四、城市規(guī)劃中的公共利益： 以城市拆遷改造為例,什么是公共利益 正義； 共同利益； 公眾利益； 個人利益有機總和； 整體利益；,法律文本中公共利益 憲法修正案第十條第三款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。” 土地管理法第二條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”；第五十八條：“為公共利益需要使用土地時，國家可以收回國有土地使用權(quán)。” 建筑法第五條第一款：“從事建筑活動應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害社會公共利益和他人的合法權(quán)益。” 房地產(chǎn)法第十九條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。” 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十二條：”在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地土地使用權(quán)已使用的年限和開發(fā)利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。”,一般認定的所謂“公共利益的需要”： 國家軍事用地；國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地； 能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等； 公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地； 國家重點工程用地，如三峽工程等； 公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等； 水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等； 其它公認或法院裁定的公共利益用地等。,城市拆遷中的公共利益 以北京為例。北京的危房改造是在1980年代提出的。實際上1950年代就開始進行了：政府出資、定標(biāo)準(zhǔn)、安置住戶，一切由政府包辦。 1990年之后，北京先后進行了兩次大規(guī)模的危房改造。目的是為居民解困。這兩次改造使居民的居住條件普遍得到改善。當(dāng)時，居民回遷率比較高，部分被拆遷居民也被安置于離舊城較近的地段。拆遷是多數(shù)住在危舊房的居民盼望的事情，有人認為此時的政府拆遷是最大的惠民工程。 后來，由于資金的缺乏，危改開始由政府與開發(fā)商結(jié)合起來進行。北京市政府提出的危舊住房改造的基本思路是，“以區(qū)為主，四個結(jié)合”：改造以區(qū)政府為主進行；危改要與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合；與住房制度改革相結(jié)合；與房地產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合；與古都風(fēng)貌保護相結(jié)合。后來又加上了“與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。”北京市的拆遷自此進入商業(yè)拆遷時期。之后十年間，拆遷糾紛從最初的拆遷戶家庭成員內(nèi)部分配問題逐漸演變?yōu)椴疬w戶與開發(fā)商、拆遷戶與地方政府之間的矛盾。,“危改”的成本與收益 “灰色成本”：占開發(fā)成本的4050%； 彌補“灰色成本”： 提高容積率：加高建筑，加大密度，增加拆遷率； 降低拆遷成本； 單位面積收益比較： 公共建設(shè)商品房回遷房 為提高收益，利潤最低的回遷房被壓縮，越來越多的居民因此被拆遷往郊區(qū)，離城區(qū)越來越遠。政策對外遷有優(yōu)惠，對回遷的條件開始變得苛刻；,拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)節(jié)節(jié)下滑： 1998年： 拆遷補償價格（原建筑面積25平方米）； 2000年： 拆遷面積只能按原建筑面積的1.7倍（通常平房 建筑面積少于25平方米； 2001年： 補償面積按原有建筑面積計算,南京的例子 孫長征兄弟家住南京長江路鄧府巷，距市中心新街口僅10分鐘步行路程。鄧府巷是南京老城區(qū)，居民收入低，房屋也為幾十年的舊房，矮小簡陋。2003年5月，開發(fā)商買下該地塊；6月，南京市有關(guān)部門公布鄧府巷的拆遷公告，孫長征家等十戶居民成為“釘子戶”。 孫長征的情況很有代表性。孫長征夫婦與兄嫂原本住著一間8.8平方米的私房和一間16平方米的公房。20年前添丁，向房管所申請在加蓋了一層，兄弟倆分別住在兩間16平方米的房子，8.8平方米的私房出租。1985年，孫長征下崗，靠每月300元的房租生活。 6月拆遷開始，鄧府巷為一級地塊，按照2001年南京市政府203號令標(biāo)準(zhǔn)，每平方米補償3750元。按此標(biāo)準(zhǔn)，孫長征私房按每平米3750元補償；16平米的公房，補償款的10%交房管所，實際所得每平米3350元；加蓋的16平米樓房按“違章建筑處理”，每平米補償40元。據(jù)此，兩家人總共只能拿到12萬多的補償款，加上設(shè)施補償費共13萬。兩家人13萬，在南京沒地方能夠買到房子。新街口附近當(dāng)時房價每平米7000元。 孫長征兩家5口人，買經(jīng)濟適用房也要17萬，4萬多的缺口根本無法補齊。何況私房拆除后，斷了生活來源。而且，經(jīng)濟適用房兩年才能蓋好，這兩年他們也沒錢租房子。孫長征與拆遷辦談的意見是：要么在附近給套房子住，要么給兩套經(jīng)濟適用房，遠就遠點。被拆遷辦拒絕。,主要的問題： 被拆遷人的權(quán)利被漠視。政府在未經(jīng)過原住民同意的情況下將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這個過程本身就違背了土地管理法； 無對等的談判機制。為什么要拆？什么時候拆？補多少錢？安置到什么地方？被拆遷人與開發(fā)商、地方政府沒有一個環(huán)節(jié)能夠平等地對話。實際的情況是主要由開發(fā)商說了算，作為個體的被拆遷戶沒有討價還價的余地。 補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。補償款讓大多數(shù)中低階層的居民無法在原地買到同等面積和保持同等生活質(zhì)量的房屋。如果要留在原地，必須自己支付相當(dāng)金額購置新房。對于收入微薄者而言，只能遷往更遠地段； 司法救濟在實際操作中很難做到。現(xiàn)行的拆遷條例使得強制拆除合法化；其次，它規(guī)定在法院未作出裁決之前，可以依法先行剝奪拆遷人的房屋使用權(quán)和所有權(quán)。房主即使勝訴了，房子早已被拆除了。,公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn) 作為公共政策的城市規(guī)劃，其作用與以前相比，發(fā)生了幾點變化：第一，由作為計劃的附庸走向獨立；第二，城市規(guī)劃關(guān)注的內(nèi)容逐步走向綜合；第三，政府在城市規(guī)劃中的角色走向宏觀調(diào)控。 由此可以判斷，城市規(guī)劃在利益相關(guān)方向也已經(jīng)發(fā)生變化：首先，城市規(guī)劃的作用已經(jīng)或正在從政府直接進行資源配置走向協(xié)調(diào)各方利益，追求城市整體利益；其次，城市規(guī)劃的作用機制已經(jīng)由政府主宰走向政府、市場主體、利益群體共同推動城市發(fā)展。 因此，城市規(guī)劃工作實際上就是圍繞利益問題進行的，城市規(guī)劃是協(xié)調(diào)社會不同利益的一種工具，目標(biāo)就在于實現(xiàn)公共利益的最大化。具體表現(xiàn)在：,公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn) 維護法律秩序 城市規(guī)劃法第二十九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。”據(jù)此，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，城市規(guī)劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要安涉及到土地利用和建設(shè)活動，就必須服從城市規(guī)劃。法律授權(quán)城市規(guī)劃就土地利用和建設(shè)問題作出具體規(guī)定，哪些地方可以進行建設(shè)、可以進行什么建設(shè)、建設(shè)多大的面積、建什么樣的形式，這些都可以認為是法律秩序的組成部分，也是法律秩序的具體實現(xiàn)途徑。因此，在城市土地利用和建設(shè)領(lǐng)域，只有符合城市規(guī)劃，才可以被認為是維護法律秩序的；違背城市規(guī)劃，不服從規(guī)劃管理，實際上不僅是一種對于規(guī)劃權(quán)威的挑戰(zhàn)，也是對于法律秩序的違抗。從這個意義上說，城市規(guī)劃就是公共利益的代表。,公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn) 倡導(dǎo)社會公平 倡導(dǎo)市場效率與社會公平兼顧，是一種公共利益的實現(xiàn)機制，是城市規(guī)劃工作的基本出發(fā)點和原則。社會公平最現(xiàn)實的體現(xiàn)，就是程序民主的實行。程序公正，意味著平等的政治參與權(quán)，表現(xiàn)為每個人平等地擁有參與政治的權(quán)利，因此，程序上的公正與否決定著民主本質(zhì)上的真?zhèn)魏统绦蛏系母叩汀３鞘幸?guī)劃作為關(guān)系到城市整體發(fā)展和所有居民切身利益的政府職能，如何讓居民平等地參與到規(guī)劃的制定與決策過程中來，而不只是由若干具有行政權(quán)力、技術(shù)優(yōu)勢、資本實力的社會精英掌控，不僅僅是規(guī)劃自身完善的一種姿態(tài)，而是規(guī)劃的一種基本理念和原則。,公共利益在城市規(guī)劃中的體現(xiàn) 追求美好環(huán)境 包括對于美好城市形象的追求、對于優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量的追求、對于舒適生活的追求等，這些從來就是城市規(guī)劃工作的基本目標(biāo)，也是城市規(guī)劃學(xué)科最擅長的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。城市規(guī)劃是實現(xiàn)人們對于美的追求的技術(shù)手段，從這個角度來說，它代表的就是公共利益。 促進全面、協(xié)調(diào)發(fā)展 以人為本，綜合協(xié)調(diào)既是城市規(guī)劃的基本原則和工作方法，也是城市規(guī)劃代表公共利益的重要體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟體制下，各個利益主體無不追求自身利益的最大化，但這些利益之間并不都是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)