財政研究論文-政府收支分類改革對我國預算管理模式影響分析為完整、準確地反映政府收支活動，進一步規范預算管理、強化預算監督，財政部決定自2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革。政府收支分類作為一項財政基礎性工作，改變計劃經濟時期參照原蘇聯財政管理模式確定的我國現行政府預算收支科目，按照市場經濟和公共財政要求，對政府收入和支出項目進行類別和層次重新劃分，必然對我國現行預算管理模式產生深遠影響。本文從我國此次政府收支分類改革的主要特點著手，剖析改革對我國預算管理模式的影響，并提出有關對策。一、政府收支分類改革的主要特點新的政府分類體系由收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三部分構成。收入分類反映政府收入的來源和性質；支出功能分類反映政府各項職能活動，即政府究竟做了什么；支出經濟分類明細反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的。政府收支分類改革的主要特點可概括為以下三個方面。（一）確立新的政府收入分類，全面、規范、明細地反映政府各項收入。除原政府預算收支科目中已有的一般預算收入、基金預算收入和債務收入外，新的收入分類還納入了實行財政專戶管理的預算外收入以及社會保險基金收入等，從而形成了完整、統一的政府收入分類。（二）確立新的政府支出功能分類，清晰地反映政府職能活動的支出總量、結構與方向。一是科目涵蓋了財政預算內外、社會保險基金等所有政府支出。二是按政府職能活動歸類劃分支出功能分類。三是充分體現預算細化、透明以及預算管理實際要求。四是與國際通行做法和國民經濟統計分類標準保持一致。（三）確立新的政府支出經濟分類，明細地反映政府各項支出的具體用途。將原來一個粗略反映政府部分支出性質的附屬科目表，轉變成一個可按支出具體用途獨立反映全部政府支出活動的分類系統，并充分細化，以滿足細化預算和強化經濟分析的要求。為積極穩妥地推進這項改革，財政部在政府收支分類改革方案中還明確2007年實行政府收支分類改革后，暫不改變目前預算管理的基本流程和管理模式，不改變預算平衡口徑及預算內資金（包括現有一般預算資金、政府性基金）、預算外資金、社會保險基金分別管理的方式。各級財政繼續向各級人大報送一般預算、基金預算和債務預算收支情況，財政、國庫、稅務部門以及各預算單位繼續按現行預算資金管理方式和預算編報程序編制預算、組織預算執行。二、改革對預算管理模式的影響雖然財政部在政府收支分類改革方案中確定暫時不改變現有預算管理模式，但實行新的政府收支分類后，必然對我國預算管理模式產生以下影響。（一）實現政府預算收入的完整性和統一性。我國推行部門預算和綜合預算改革后，部門的各項收入來源以及相關支出均已列入部門預算。但上報人大審批的政府預算一般只包括一般預算收支和政府性基金收支（部分省市還包括債務收支安排情況），實行財政專戶管理的預算外資金以及社會保險基金仍游離于人大監管之外，給政府收支的全面反映、總量控制和結構調整等帶來較大困難。新的收入分類將預算外資金、社會保險基金納入后，實現了政府預算收入的完整性和政府資源的統一配置，有利于“收支兩條線”政策的貫徹實施，規范政府非稅收入管理；有利于真實反映各項社會保險基金運營情況，加強對社會保險基金的監管，確保專款專用，并促進我國社會保險基金管理模式改革。（二）為推行績效預算編制方法做好鋪墊。我國目前的預算編制方法仍主要是基于條目預算（LineitemBudgeting）和增量預算相結合的傳統預算編制方法（部分省市推行的零基預算編制方法，主要體現在形式上），它的特點是對一個支出部門仔細審查其支出項目的增減，對預算合理性的判斷側重于投入價格數量關系的有效性。再加上我國尚未建立項目分類，預算項目不能體現部門職能活動。由于缺乏支出經濟分類，項目支出預算細化也缺乏統一的資金用途劃分體系以及支出標準，項目支出預算安排的科學性和合理性根本無從談起。新的支出功能分類為建立我國以體現政府職能活動為導向的項目分類奠定了基礎。通過項目分類，明確部門職責范圍和目標，項目安排體現部門的職能活動以及相關產出和結果。新的支出經濟分類，統一了項目資金用途劃分辦法，實現了預算細化“有的放矢”。因此，新的支出分類必然帶來我國預算編制方法的轉變，為實現績效預算編制方法奠定了基礎。（三）有利于預算控制方式由外部控制轉向內部激勵。目前我國的預算控制方式主要注重于支出總量控制和預算執行過程控制。這種外部控制方式使支出機構與財政部門站到了對立面，前者有足夠的動機爭取與實際不相符的預算資金并將盡可能全部花掉（不花白不花），后者則需要對此實施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構成兩者關系的主線。由于預算信息不對稱，預算細化又缺乏基礎，使部門預算編制變成編故事、報“天書”（雖然預算申報有限額控制，但部門往往會想盡辦法突破），造成資金的極大浪費。新的政府收支分類，實現了政府預算收入的統一配置，而且與部門分類編碼和基本支出預算、項目支出預算相配合，在財政信息系統的有力支持下，可對任何一項財政收支進行多維定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的，最終用到了什么地方。政府收支分類改革為轉變我國的預算控制方式提供了條件。現代預算管理強調將管理責任下放到部門層次，形成內部控制模式，賦予部門在部門內部進行資源再分配方面更大的自主權，以決定資源在各個規劃、項目或活動間的配置，提高預算配置效率。（四）有利于建立公開、透明的財政報告體系。預算透明是政府預算制度的靈魂。我國現行的收支科目主要存在四個方面的問題：一是支出仍按經費分類，不能完整反映政府職能活動。二是體系設置不全，缺乏一套完整、統一的支出經濟分類體系。三是涵蓋范圍偏窄，不能準確反映政府收支活動全貌。四是口徑不夠規范，與國際通行分類方法和國民經濟核算體系不相適應。上述問題造成我國預算“內行看不清，外行看不懂”。新的收入分類反映政府所有的收入來源和性質，支出功能分類反映政府各項職能活動，支出經濟分類明細反映政府支出的具體用途。支出功能分類和支出經濟分類從不同側面、以不同方式反映政府支出活動。項目支出預算既能反映部門究竟做了什么，如國防、教育、農業、社會保障等；又能反映項目資金究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會議費，還是買了辦公設備等，為建立多維、公開、透明的財政報告體系奠定了基礎，有利于人大和社會的監督，有利于財政經濟分析與決策。新的政府收支分類同時為實現政府會計分類、決算分類的統一提供了條件，改變了目前三種統計口徑和方式不一致的問題，強化了財政報告體系的科學性。三、改進預算管理模式對策為充分發揮政府收支分類改革的功效，結合它對我國預算管理模式影響的分析，提出以下幾點改進預算管理模式的對策。（一）轉變政府職能。政府收支分類改革后，通過新的支出功能分類和項目選擇，能清晰反映政府職能活動的范圍、方向和結構，為分析政府職能及其機構設置的合理性提供了條件。建立符合市場經濟條件的現代預算管理模式，有待于經濟和政治體制的現代化、合理化和民主化，我們應當利用預算管理模式的變革去推動這一偉大的歷史進程。我們應當抓住政府收支分類改革的機遇，從我國政府治理實踐出發，結合發達國家的成功經驗，圍繞以人為本、以結果為導向、以市場為基礎等原則，轉變政府職能，重塑我國政府治理的理念和模式。（二）強化對非稅收入的管理。由于財政壓力和制度缺陷，我國長久以來一直存在著因政府部門輕視私人財產權而導致的亂收費現象，政府權力不能受到有效的約束和控制，種類繁多的各種規費和使用費成為解決基層政府和部門單位一般性財政收入不足的手段。這些政府收費可分為兩種，一種是政府的具體行政機關憑借政治權力，巧立名目，依靠權力去攫取物質