人工智能、機器人對就業的影響

技術是增長的源泉，就業是人們生活的基礎。實現經濟增長和充分就業是國家宏觀政策的

重要優先事項。技術進步在促進就業增長的同時，也會對充分就業產生負面影響，導致宏觀

政策在權衡之間的“兩難”。近年來，人工智能和機器人應用加速，引發人們對“機器換人”

的擔憂。系統分析全球技術進步影響就業的歷史經驗，回顧分析機器人、人工智能等新一

輪技術進步對就業的可能影響，有利于在宏觀層面做好政策預案，平抑技術進步對就業的仇

面影響，協同推動技術進步與經濟增長和就業促進。

一、技術革命帶來的影響

技術革命是技術進步最為集中和劇烈的表現,是對原有技術的質的改變,往往會引發經濟社

會變革，對就業產生重要影響。人類歷史上發生的三次技術革命，引發了以機械化、電氣化、

信息化為主要特征的產業變革,每次都因失業率高攀而引起“機器替代人”的爭論。三次

技術革命為我們研究技術進步對不同階段、不同行業、不同人群就業產生的影響,提供了

難得的史料。

（一）技術進步顯著改善了就業質量

技術進步對就業影響如同一把雙刃劍。一方面，技術進步提高了勞動生產率和資本生產率，

在直接減少就業崗位的同札還導致資本對勞動的替代，以“機器替代人”對就業造成沖擊，

亦即就業破壞效應;另一方面，技術進步及其廣泛應用又會創造新的就業崗位，對就業產生

正向的創造效應。同時,技術進步還能夠顯著降低勞動強度,提高勞動生產率,改善工作環

境,提高勞動者的工作舒適度和滿意度,推動勞動者報酬快速增長利休閑時間延長,整體上

具有明顯的就業質量改善效應。相關研究表明,技術進步雖然不可避免地帶來技術性失業

或結構性失業，但從長期影響看技術進步對就業的創造效應、就業質量改善效應大于破壞

效應。

歷史考察不難發現,雖然技術進步導致就業率時有波動，但整體上就業總量是增加了，就業

質量也得以改善。以美國為例，現有人口3.2億人，比上世紀初增加了2億多人，但當前美

國的失業率不足5%,不僅低于上世紀初水平,也遠低于歷史上大多數時期。德勤公司通過分

析英國1871年以來技術進步與就業的關系，發現技術進步簡直就是“創造就業的機器”。

究其原因,技術進步通過降低生產成本和價格，增加了消費者對商品的需求,擴大了社會總

需求,促進了產業規模擴張和結構升級,從而創造了更多的就業崗位。

（二）技術進步在持續高速增長過程中，對就業的影響呈現顯著下降

技術進步是?個不斷演進的過程，對就業的影響表現出階段差異性。在技術進步導入期，新

技術得到快速發展,在主要領域得到應用，但核心產業規模有限,對相關產'也的擴散影響不

大或尚未形成,此階段技術進步對就業的破壞效應較明顯,甚至會引發就業的下降。在技術

進步拓展期，核心產業規模迅速擴大,對相關產業的擴散效應也逐步顯現,創造出大量就業

崗位，同時就業結構也會發生明顯變化。在技術進步衰退期，技術進步對就業的影響逐漸減

弱，開始孕育下一輪技術進步周期的到來。

從三次技術革命的發展歷程看,早期往往伴隨著大量顛覆性技術的涌現和應用，采用新技術

的企業不僅能夠擴大產能,還能獲得豐厚的技術壟斷利潤，從而誘發更多企業采用新技術，

造就了經濟繁榮，創造了大量新增就業崗位，但隨著技術創新枯竭或斷層的出現，技術創新

帶來的利潤空間逐漸縮小,當大量投資預期問報無法兌現時,就預示著經濟危機的爆發和大

規模失業的出現，三次產業技術革命無不表明技術創新浪潮與經濟周期下的大規模失業存

在高度關聯性。

（三）技能定向型技術進步

對個體或特定群體而言,技術進步對其就業的影響存在極大的非對稱性。如第一次技犬革

命時期的傳統手工業者雖有一技之長,但仍無法與機器大生產抗衡，成為了技術進步的最大

受害者，同期因圈地運動失去生計的進城農民,卻有大量的機會到工廠就業;第三次技未革

命后期發達國家中許多從事程序化工作的白領工人面臨失業風險，而高技能工作崗位和低

收入人工崗位需求卻在增加。從技術進步的長期趨勢看，技能偏向型技術進步已成大勢所

趨,導致對高技能勞動力需求的增加和對低技能勞動力需求的降低,最終造成低技能勞動力

就業困難。二戰后OECD國家勞動力市場需求的變化證實了技術進步的技能偏好型特征,正

是因為技術進步與勞動者技能升級之間存在顯著的正向激勵關系,技術進步在引發就業高

端化的同時,也加劇了高素質人才資源的稀缺性，引發了全球性人才爭奪戰。

二、技術進步對就業影響的影響機制的分析

歷史經驗和分析表明，一方面技術進步對就業有負面影響，即替代效應或破壞效應,造成失

業率高攀，另一方面也有正面影響，即創造效應或補償效應

（一）技術進步在就業環境和企業員工就業社

技術進步特別是技術革命對就業的首當其沖的影響表現為對就業的沖擊，以“機器替代人”

為特征,被學者們形象地稱為技術進步的就業破壞效應。從理論分析看,技術進步對就業產

生替代效應,一是技術進步提高了勞動生產率,在生產規模不變條件下直接減少了就業崗位；

二是技術進步不但提高了勞動生產率，還提高了資本生產率,形成資本節約型和勞動節約型

技術進步,導致資本和勞動之間的替代,而勞動節約型技術進步是大勢所趨，因此技術進步

通過生產要素替代形成對勞動需求的破壞效應。

從實證分析看，技術進步替代就業的破壞機制可分為微觀層面和宏觀層面,微觀層面主要包

括勞動手段替代機制、管理效率破壞機制、產品生命周期破壞機制，宏觀層面主要包括經

濟波動破壞機制、勞動市場需求破壞機制，表現為技術進步引發勞動需求的減少。

(1)勞動手段替代機制。技術進步對就業的影響首先表現在勞動手段的變遷上。先進生產

工具的使用，不僅降低了勞動強度,還直接減少了生產對體力勞動者的需求；由于資本有機

構成不斷提高，生產規模的擴大伴隨著資本對勞動的替代。因此,技術進步不斷演進，以半

機械化、機械化、自動化、智能化不斷深化對體力勞動的替代，同時不同類型的技術進步，

對勞動需求減小的程度也有所不同。

(2)管理效率破壞機制。技術進步還帶來管理環境、管理模式、管理理論等方面的創新，促

進企業生產管理方式的改進,提高了管理和生產效率,節約了勞動力，同時減少了冗員,從而

使就業量下降。例如汽車工業生產方式的轉變，從單一生產到大量生產,歷史經驗證明造成

失業的同時也帶來大量就業，但大量生產向精益生產的轉變,不僅造成了普通工人的失業，

而且使部分中層管理者也失去了工作。

(3)產品生命周期破壞機制。技術進步在微觀層面的影啊還表現在產品和生產工具的更新

換代加快,投資回收期縮短,增加了企業運營成本,利潤空間被擠壓，企業可能會進入衰退期,

減少勞動需求；同時由于運營風險加大，投資的凈收益貼現率降低，對企業的投資可能抑制，

從而減小就業崗位。

(4)經濟波動破壞機制。這方面的分析從熊彼特開始，他認為,正是技術進步造成經濟周期

行為和失業危機。技術進步特別是顛覆性的技術變革，將打破原有的經濟均衡結構，建立新

的均衡狀態,這個演變要經歷一個過程,并且不是一帆風順的，必須會出現結構性失調。尤

其是在技術進步的起步階段，市場投資風險較大，舊的產業和部門開始衰退,新的產業和部

門尚未成規模,導致出現周期性失業。

(5)勞動市場需求破壞機制。技術進步不但通過企業生產運營和宏觀經濟波動對就業總量

產生破壞效應,而且還通過影響勞動力市場的供求變動對就業結構產生效應。技術進步分

為技能偏好型和技能退化型,前者增加對高技能勞動力的需求,而后者傾向于吸納低技能勞

動力,兩者共用作用的結果影響就業結構。從技術進步的長期趨勢看,技術進步越來越偏向

技術偏好型方向，從而導致對高技能勞動力需求的增加和對低技能勞動力需求的降低,最終

導致低技能勞動力就業困難。另外，技術進步還促進了勞動力知識積累和勞動技能的提高，

從而提升了勞動生產率,生產規模不變條件下減少了就業崗位。

(二)技術進步影響就業的總體效應

技術進步破壞就業的同時也創造新的就業崗位，特別是從長期趨勢來看創造效應十分顯著。

從理論分析看，技術進步的就業創造效應體現在以下幾個方面:一是新技術的開發、擴散和

應用本身就會產生就業崗位;二是新技術的出現會創造新產業、新部門和新職業，也將吸納

大量的勞動力：三是新技術應用到舊有產業中減少就業崗位的同時也創造新的崗位：四是技

術進步降低了生產成本、增加了收入,導致總需求擴大,總投資增加,創造大量就業機會。

從創造效應的產生機制分析,主要體現在:宏觀層面包括收入效應補償機制、技術乘數效應

補償機制、勞動市場供給效應補償機制、全球化效應機制，微觀層面主要是技術進步引發

企業產品和工藝創新產生的利潤效應補償機制,表現為技術進步帶來就業的增加。

(1)收入效應補償機制。從技術進步的長期趨勢看，一是技術進步推動了經濟發展,使得居

民收入普遍提高,增加了有效需求,社會總需求增加引發企業擴大生產規模,增加了大量勞

動需求。二是收入水平提盲,加之居民儲蓄傾向產生變動，總儲蓄相應提高,為擴大投資需

求提供了資金來源,創造了大量就業機會。

(2)技術乘數效應補償機制。技術進步發展到一定階段，將擴大經濟范圍，進一步提供更為

廣闊的勞動需求空間,這是技術進步的就業創造效應最為重要的方面。這種技術進步對就

業的乘數效應主要通過“創造性破壞”來實現，一方面造成傳統產業和部門的衰退，另一方

面促進形成了新的產品、部門和新興產業,使國民經濟體系的產業類別增加,推動產業結構

向寬度和深度發展,社會分工細化,經濟范圍進一步擴大,創造大量新的就業機會。從宏觀

層面看,技術進步引發新的產品和服務,創造出新的消費需求,有效地促進了經濟增長，新的

就業機會不斷被創造出來，

(3)勞動市場供給效應補償機制。隨著技術進步對勞動力需求總量和結構的影響，必然會對

勞動力供給產生影響,為了適應新的技能需求,加之收入水平的增長,勞動者將延長受教育

時間,增加對人力資本的投資,這樣勞動力市場供給量減少,有效緩解就業壓力。另一方面，

勞動者知識結構和勞動技能的提升，特別是新技術、新方法的教育培訓I,將加速新技術、新

方法的推廣和應用，從而產生對技術進步的反饋效應,加快技術進步速度，促進技術進步在

經濟運行體系的擴散，增強技術進步創造就業的乘數效應。

(4)全球化效應機制。全球一體化進程不斷加快，以互聯網為標志的科技革命，更是從時間

和空間上縮小了國與國之間的距離，促使生產要素跨國流動，國際分工口益深化，技術進步

對就業的影響也將跨越國界。一方面,技術進步引發一國的傳統產業和部門衰退,隨著國際

分工格局變動,這些產業和部門有可能在后發國家發展起來,通過國際勞務輸出增加本國的

就業量;另一方面，技術進步引發的新興產業和部門往往首先出現在技術進步先發國，技術

進步后發國推進新技術擴數和應用過程中，由于創新能力等方面的缺陷，可能會形成對本國

就業的破壞效應和對先發國就業的創造效應。因此，全球化背景卜.，技術進步對一國就業的

影響效應也存在不確定性,

(5)利潤效應補償機制。從企業層面看，技術進步改進了生產工藝，提高了勞動生產率，引起

生產成本的下降,從而利澗增加,有利于企業擴大生產；同時成本下降使產品價格降低，刺激

了消費者需求，企業也將傾向擴大生產規模，使得就業量上升。另一方面，技術進步加快了

產品更新換代,社會對新產品的需求增加,企業擴大投資，將會產生新的生產部門和就業崗

位。

(三)技術進步替代效應的微觀分析

技術進步對就業影響的效應產生機制分析表明，從短期角度微觀層面看,技術進步的應用可

能產生對勞動力的替代或破壞,但從長期角度宏觀層面看,技術進步將通過影響經濟社會發

展而創造大量的就業機會，技術進步的就業效應特別是對就業的創造效應,能否產生以及

程度大小則依賴于技術進步能否引發經濟規模增長、產業結構變動、人力資本形成等因素。

技術進步對就業數量和結構的影響涉及很多因素，因素間也存在相互影響，是一個長期復雜

的過程,我們試圖關注技術進步對就業產生效應的關鍵點，從中抽取分析基本影響因素，以

期提出有效的應對策略。

從短期和微觀角度分析，技術進步能否產生替代效應的關鍵點是企業是否會采用技術進步,

采用后是否會進一步擴大生產規模,這實際上是一個成本效益分析。因此,微觀層面分析的

影響因素包括:一是企業采用技術進步的投資成本,二是采用技術進步后企業產品質量、產

出數量、實現利潤等方面的變動情況，三是技術進步替代勞動力情況、創造新崗位及技能

需求情況，四是企業能接受的投資I可收期、勞動需求變動能否從勞動力市場獲取。微觀層

面的分析旨在,一是形成某項技術進步應用后對勞動力影響的初步判斷,二是形成某項技術

進步應用有無進一步擴散及影響程度的判斷。如果技術進步僅是在某類企業引發影響,那

么其引發的就業變動應該主要由市場機制調節;如果技術進步將在更廣范圍應用，那么其對

就業的影響就應該納入國家相關戰略和政策考慮的范疇。

從長期和宏觀層面分析,技術進步能否通過創造更多就業機會、實現對就業破壞效應的補

償,關鍵點在于技術進步能否實現規模化產業化應用，能否促進形成新的產業以及提升原有

產業,能否引發經濟規模的擴大和快速增長。因此,宏觀層面分析的影響因素包括:一是技

術進步引發創造的新產品、新技術、新工藝等情況，包括特點及應用趨勢;二是技術進步引

發的新產品、新技術、新工藝等在原有產業領域的應用情況;三是技術進步的新產品、新

技術、新工藝等的制造情況，能否形成新的產業和部門以及未來可能的規模；四是技術進步

時總需求的影響情況;五是技術進步對勞動力市場供求變動的影響情況“宏觀層面的分析

將技術進步、經濟發展與就業相聯系,在三者變動中分析影響技術進步的就業創造效應產

生的重要因素，從而為相關戰略調整和對策制定提供有益的參考。

三、技術進步對就業的影響具有拓展性

自20世紀末以來,人工智能和機器人發展熱潮逐步顯現,推動信息技術革命不斷地加速深

化，引發了全球新一輪技術革命的猜想，并極有"J能成為第四次產業革命的支撐性技術，使

技術進步對勞動手段的影響演進到自動化和智能化階段,不僅推動經濟結構、社會結構和

人類生活方式發生重大變革，還將對不同國家、不同行業、不同群體的就業產生革命性影

響。

（一）人工智能等新興行業發展現狀和制約因素

隨著大數據、機器學習以及計算機處理器的進一步發展,人工智能迎來新一輪發展浪潮，不

僅在機器人、神經網絡、人臉識別、指紋識別、語音識別、智能搜索及輔助決策等細分領

域取得大批令人囑目的研發成果并日臻成熟，而且正在帶動無人駕駛、智慧醫療、智能制

造、信息安全、智能家居等更多行業的發展。但從發展階段看，人工智能和智能機器人等

相關技術更多還處于導入期，距離最終的產業化和全面性應用拓展可能還有相當長的路要

走,還需借助技術積累、資本推動、商業模式的協同推進。正是因為當前人工智能技犬的

發展尚處于早期的萌芽起步階段，因此對就業的沖擊還是局部現象而且相當有限。

（二）推動自動化進程的“機器安換術”

近年來，“機器換人”以機器人應用為主要標志，應用領域迅速擴展，極大地推動了自動化

進程，“機器換人”成為不爭的事實。隨著人工智能技術的快速發展,機器人已經從最初用

來完成枯燥的、危險性等不適宜人類完成的任務拓展到了制造業、服務業、醫療保健、國

防以及空間探索等各個領域

（三）技術進步影響就業的長期影響

人，智能和機器人技術在演化到一定程度并突破應用閾值后，將會快速演變成各種形態并

滲透到各個領域,顛覆和改變許多傳統行業的現有業務運營模式,引發新一輪技術革命和產

業革命。未來，人工智能對產業和就業的沖擊將有可能對所有領域、所有環節產生更激烈

的沖擊,有可能重構全新的產業生態,對就業的影響也將是革命性的。

2008年危機后全球化出現停滯與倒退,世界各國既面臨著新技術革命的蓄勢待發，又承受著

失業率的持續高企,導致對“機器替代人”以及新技術進步沖擊充分就業的恐慌與焦慮卷

土重來，進而對長期就業影響大多充滿悲觀情緒。目前關于人工智能、機器人等技術進步

因素對就業影響的預測，大都是根據人工智能、機器人等技術特點和發展趨勢,對現有工作

職位的影響變化進行估算的。美國白宮2016年12月發布報告稱，未米10到20年內，因人

工智能技術而被替代的就業崗位數量將由目前的9%上升到47%。日本經濟產業省2016年4

月發布報告宣稱，由于人工智能和機器人等技術革新,如不采取任何措施,到2030年將減少

735萬就業人數;如采取積極措施,減少的就業人數也將達到161萬人。

歷史經驗表明，技術進步對就業崗位的創造更多地來自由此產生的新產業、新業態中，但受

技術持續創新、市場應用開發、文化等多種因素影響，存在高度不確定性而難以預測。從

技術和理論分析看,人工智能應用也會產生如虛擬世界設計師等許多新型職業,未來也將會

為人類創造今天還難以想象的新機會、新職業和新價值。波士頓咨詢公司在《邁向2035:4

億數字經濟就業的未來》報告中指出，機器智能化并不能完全取代人，就業者將在智能機器

和數字技術尚無法發揮的領域產生價值，如高技術性、靈活處理和解決問題。《經濟學人》

也發文認為人工智能不會導致大規模失業,但會加速自動化趨勢，擾亂勞動力市場,并要求

勞動者加快學習新技能。

四、人工智能和機器人對中國的就業影響

（一）數字化機器的應用

自2010年以來，我國人工智能逐漸進入爆發期

另一方面,人工智能技術應用將引發工作本質的改變，當達到階段性閾值,就會引起一波智

能機器對人力的替代,重塑勞動力格局。對于我國而言，從短期看,首先受到沖擊的將是體

力類的程序性工作（生產類工人、操作人員），其次是認知類的程序性工作（辦公室和行政人

員、醫藥秘書、律師幫辦、研究助理、機械式信息處理加工崗位）；相比較而言，非程序性

的認知工作和非程序性的體力工作可能會受益。從長期看,隨著機器取代純體力工作并擁

有現代人工智能,數字化機器開始在模式識別、復雜溝通以及其他極其人性化領域展現出

廣闊的發展空間；一旦等到算法在記憶、分析和辨識各種模式的能力上超過人類,新技術的

產生和應用不僅將提升工作效率、推動生產力的發展，而且會改變人類的生活模式、提升

生活質量，更有可能會對勞動、就業乃至社會制度產生決定性的影響。

（二）企業機器人使用具有局限性

近年來，在勞動力成本高漲、產業提質增效、新生代就業要求提高等因素影響下，我國機器

人特別是工業機器人的應用呈現大幅增長的趨勢，“機器換人”現象明顯。2015年,工業機

器人應用于我國36個國民經濟行業大類、87個國民經濟行業中類,較2013年服務領域明

顯擴大

目前我國處于機器人應用快速發展的初期階段,而且企業采用“機器換人"首先是受"用

工荒”倒逼所致,短期看對存量就業尚未產生沖擊;但從長期看，“機器換人”規模將快速

增長,對擠出就業的潛在風險不容忽視。據課題組實地調杳,企業應用機器人替換的多是工

作強度大、危險性高、簡單機械重復、工作條件惡劣的崗位,這些崗位也是新生代務工人

員不愿意從事的,應用機器人替代下來的工人,一方面通過跨期減員來實現，另一方面通過

內部崗位調整來平衡，也有部分轉到其他地區從事原來崗位，因此并沒有出現大規模裁員或

失業的現象，尚未對總體就業造成壓力。但是，目前我國機器人使用密度低于全球平均水平,

未來機器人應用市場潛力巨大,加之人口總量差異，未來幾年我國市場增速將達17%,高于全

球平均增速約4個百分點左右,繼續為世界第一大工業機器人市場。而且,先行企業和地區

“機器換人”的示范效應將迅速擴散，《中國制造2025》的實施不斷深入，各行各業對“機

器換人”的真正需求將徹底釋放,機器人應用將會進入爆發階段,大量工人將被替代,現有

方式可能無法消納，因而可能出現大量失業,對總體就業產生較大沖擊。

（三）我國人工智能技術的就業崗位分布

歷史經驗表明，技術進步對就業崗位的創造更多地來自由此新生的產業以及相關業態口。

課題組調研發現，目前人工智能和機器人技術對就業的創造效應初步顯現。我國人工智能

產業正在形成和發展,據新智元統計,截至2016年9月，我國擁有人工智能創業公司約

200—250家,調查的100家企業共有員工8964人，最大的公司接近2000人,其中技術人員

占絕大多數。我國機器人制造業初具規模，圍繞機器人技術產生了一些新的業態和服務，由

此創造了許多就業崗位。2016年,我國工業機器人產量達到72426套,全國陸續產生約

3400家機器人制造公司，直接創造了就業機會。圍繞機器人制造和應用的相關服務和新型

'Ik態開始出現,對機器人相關技術培訓需求大幅上升，為企業量身定做工作站式機器人或整

廠式自動化解決方案的公司應運而生，機器人融資租賃業務開始形成和發展。

五、減少人工智能和機器人對就業的負面影響

（一）勞動者素質與未來工作崗位技能要求不匹配

人工智能、機器人等技術進步大大提高了未來工作崗位的技能要求，我國要應對其對就業

的負面影響，面臨的首要問題就是勞動者素質與未來工作崗位技能要求之間的不匹配，表現

在三個方面:一是機器人應用的爆發式增長，需要大量既懂得機器人研制操作、又熟識企業

所在行業工藝特點的復合型人才

（二）國產機器人普遍在國外進口。在我國，

目前我國機器人制造業發展相對滯后，大部分企業以組裝和代加工為主，產品主要集中在三

軸、四軸的中低端機器人:六軸以上的機器人完全需要進口。機器人制造企業規模也普遍

較小，逾90%的企業年產值在1億元人民幣以下，龍頭企業規模也不大，同國外機器人領先企

業的營業收入相比差距較大,而且減速器、伺服電機和控制系統三大關鍵部件仍然基本依

賴進口。同時，為達到提質增效目標，國內很多企業更傾向于采用國外原裝進口的中高端機

器人。在課題組走訪調研在汽車制造企業反映汽車行業采用的機器人幾乎全是國外進口，

國內要么生產不了，要么質量達不到企業要求;企業采用的國產機器人主要是搬運機器人、

碼垛機器人等低端機器人，目前我國對機器人的應用關注較多，機器人應用企業數量遠遠

高于機器人制造企業數量:加之關稅政策、發展路徑依賴等不利影響,無論我國機器人應用

的增長還是機器人制造的增長，很大程度上拉動的是國外機器人和關鍵部件制造業的增長，

由此為國外創造了大量就業機會,對國內就業機會的創造效應反而不明顯。

（三）對“機器換”的機器人判斷是否會導致就業下降

第三次技術革命以來，技術進步下的職業極化壓縮了中等收入階層，拉大了高收入群體與低

收入群體的差距,擴大了全社會的貧富差距。國際貨幣基金組織（IMF）2007年的?份報告指

出，人工智能和機器人造成了“能熟練運用人工智能或機器人的部分人群”和“被奪走工

作的人群”兩極分化。研究中發現這種兩極分化在“機器換人”浪潮中己初見端倪。例如

在東莞市，機器人制造業相關人才,有兩年以上工作經驗的月薪普遍過萬元;而被機器人替

代下來的工人，即使再培訓轉崗薪水也要降低近1/3,也芍部分工人轉到其他地區從事原來

工種，不但薪水有所下降，將來還面臨失業風險。如果未來幾年“機器換人”大規模推進，

兩極分化、貧富差距將進一步拉大,可能會帶來影響社會穩定等衍生問題。

六、技術進步與充分就業的矛盾

針對技術進步對就業的負面影響,世界各國從被動應對到積極干預,從注重失、業人員的福利

保障轉向促進再就業,積累了豐富的經驗和做法。健全公共就業服務體系,積極開展職業介

紹、就業咨詢、技能培訓;制定并實施各項促進就業政策，發放就業津貼，推廣靈活就業方

式;改革完善失業保險制度，將享受失業保險與接受培訓、積極再就業相聯系，避免“養懶

漢”。多國政府通過興建公共工程主動創造了大量就業機會，西方主要國家更是以立法形

式對失業問題承擔起國家責任，日本則將創造就業崗位納入國家增長戰略。

隨著勞動力成本的持續提升，以及逐步從全球價值鏈的中低端向中高端攀升,我國技術基準

與全球技術邊界的差距漸進縮小,技術引進的就業效應逐漸消退,技術創新的就業擠出效應

漸次凸顯，從而將面臨著發達國家之前出現過的技術引領型就業衰退的問題,可能在宏觀經

濟層面出現技術進步與充分就業的矛盾。要充分重視技術進步對就業的雙重影響，統籌協

調人才、就業、科技、產業、教育、社會保障領域的相關戰略和政策，立足長遠發展和宏

觀格局，未雨綢繆、積極應對，相機聯動、綜合施策，“以創造平抑破壞”，以培育新興產業

創造就業機會、提升勞動力素質適應高技能崗位為重點,針對不同人群制定差異化的就業

促進和社會保障政策,提升就業數量和質量，使全體勞動者能夠共同分享新一輪技術進步帶

來的“紅利”，實現人、技術、經濟之間的和諧發展。

（一）積極鼓勵人工智能、機器人等新興產業

從長期影響看，圍繞人工智能和機器人技術產生的新興產業將創造大量就業機會。要注重

和培育人工智能、機器人制造等新興產業,鼓勵發展新型業態，建立統計監測分析,強化就

業服務，促進就業創造效應的形成和釋放,實現新興產業發展和就業增長的雙贏。

一是促進人工智能和機器人等新興產業快速發展,在未來發展中創造更多就業崗位。加強

培養和吸引領軍型人才、中高端技術人才,加快培育人工智能、機器人制造等新興產業，提

升自主研發的技術水平和產品質量，在國際競爭中力爭掌握行業話語權、搶占先機;促進傳

統產業向現代化、自動化、智能化升級，加大力度實施首臺套、用戶補貼等政策，鼓勵應用

自主研發技術和產品，進一步促進我國人工智能、機器人制造等新興產業發展；不鼓勵引進

國外原產的機器人等整機*品和成套技術，對引進國外關鍵技術和核心部件提高消化吸收

相關配套要求，鼓勵在引進技術基礎上開發具有自主知識產權的關鍵核心技術，提升我國人

工智能和機器人產業的核心競爭力。

二是完善就業服務體系,提高人才供應和市場需求的匹配度。依托現有的職業介紹信息網

絡和第三方的求職招聘獵頭等人力資源服務公司，在健全和完善勞動力市場信息網絡和服

務體系的基礎上,建立與機器人等技術緊密相關的企業招聘崗位、專業人才求職和高素質

勞動力轉崗再就業的專業信息平臺，強化人才信息平臺服務功能。有條件情況下,鼓勵地方

組織開展機器人、人工智能等人才和需求摸排工作，形成全國性數據庫。規范提升勞動力

市場服務能力,加強對企業和公共服務部分中低端崗位霜求信息搜集,積極有效對接中低端

勞動力轉崗就業。著力加強職業指導，為擁有適應機器大技術的潛在勞動力指明未來崗位

和新的就業方向，為暫時不適應新技術的勞動力指明新的出路,形成職業指導一就業信息一

職業介紹有效銜接的體系,減少轉崗和搜尋的成本。

三是將人工智能、機器人應用及產業發展情況納入統計調查體系，提高應對效應。利用經

濟社會統計體系,對我國人工智能和機器人的技術、應用以及產業發展情況進行統計監測

分析,及時摸清情況并發現問題;加強對人工智能、機器人技術發展動態及未來趨勢的預測

分析，及時掌握未米可能影響；允分利用新一代信息技術任科技、產業、就業與社會保障、

教育等政府部門之間搭建信息交流共享平臺，構建與企業、大學等機構的溝通渠道,在政府

部門間建立相機聯動、綜合施策機制提高相關戰略和政策制定及實施的科學性和有效性。

（二）推動職業教育向專業化發展

機器人等技術快速應用使人才數量質量與產業轉型升級的矛盾進一步凸現,滿足新技術要

求的高素質專業人才缺乏和大量中低端勞動力過剩問題并存，需要通過深化教育體系改革

促進人才結構優化調整,支撐人工智能和機器人相關產業發展,增強就業吸納能力。

一是重構職業教育體系。確立職業技術教育與高等教育平行發展戰略，提高職業教育在國

家教育體系中的地位，推進現有公辦職業教育院校和職業技能培訓機構改制為公建民營,建

立以企業需求為中心的職業教育體系。大力推進民辦職業教育發展,加強職業院校和技工

學校建設,提升辦學水平,擴大招生.規模。以市場為導向,緊密結合技術進步應用和產業發

展的要求,大力加強與機器人、裝備制造、數控技術、電子信息等密切相關的高等職業特

色專業建設，推動職業院校與行業企業共建專業、課程、實習實訓基地，培養更多適應技術

進步要求的高素質勞動者，

二是增強高等教育機構辦學自主性和靈活性。進一步支持高校自主調整優化學科專業，落

實和擴大高校專業和學科設置自主權,重視機器人及相關產業對人才素質和技能的需求,開

設相關專業，培養相關人才，以適應未來機器人產業進一步發展的需要。切實放寬民間投資

興辦高等教育的限制,享有依法獨立辦學的權利。

三是鼓勵中高端人才創新創業。充分利用各地“眾創”空間和“雙創”基地，打造人工智

能和機器人領域專業孵化犒加強創業輔導服務，要試建立“創業培訓券”制度，給予初始

創業補貼，加大社會保險補貼、創業帶動就業補貼等,激勵具有企業家精神的中高端人才創

辦中小微企業，催生新型業態，提高就業彈性,擴大就業容量。

（三）加大技術技能培訓投入,著力提高低能水能力

目前機器人和人工智能在立一業領域