財政研究論文-完善政府間財政轉移支付制度的國際經驗與對策關鍵詞：財政轉移支付基數化因素法專項撥款目前，我國正著手建設公共財政以適應社會主義市場經濟的發展。公共財政的建設首先意味著在規范政府收支行為的基礎上，全社會重大分配關系的調整和形成新的分配機制，并依法在實踐中將其確立下來。其中政府間分配關系的調整，成為整個財政管理制度創新的基礎和核心。目前完善分稅制改革，在進一步規范中央與地方政府稅種合理劃分的同時，緊迫的任務是建立規范化的財政轉移支付制度，并使之成為當前和今后財政體制改革的核心問題。一、政府間財政轉移支付制度的涵義及我國的現狀轉移支付是英文TRANSFER的漢譯。其本意為“轉移”、“轉賬”，作為財政學范疇的專有名詞，被賦予了特定含義。政府間財政轉移支付制度，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主要目標而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。我國現行的轉移支付模式存在著諸多問題，主要表現在以下幾個方面：首先，上下級政府間事權、財權不統一，造成部分財政支出的責任不清；其次，轉移支付分配數額的確定具有明顯的基數法色彩，缺乏均等化效果；再次，專項撥款分配很不規范；此外，轉移支付的法律監督機制也不夠健全。二、國外政府間轉移支付制度的經驗總結與借鑒意義1.合理界定中央與地方的事權與財權。首先，明確劃分各級政府的事權是建立完善的政府間轉移支付制度的前提。如德國的國家憲法就對各級政府的事權做了原則性的規定。即為了普遍的利益必須統一進行處理的事物由聯邦負責，其他事務由各州和地方政府負責；根據任務的性質和特點，確定一些任務由兩級以上的政府共同承擔。其次，財權劃分是政府間轉移支付制度的經濟基礎。政府收入的絕大多部分來源于稅收，因而，中央與地方財權的劃分實際上是進行稅收的分割。如美國實行的是各級財政同源紛爭的稅收體制。聯邦政府的收入主要源于個人所得稅和企業所得稅，州政府的稅收主要源于所得稅和一般營業稅，地方政府的收入主要源于財產稅。無論各國稅收如何劃分，他們都無一例外的使財權和事權相一致，中央財政收入占主要地位，為中央向地方的財政轉移支付奠定經濟基礎。2.中央政府擁有較大財力，具有穩定的資金來源。從各國情況來看，無論是實行聯邦制的美國、澳大利亞，還是實行單一制的日本，都是在中央政府掌握財力的基礎上，再根據政府間財力縱向差異和各地方政府間橫向差距確定對地方政府的轉移支付數額。近幾年來，美國、日本和澳大利亞的中央財政收入占全國財政收入的比重均保持在60%以上。美國聯邦政府補貼占州和地區政府財政支出的比例在20%左右，日本中央政府的補助額占地方政府收入的比例在36%左右，澳大利亞州政府40%左右的支出靠聯邦政府補貼。由此可見，各國的轉移支付規模都比較大，成為地方政府支出的主要來源之一。3.轉移支付數額的確定都具有公式化和規范化的特征。發達國家政府間轉移支付體制最引人矚目的特點是公式化即“因素法”，即中央政府通過事先確定的公式，計算和確定對州地方政府的轉移支付，所有接受轉移支付的轄區都在同樣的公式下得到中央的撥款。如美國考慮的因素有人均所得、稅收課征率、州所得稅的高低、城市人口等因素。這種以各級政府很難控制的客觀因素來設計的撥款公式比較合理，也比較公平透明，減少了人為因素的影響。4.轉移支付制度法制化。各國轉移支付最大的共性是都有明確的法律依據。首先，對本國各級政府的支出責任劃分及相應的稅權劃分，都由法律明確規定下來；同時，轉移支付的目標、原則、規模、標準以及具體的技術性操作程序和方法等，都通過立法的形式加以確認。制度的法制化是保證轉移支付有效運行并實現相應政策目標的根本保證。5.設立專門的管理和分配機構。大多數國家在機構設置及權責配置方面建立起了一種有效的制衡機制。一般性轉移支付由中央財政部所屬的一個機構（如德國）或相對獨立的撥款委員會（如印度）來操作。專項轉移支付在所有國家都是由專門部門負責操作，如教育部負責教育撥款，交通部負責交通撥款等。三、完善我國財政轉移支付制度的幾點建議1.合理劃分中央與地方政府的事權范圍，推進轉移支付制度的法制化。根據市場經濟下的政府職能界定，一般來說，由全國居民享用的公共商品和服務應完全由中央政府提供，如國防、外交、外貿管理、全國性的立法和司法、宏觀經濟穩定等；地方政府應提供本地居民享用的公共商品和服務，包括地區性交通、警察、消防、教育、環保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與，比如基礎性教育、跨地區的交通設施、環保等；另外，調節地區間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責。不同的國家以及同一國家在不同的發展階段，政府間事權的劃分都會有所差別。重要的是，在一段相對穩定的時期內，必須明確各級政府的事權范圍，并且有必要將其上升到法律的高度。2.明確政府間轉移支付制度的目標。建立規范的政府間轉移支付制度的根本目標是實現地方公共服務能力或水平的大體均等。從世界各國來看，轉移支付的目的只是各地政府的基本行政能力大體一致，使各地方政府在基本公共服務能力方面均到均衡，而并非要達到地區經濟發展的均等，也并不意味著要達到全國人均財政收入水平的均等。從我國現實情況來看，經濟發展不平衡由來已久，社會公共服務能力相差懸殊。因此，我們只能將實現社會公共服務均等化作為遠期目標。就當前來說，我國轉移支付的目標應為逐步調整各地區之間橫向不平衡，縮小地區間經濟發展的差距，促進區域間均衡發展，確保全國各地都能提供最低標準的公共服務。3.根據轉移支付的不同目標，將各種形式的轉移支付配合使用。鑒于我國現階段的經濟發展水平有限，地區間財政能力差距懸殊，以無條件撥款為主，專項撥款為輔是合理的。改革的方向應該是進一步完善分稅制財政體制，逐步取消稅收返還、體制補助與上解等帶有濃厚舊體制色彩且均等化功能很弱的無條件轉移支付形式，建立以規范統一的公式和評估方法為基礎的轉移支付體系。同時，在中央財力逐步壯大的情況下，應適當擴大專項撥款的規模，規范分配方法，優化專項撥款的結構，保證重點，建立嚴格的監督和效果考評機制，提高財政資金的使用效率。4.清理專項撥款。筆者認為，專項撥款應分為以下幾類：一是中央委托事務專項補助。按照政府間事權劃分，應有中央政府承擔的事務交由地方政府承辦，對所發生的支出有中央按照支出需要撥給該類事務實際發生地的地方政府。二是中央負擔事務專項補助。與前者不同，該類補助是針對那些由中央和地方政府共同負責、共同出資的支出項目，可以按照中央應負擔的份額進行撥付。三是鼓勵性或獎勵性專項補助。依據產業政策、民族政策等社會經濟政策，對于符合政策目標的地方政府行為，從財力上給予有條件的支持。四是區域開放或特殊政策目標的專項補助，如目前尚在實施的“三西資金”、“支援經濟不發達地區發展資金”等。五是特別專項補助，如自然災害救濟等。5.在收支計算上，逐步使用“因素法”取代“基數法”。因素的選擇應按照“公平優先、兼顧效率”的原則。轉移支付制度本身具有平衡性作用，目的之一是縮小地區間財力上的差異，所以應公平優先，對落后地區給予適當優惠。此外，也要兼顧效率，即盡量不影響地方政府增收節支的積極性。根據以上原則，轉移支付制度常常考慮的因素主要有：第一，