財政研究論文-我國的財政分權改革在我國，很大一部分學者都把“財政分權”理解為中央政府與地方政府以及各級地方政府之間在財權和財力上的劃分，或者是將其等同于處理政府間財政關系的一種手段。實際上，中央政府與地方政府以及各級地方政府之間財權財力的劃分僅僅是財政分權一個方面。準確地說，完全意義上的“財政分權”包括政府向社會的分權和政府內部的財政分權兩大方面的內容（參見圖1），事實上我國當前的財政分權就同時推進著政府向社會的分權和政府內部的財政分權這兩方面的改革。一、對完全意義上“財政分權”范疇的基本認識在任何社會形態里，政府都沒有能力包攬下所有的社會性事務，其中的一部分需要交由社會（非政府組織）來承擔，這樣一種現象可以被看作是政府向社會的分權。從邏輯上說，政府向社會的分權是政府內部分權的基礎和前提，因為如果沒有政府向社會的合理分權，就沒有政府職能的合理定位，這樣政府內部的分權也是難以很好地進行下去的。在市場因素有所發展的條件下，政府向社會的分權就主要表現為政府向市場的分權。（注：在體制轉軌時期，政府與市場之間的邊界往往是模糊不清的，這就使得政府向市場的分權與政府內部的分權這兩者之間可能存在著一些交叉。這種情況在成熟的市場經濟體制中實際上也存在，但不多見。盡管如此，這種交叉并不影響我們從理論上對完全意義上的“財政分權”做出較圖中的區分。）與自然經濟和計劃經濟不同的是，規范的市場經濟體制下政府的活動范圍較為有限，因而在市場機制發育以及市場經濟體制建立的過程中，政府的職能會根據市場的發育狀況逐步進行調整，其活動范圍的邊界也會有所收縮，即原先由政府承擔的一些職能將轉交由市場來承擔，與此同時市場機制的作用范圍將隨之擴張，這樣的一個過程也就是政府向市場分權的過程。一般來說，政府向市場的大規模分權只發生在市場經濟體制建立和發展的初期階段，而當市場經濟體制發展到相對成熟的時期，政府向市場分權就只是一個小幅調整的過程。而且政府向市場分權也是一個動態的過程，隨著社會的進步和科技的發展，過去必須由政府承擔的一些職責現在也可以交由市場履行了，如在英國，即使是獄政管理這樣一個一直被認為是純粹政府性的事務，也在探索引入市場因素?，F階段，我國尚處于計劃經濟向市場經濟過渡的體制轉軌時期，因而也就還存在著較大的政府向市場分權的空間?；谛?、信息約束以及管理的有效性等諸多方面的考慮，政府內部也需要進行分權。政府內部的財政分權包括縱向財政分權和橫向財政分權。政府間縱向財政分權指的是上下級政府間，尤其是中央政府與地方政府之間在財權與財力等方面的劃分；而橫向財政分權指的則是財政權力在同級政府內部立法、行政和司法部門間所進行的分配，即政府預算的編制（包括修改、補充和調整等）和執行權由行政機關行使，立法機關享有政府預算的審議和批準權（含否決權），司法機關則擁有對政府預算的司法審查權。二、對我國財政分權改革基本狀況的分析與判斷在西方發達國家的歷史上，財政分權的各個構成部分一般都是按照一定順序依次先后進行的。然而在我國，這幾部分的改革幾乎卻是立體交叉推進的，這樣的推進方式不僅決定了我國財政分權改革的復雜性和艱巨性，同時也大大增加了準確把握我國財政分權改革基本狀況的難度。從財政分權的構成中，我們可以看到財政分權是一個多維度的范疇，因此僅用單一的指標是很難全面地衡量財政分權的，即使是使用多個指標從各個不同的側面或角度也只能對我國財政分權改革的基本狀況予以近似地反映。1、對我國政府向市場分權狀況的基本判斷從政府的角度看，政府向市場分權最完全的形式主要是放松政府規制和民營化。從某種意義上說，政府規制的放松與民營化政策的施行就是一個政府與市場各自的活動范圍進行調整或重新進行劃分的過程，這也是一個政府逐步“退出”與市場逐步“進入”的過程。在政府向市場分權的過程中，市場機制將不斷得到成長和發育，因而我們就可以大體上用反映市場機制發揮作用廣度與深度的“市場化的水平”這一指標從一個側面來衡量政府向市場分權的程度，即衡量市場“進”的程度。其實，在我國完全排斥市場的計劃經濟時期，市場因素和市場機制也并沒有被徹底地清除掉，只不過市場化水平比較低而已，如1975-1979年間，我國的平均市場化水平就只有4.4%.改革開放以后，我國的平均市場化水平隨著市場取向的經濟體制改革的不斷推進而逐年快速提高，到1996-1997年間就已經達到61.1%（參見表1）。這樣的市場化水平雖然反映出我國的政府向市場分權已經邁出了一大步，但這一過程還沒有最終完成，仍存在相當大的政府向市場分權的空間，因而我國政府與市場各自的活動范圍的邊界也就還將會有較大幅度的調整。不同經濟體制下的政府的活動范圍和行為方式是各不相同的。如計劃經濟體制下，政府的觸角幾乎延伸到社會經濟生活中的每個角落，而且政府還使用直接的行政手段來管理社會經濟生活在自由放任的市場經濟時期，政府充當的只是“守夜人”的角色，它基本不直接干預微觀主體的行為；而進入現代市場經濟即有國家干預的市場經濟后，政府雖然對社會經濟生活進行了較多地干預，但并沒有改變市場機制的基礎性地位，而且干預的范圍有限，干預的方式也較為直接。經濟體制改革伊始，我國的政府行為仍帶有較強的計劃經濟體制的痕跡，但隨著市場化改革的推進，政府具體的活動范圍與行為方式也隨之發生了較大的變化，如政府在逐步從微觀活動領域中退出來、政府管理社會經濟活動的范圍大大縮小了，管理的手段也有所變化，而且政府也不再以利潤上繳為主要的財政收入形式等。政府行為方式的改變其實也是政府向市場分權的一種體現，因此我們也可以用“政府行為方式適應市場化程度”這一指標從另一個側面來大致衡量我國政府與市場間的分權狀況，即衡量政府“退”的程度。1981年我國政府行為方式適應市場化的程度僅為5.4%，雖然到1996年這一指標已經提高到了79.5%（參見表2），但與主要市場經濟國家的政府行為方式適應市場化程度95.8%的平均水平（注：陳宗勝、吳浙、謝思全：中國經濟體制市場化進程，上海人民出版社，1999年，第105頁。）之間仍有較大的差距，這一差距表明我國政府與市場間的分權離基本到位還有相當長一段距離。2、我國政府內部財政分權的現狀分析（1）我國政府間縱向財政分權改革的基本狀況國內外通常用地方財政收入（支出）在總財政收入（支出）的比重來度量中央政府與地方政府間的縱向財政分權。若用這一指標來衡量我國當前的政府間縱向財政分權（參見表3），我們可以發現從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財政收入占總財政收入的比重的簡單平均數為70.2%，遠遠高于中央財政收入占總財政收入的比重，即這一時期地方財政在政府間財政收入分配中占據了絕大部分的份額而1994年的分稅制改革以后，我國地方財政收入占總財政收入的比重有較大幅度地下降，近年來基本保持在48%左右，從而扭轉了中央財政在政府間財政收入分配中所處的被動局面。（注：國內外一些學者據此認為1994年的分稅制改革使我國重新走上了集權的道路。其實，僅從財政收入的劃分上來衡量政府間財政分權本身就是不全面的，而且即使是要從財政收支的角度來衡量政府間的縱向財政分權也不能局限于總量上考察，還應從邊際上來度量。我們認為，與其說1994年的分稅制改革改變了我國政府間縱向財政分權改革的方向，不如說它是為了規范政府間縱向財政分權而作出的一種努力。）從目前我國預算內中央與地方財政收入的劃分來看，我國政府間縱向財政分權的程度已不算低，因為這樣一種分配格局與典型的財政聯邦制國家并無太大的差別。但是，我國還存在規模并不算小的預算外資金以及根本無法統計的制度外財政，預算外財政和制度外財政實際上都是地方政府尋求體制外分權的結果，如果將預算外財政收