z、法兩家民行訴訟監(jiān)督工作遵照?qǐng)?zhí)行。會(huì)議紀(jì)要得到了上級(jí)檢察院的肯定，被最高人民檢察院轉(zhuǎn)發(fā)。該年度我院向同級(jí)法院發(fā)出再審檢察建議8件，全部改判，取得了良好的法制效果和社會(huì)效果。但2003年換屆后，法院新的領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)會(huì)議紀(jì)要有不同看法，立案庭、審判監(jiān)督庭對(duì)會(huì)議紀(jì)要的執(zhí)行也出現(xiàn)了偏差，檢、法兩家在工作協(xié)調(diào)方面出現(xiàn)了一些問(wèn)題，該年度我院共發(fā)出再審檢察建議12件，實(shí)際改判了8件；2003年至2007年，我院共發(fā)出再審檢察建議45件，實(shí)際改判了32件。從再審檢察建議的開(kāi)展情況來(lái)看，由于再審檢察建議沒(méi)有明確的法律地位和相應(yīng)的法律效力，因此其開(kāi)展的效果主要取決于能否協(xié)調(diào)好與法院方面的關(guān)系，導(dǎo)致出現(xiàn)“監(jiān)督者反遭被監(jiān)督者制約”的尷尬局面。現(xiàn)象二：法院將再審檢察建議等同于一般的民行申訴，甚至于僅相當(dāng)于當(dāng)事人申訴的一個(gè)附件。再審檢察建議一律由立案庭受理，經(jīng)當(dāng)事人申訴后才進(jìn)入申訴審查程序，立案庭進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，認(rèn)為原裁判可能確有錯(cuò)誤，才下達(dá)再審裁定，移交審判監(jiān)督庭進(jìn)行再審。目前，法院將再審檢察建議視同一般的民行申訴，一律交由立案庭審查，且當(dāng)事人未向法院申訴前，法院立案庭以無(wú)當(dāng)事人申訴不能啟動(dòng)程序?yàn)橛蓪?duì)檢察機(jī)關(guān)建議再審的案件不予審查。但事實(shí)上，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)送發(fā)的法律文書(shū)，其審查部門應(yīng)該是以法院內(nèi)專門承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的審判監(jiān)督庭為宜，立案庭僅就再審檢察建議的案件是否屬可再審的范圍，檢察機(jī)關(guān)是否移送相關(guān)材料、法律文書(shū)等方面進(jìn)行形式審查就行了。這個(gè)現(xiàn)象也凸顯出再審檢察建議的法律地位有待提高。現(xiàn)象三：檢察建議啟動(dòng)再審程序后，再審過(guò)程及結(jié)果無(wú)正式回復(fù)，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)再審情況的有效監(jiān)督。在檢察建議啟動(dòng)再審程序后，由于未規(guī)定法院方面對(duì)再審結(jié)果是否采納建議向送發(fā)檢察建議的檢察院作出書(shū)面回復(fù)(當(dāng)然，由于效力問(wèn)題，規(guī)定也未必有用)，因此，法院方面幾乎從不將再審檢察建議的處理結(jié)果向檢察院作出書(shū)面或口頭的回復(fù)，這種漠視再審檢察建議的原因仍然在于再審檢察建議沒(méi)有相應(yīng)的法律效力如我院辦理的袁某與周某借款糾紛申訴案。我院于年初即將“民事行政(再審)檢察建議書(shū)”和相關(guān)證據(jù)送交法院，后我院多次向法院詢問(wèn)此案進(jìn)展情況，法院一直不給答復(fù)，到年底都無(wú)音訊，后來(lái)申訴人告訴我院他的再審申請(qǐng)已被法院駁回，該案不能進(jìn)入再審，對(duì)該情況我院無(wú)法知道。現(xiàn)象四：要求當(dāng)事人再向法院申訴，并交納訴訟費(fèi)，淡化檢察機(jī)關(guān)作用。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出再審檢察建議后法院規(guī)定該申訴人還必須向其申訴，并又交納訴訟費(fèi)，否則按沒(méi)申訴或撤回申訴處理。這也就自然淡化了檢察機(jī)關(guān)的作用，其做法基本上將檢察機(jī)關(guān)的作用最小化了。如我院辦理的張某與羅某人身?yè)p害賠償糾紛申訴案，原審不僅違反法定程序，變相剝奪了被告人的訴訟權(quán)利缺席審理，且依據(jù)法庭缺席審理查明的事實(shí)，原判決在計(jì)算賠償金時(shí)，多算700余元(按法院認(rèn)定事實(shí)只應(yīng)計(jì)1，000余元)，基于本案標(biāo)的不大，我院建議法院再審，并告知申訴人，該案終因法院要按原審標(biāo)準(zhǔn)再收取500元訴訟費(fèi)，申訴人認(rèn)為本身法院判決有誤還要自己再交500元訴訟費(fèi)去換取700元賠償金，便自愿放棄，這就無(wú)法維護(hù)司法公正。(二)與法院內(nèi)部行政化管理相沖突。缺乏監(jiān)督制約措施。長(zhǎng)期以來(lái)，民事、行政案件都由法院“獨(dú)家審判”、“自我監(jiān)督”，而且長(zhǎng)期的行政化管理使審判人員思想上形成了“自家說(shuō)了算”的執(zhí)法定式，對(duì)來(lái)自外部的檢察監(jiān)督總是感到不自在，甚至認(rèn)為是抓他們的“痛腳”，與他們過(guò)不去，或認(rèn)為檢察監(jiān)督是“多此一舉”影響了審判權(quán)威，因而敷衍了事。對(duì)再審檢察建議持推諉、回避或隨意應(yīng)付的態(tài)度。而檢察機(jī)關(guān)民行訴訟檢察監(jiān)督提起抗訴，又因抗訴再審期限法律沒(méi)有明確規(guī)定，再審案件也就存在久拖不審的情況，致使檢察建議民事行政訴訟監(jiān)督的開(kāi)展不時(shí)與法院內(nèi)部的行政化管理相沖突，而再審檢察建議更由于沒(méi)有明確的法律地位和相應(yīng)的監(jiān)督制約措施，從而使再審檢察建議的開(kāi)展不盡如人意。現(xiàn)象一：無(wú)論檢察院發(fā)多少再審檢察建議，但每年法院改判的案件數(shù)控制在一定數(shù)量以內(nèi)。法院內(nèi)部以所謂“提高案件質(zhì)量”為由，對(duì)審判監(jiān)督庭規(guī)定，不論是當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審的案件、還是檢察院抗訴來(lái)的案件或者檢察院建議再審的案件，每年改判不得超過(guò)5件。這種典型司法行政化的做法明顯妨礙了再審檢察建議的開(kāi)展，但我們并沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督制約措施對(duì)其做法進(jìn)行制約，卻受到法院的反制約。現(xiàn)象二：觸及法院行政利益后，難以取得法院配合。我院民行部門在審查一民事借款糾紛申訴案時(shí)發(fā)現(xiàn)了一名法官偽造法律文書(shū)枉法裁判的線索，后該法官被我院職偵部門查辦。由于此舉極大地觸動(dòng)了法院方面的行政利益，使得我院民行檢察部門與法院之間的關(guān)系出現(xiàn)了較大的不和諧因素。法院方面對(duì)民行部門開(kāi)展檢察建議工作頻頻掣肘，如盡管未有規(guī)定，但法院原一直依慣例回復(fù)檢察院檢察建議采納情況，但在該事件后就停止了；以加強(qiáng)規(guī)范管理的名義將檢察建議的地位降至一般的民行申訴，并對(duì)檢察建議啟動(dòng)再審程序附加了諸多的要求，如要求凡檢察機(jī)關(guān)建議再審的案件，法院一把手和分管院長(zhǎng)要親自審查把關(guān)(其他申訴僅合議庭評(píng)議，有較大分歧意見(jiàn)才建議分管院長(zhǎng)提請(qǐng)審判委員會(huì)研究)，并由法院紀(jì)檢部門對(duì)案件先行審查，從而增加了再審檢察建議的時(shí)間成本、人力成本，限制其開(kāi)展。這導(dǎo)致了大量司法資源因?yàn)樾姓姹焕速M(fèi)，使民行案件當(dāng)事人直接或間接地增大了訴訟成本。從某種意義上講，檢察機(jī)關(guān)的介入，與當(dāng)事人直接向法院申訴相比，反而增加了當(dāng)事人的訴訟成本和維權(quán)的難度。而由于缺乏有效的監(jiān)督制約措施，檢察院難以制約、抗衡法院的一些行政化舉措，導(dǎo)致再審檢察建議的司法成本增大，而效果卻難以盡如人意。(三)操作程序不規(guī)范，文書(shū)制作格式亂。人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則中只對(duì)適用檢察建議啟動(dòng)民行再審程序的條件和范圍作了大致的規(guī)定，缺乏對(duì)操作程序的指導(dǎo)性規(guī)范；而且對(duì)檢察建議的文書(shū)制作格式、內(nèi)容也未作具體規(guī)定。因此，各地檢察院在開(kāi)展檢察建議工作時(shí)，都是“摸著石頭過(guò)河”，按照自己對(duì)規(guī)則的理解來(lái)把握和執(zhí)行操作程序，對(duì)檢察建議的文書(shū)制作則在格式和內(nèi)容方面存在著較大差異。人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則第47條分四項(xiàng)對(duì)適用檢察建議啟動(dòng)民行再審程序的條件和范圍作了規(guī)定：一種是原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的；二種是原裁定確有錯(cuò)誤，但依法不能啟動(dòng)再審程序予以救濟(jì)的；三種是人民法院對(duì)抗訴案件再審的庭審活動(dòng)違反法律規(guī)定的；四種是應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議的其他情形。由于必須與法院協(xié)商一致，法院同意再審才能啟動(dòng)再審程序，因此與法院協(xié)商一致是檢察建議操作程序中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，但在檢察實(shí)踐中，由于缺乏協(xié)調(diào)意識(shí)，往往未與法院協(xié)商取得法院同意就發(fā)出了檢察建議，這就難以啟動(dòng)再審程序。在對(duì)第四項(xiàng)中“其他情況”的把握上，各地檢察機(jī)關(guān)也存在著認(rèn)識(shí)上的不一致。有些地方甚至出現(xiàn)了濫用檢察建議的情況，僅憑主觀認(rèn)為法院在審理過(guò)程存在著瑕疵或錯(cuò)誤，而并未在實(shí)體上和程序上違法也向法院發(fā)出檢察建議，片面將檢察建議視為實(shí)現(xiàn)民行訴訟監(jiān)督的重要手段，而盲目擴(kuò)大檢察建議的適用范圍。此外在檢察建議的文書(shū)制作中也存在著格式與內(nèi)容不夠規(guī)范的問(wèn)題。如在檢察建議的對(duì)象方面，有些是對(duì)原審法院(如我院)，而有些是對(duì)原判決裁定的法庭，有些則是對(duì)審監(jiān)庭，莫衷一是，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。在檢察建議的內(nèi)容方面，有些只說(shuō)明原審中的錯(cuò)誤所在，提出建議再審的要求，卻并未充分列明案件基本事實(shí)、適用法律與原審判決裁定之間的出入與分歧；有些對(duì)案件基本事實(shí)敘述不清，對(duì)原審中出現(xiàn)的錯(cuò)誤與瑕疵未能充分論證，適用法律不當(dāng)?shù)取＿@些情況的存在均導(dǎo)致了再審檢察建議未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。二、解決再審檢察建議適用問(wèn)題的突圍之路(一)明確再審檢察建議的法律地位，賦予其相應(yīng)的法律效力。再審檢察建議的推行，其目的主要在于緩解抗訴級(jí)與再審級(jí)不對(duì)等造成的“倒三角”矛盾，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。因此檢察建議的主要作用是作為抗訴的替代和補(bǔ)充。要保證再審檢察建議能充分發(fā)揮類似抗訴的作用，有效啟動(dòng)民行再審程序，其關(guān)鍵在于明確再審檢察建議的法律地位，賦予其相應(yīng)的法律效力。建議通過(guò)立法的形式將再審檢察建議作為民行檢察監(jiān)督的一種形式在法律規(guī)范中予以確認(rèn)(最新修改的民事訴訟法仍然沒(méi)有確認(rèn)再審檢察建議的法律地位，筆者期冀能由高檢和高法聯(lián)合進(jìn)行司法解釋)。不再將抗訴規(guī)定為啟動(dòng)再審的惟一方式，而把再審檢察建議作為與抗訴效力相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制法律條件啟動(dòng)再審程序，賦予民事、行政再審檢察建議具有刑事訴訟法中檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督相似的法律效力，法院接受再審檢察建議后應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)(如三十天內(nèi))啟動(dòng)再審程序，并作出再審判決，如法院維持原判決，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不當(dāng)?shù)模賳?dòng)抗訴程序，提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴，由上級(jí)法院對(duì)該案進(jìn)行提審。只有使再審檢察建議具有法律上的強(qiáng)制約束力，才能保證其法律地位和執(zhí)行的有效性。(二)制定完善的監(jiān)督制約措施，加大監(jiān)督力度。在保證了再審檢察建議的法律效力之后，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法院?jiǎn)?dòng)再審程序后執(zhí)行檢察建議再審情況的監(jiān)督，法院應(yīng)當(dāng)通知檢察機(jī)關(guān)出席再審法庭履行法律監(jiān)督職責(zé)，是否出席再審法庭由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件有關(guān)情況決定。目前的法律、法規(guī)、司法解釋均無(wú)如何監(jiān)督檢察建議執(zhí)行情況的具體規(guī)定，有鑒于此，建議立足檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能以及民事訴訟法第14條、行政訴訟法第10條對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事、行政審判訴訟監(jiān)督的原則規(guī)定，盡快制定完善的監(jiān)督制約措施，規(guī)范對(duì)再審檢察建議采納、執(zhí)行情況的監(jiān)督手段、程序，加大監(jiān)督力度。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)監(jiān)督力量的配合和互動(dòng)，整合監(jiān)督資源，再審檢察建議應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)，同級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為有必要的可以啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序，以全面有效地對(duì)法院的再審情況進(jìn)行監(jiān)督制約。只有監(jiān)督有力，措施到位，才能有效制衡法院內(nèi)部的司法行政化，保證審判活動(dòng)的公平、公正，維護(hù)訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。(三)規(guī)范檢察建議的操作程序和文書(shū)制作。再審檢察建議的操作程序和文書(shū)制作也應(yīng)當(dāng)大力規(guī)范。規(guī)范操作程序，可以提高效率，降低司法成本，也便于與法院方面協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，有利于工作的